This study summarizes the theoretical basis of the origin, connotation and classification of innovative policy tools, and it conducts the bibliometric analysis with co-word analysis and cluster analysis. 288 English documents published in the Web of Science database and 239 Chinese documents published in the CNKI database are collected for the visual analysis. By presenting the results in the form of an atlas of scientific knowledge, it mainly includes the co-occurrence knowledge map of domestic and foreign innovation policy tools research, the time zone map of domestic and foreign innovation policy tools research, and the cluster map of domestic and foreign innovation policy tools research. And on this basis, the hot topics, development trends and high-cited documents of innovation policy tools are deeply explored and sorted out, which helps to clarify its development context. Further, this study selects 66 foreign documents and 53 Chinese documents systematically, and constructs its integrated theoretical framework from the four aspects of influencing factors, action mechanism, boundary conditions and effect evaluation of innovative policy tools.
The research conclusions are drawn as follows. Firstly, the research hot topics of innovation policy tools have gradually been evolved from institutional levels such as innovation policy, research and development, and science and technology to enterprise levels such as technological innovation and innovation performance of small and medium-sized enterprises. Hence this study expands the existing relevant theoretical research. Secondly, the research methods of innovative policy tools are mainly based on empirical research, and the questionnaire survey, policy text analysis and panel data are used to analyze the policies of a country, a certain region or a field. Thirdly, the evolution trend of innovation policy tool research has been changed from a single innovation policy tool to mixed innovation policy tools. Under the guidance of policy practice, it has a distinct epochal character,and research hot spots are closely related to the implementation of government policies and the economic situation.Thirdly, the integrative theoretical framework of innovation policy tools shows that the influencing factors of innovation policy tool selection include policy objectives, government, environment, and audience objectives, and its mechanism of action is mainly reflected in five aspects, including enterprises, technologies, regions, synergies and resources. The environment, organization and team factors affecting innovation policy tools play a role of three kinds of important adjustment variables. The impact of innovation policy tools is mainly studied from single and combined perspectives.
Finally, it is pointed out that the research on the current innovation policy tools can be expanded and improved from two aspects. On the one hand, the typological framework of innovation policy tools can be constructed to enrich its case study; on the other hand, future research can focus on the cause and effect of innovation policy tools in the Chinese context, and the localization research should be further strengthened.
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长期以来,创新政策是科技创新领域研究的重要主题,创新政策的落实需要依靠政策工具的实施。创新政策工具是推动国家和地区创新发展所采取的一系列方法与途径,促进国家、区域社会与经济创新发展。20世纪80年代以来,创新政策工具作为学术概念和公共政策研究的重要议题,在西方国家兴起,且引发了广泛的研究热潮。在中国,2012年中共十八大提出实施创新驱动发展战略,2017年中共十九大强调要坚定实施创新驱动发展战略,2020年中共十九届五中全会强调,要坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位,把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。为贯彻落实这些战略,国家层面颁布实施了《关于深化体制机制改革,加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,研究审议了《国家创新驱动发展战略纲要》等文件,充分彰显了党中央对深入推进创新驱动发展战略的重大决心。在此背景下,科学使用创新政策工具优化创新资源配置、推动科技创新发展,显得尤为重要。
从理论层面来讲,关于创新政策工具,国内外学者已开展了大量研究,并且取得了丰硕的研究成果。这些研究成果丰富和完善了创新管理理论与公共政策相关理论,但是,学界缺乏对创新政策工具的系统化梳理和理论体系建构,揭示创新政策工具前因后果的理论框架研究更是非常稀缺。事实上,国内创新政策工具研究起步比国外晚,存在前沿内容少、理论框架分散等问题,当前亟需针对现有成果进行深入系统的分析,以全面了解和把握其研究动态,为后续研究指明方向。
鉴于此,本文对创新政策工具的起源、内涵与分类等理论基础进行梳理,采用文献计量分析法,对Web of Science数据库中刊载的288篇英文相关文献和CNKI数据库中刊载的239篇中文相关文献进行可视化分析。首先,对国内外创新政策工具研究的热点主题、发展趋势、高共被引文献等进行深入挖掘和梳理,厘清其发展脉络;其次,从创新政策工具选择的影响因素、作用机制、边界条件、效果评价4个方面构建理论分析框架;最后,总结现有研究不足,提出未来研究展望,并重点探讨中国情境下的研究方向。本研究旨在通过对现有文献进行全面系统的梳理,廓清对创新政策工具基础理论、发展脉络、理论框架体系的认识,在拓展现有相关理论的同时,为政府部门推动创新政策工具的应用实践提供参考与借鉴。
当前学界普遍认为,创新政策工具最早起源于西方国家,其演进阶段主要分为20世纪60—80年代和80年代中后期至今两个阶段[1]。
(1)20世纪60—80年代初是创新政策工具的初步认识和研究阶段。随着西方国家对政府治理改革和政策实施质量的关注,政策工具逐渐成为当代公共行政领域研究的焦点和重要途径, 并迅速成长为政策科学的一个新分支和主题。这一阶段以创新过程的线性模型为基础,强调通过科技研发创造出新知识,实现对经济发展的拉动作用[2]。创新政策的干预是基于科技知识的公共产品属性导致的市场失灵,政策工具类型围绕支持科学技术活动而设置,包括资助高校和科研院所的基础研究、补助私营企业的应用研究、加强科学技术知识产权保护等。由于对创新过程的“线性”理解,该阶段对政策工具的认识和运用均较为片面与单一[3]。
(2)20世纪80年代中后期至今是创新政策工具的深入推进和发展阶段。这一阶段创新过程的理论模型由“线性”模式转变为相对复杂的“系统”模式,更强调企业、高校、科研院所等社会主体的合作互动,促进新知识传播和运用,从而带动经济发展[4]。鉴于对创新过程更加立体化的认识,该阶段从市场需求、政府供给、基础环境建设等多重角度提出多元化工具类型,初步形成创新政策工具组合分析框架。我国政策工具理论开始得到发展,并逐渐与创新政策结合,出现创新政策工具相关研究。
梳理相关文献可知,国内外学者对创新政策工具的内涵界定已经展开一系列探讨和论证,主要从宏观和微观两个角度进行阐述。
(1)从宏观角度看,创新政策工具主要分为两个方面。一是将创新政策工具等同于创新政府工具或创新治理工具。陈振明[5]认为政策工具又称政府工具,是达成政策目标的手段,既可以是一种“客体”,也可以是一种活动;宋晓庆等(2019)提出政策工具亦称政府工具,是政府所拥有的、具有执行力的方法和手段。二是将创新政策工具视为一种政府从属工具,与法律工具、制度工具相辅相成。卓越等(2020)认为政策具有与法律相类似的功能,是政府进行社会治理过程中实现其目标的一种政府工具,既可以作为组织管控工具,也可以作为社会网络工具,加强政府与社会主体间互动关系。
(2)从微观角度看,主要从创新政策工具的目的、属性、内容3个方面进行界定。首先,基于创新政策工具的目的,胡德(2010)认为“政策工具”以实现政府治理目标为主旨,利用现有资源将政策意图转化为实际行动;崔先维等[6]认为政策工具作为政府治理的核心,其实质是将政府目标转化为具体实施机制,简而言之,政策工具与政府目标是密不可分的;黄曼等[7]认为创新政策工具作为政府实现目标的手段和方法,有利于优化创新资源配置,促进经济增长,推动科技创新发展。其次,基于创新政策工具的属性,黄萃等(2014)认为政策工具是组成政策体系的基本元素,是政府规制相关活动的基本手段,在创新全过程发挥作用;高恩新等(2021)认为公共政策的制定其实就是选择一个或一组合适的政策工具,在选择过程中,不仅要考虑政策工具的局限性和可行性,还要考虑政策工具选择的政治一致性。最后,基于创新政策工具的内容,ROY等[8]将创新政策工具定义为政府为了实现社会经济创新发展而采用的一组或多组介入工具,公共采购、风险投资、专利、补贴、技术标准、信贷、合同研究、税收优惠、培训及教育等20余种政策工具都包括在内。
基于以往学者对创新政策工具内涵的界定可以发现,学界更偏向于从创新政策目标的工具属性对其进行界定。因此,本研究认为创新政策工具是组成创新政策的基本要素,是创新政策主体实现一定创新活动和创新政策目标的方法和手段,也是创新政策意图和执行之间的桥梁。
梳理国内外文献可知,政策工具分类作为政策工具研究的一个重要内容,有着较丰硕的研究成果,且国外对其分类的研究较早。Howlett等(2005)从政府干预强度角度,将政策工具分为强制型、混合型和资源型3类;Rothwell等(2009)从创新角度,将政策工具分为供给面、环境面和需求面3类。相较于国外,国内对政策工具的研究起步较晚。引介国外政策工具理论时,国内学者也尝试对政策工具类型作出本土化界定。陈振明[5]从政府管理方式角度,提出政策工具主要包括市场导向型、企业管理技术型和社会型3类;朱雪祎等(2007)从市场和政府运行机制层面,将其分为政府补贴型、政府引导型和政府服务型3类。关于国内外政策工具的分类,具体内容如表1所示。
表1 国内外关于政策工具分类的主要理论成果
Tab.1 Main theoretical achievements of the classification of policy tools at home and abroad
分类标准类型研究者(时间)国外对创新产生影响的层面供给面、环境面和需求面Rothwell & Zegveld(1985)政策目标强制型工具、激励型工具、能力建设工具、系统变革工具Mc Donnell & Elmore(1987)管制型、激励型、能力建设型、象征性劝诫型、学习型Schneide等(1990)政府运用的资源信息型、权威型、组织型、财政型Klein Woolthuis(2005)政府行为方式供应、补贴、生产、管制欧文·E.休斯等(2015)政府介入的强度强制性、混合性、自愿性M.Howlett & M.Ramesh(2009)政策作用领域战略层、综合层、基本层Hoppmann J[9](2013)国内对私人部门技术创新的作用效果直接工具(政府直接资助和税收优惠)、间接工具(公共研究)胡明勇等[10](2001)政府管理手段市场化工具、工商管理技术、社会化工具陈振明(2004)政府的作用机制政府资助型、政府引导型、政府服务型朱雪祎等(2007)活动方式金融外汇、财政税收、其它经济措施、行政措施、人事措施仲为国等(2009)创新的诱发因素市场型、命令型王班班等(2016)政策作用的层面战略面、供给面、需求面、环境面、评估面刘秀玲等(2018)政府权力资源强弱对受众产生的影响行政型、经济型、信息型张军涛等(2020)
注:数据来源于相关文献汇总整理
创新政策工具分类随着社会实践发展而不断变化,具有较强的复杂性和特殊性,因而尚未形成统一的分类标准。通过文献梳理发现,关于创新政策工具分类的研究较少,但在借鉴政策工具分类的基础上,国内外学者将其视为静态对象,基于不同视角对创新政策工具进行分类,主要从政策目的和政策领域两个方面出发,其中,认可程度最高、应用范围最广的是国外学者Rothwell &Zegveld的分类方法,其按照政策对科技活动的作用层次,将创新政策工具分为供给面、环境面和需求面3类。基于此,国内学者刘秀玲等(2018)从供给面、需求面、环境面、战略面和评估面等完善了创新政策工具分类。该分类较为系统且比较完善,得到国内学者的广泛应用,因此,本文借鉴此分类方法。
本研究采用文献计量分析中的共词分析法和聚类分析法进行分析,共词分析法主要通过分析多学科领域中的关键术语在一篇文章中出现的频次,判断这一学科领域中主题间相互关系,以便展现其研究结构和学科范式。本研究在收集和整理已发表的创新政策工具相关文献的基础上,探讨创新政策工具研究热点、发展脉络和未来趋势,并以科学知识图谱的形式展现出来。其中,创新政策工具研究发展脉络部分的描述主要采用陈超美教授研发的CiteSpace信息可视化软件,此软件在共引分析(co-citation analysis)理论和寻径网络算法(pathfinder network scaling, PF-NET)原理的基础上,对科学文献进行计算,反映某个领域的研究热点、现状和演化路径等内容,是目前文献计量分析中的主流工具之一。
本研究数据主要来源于国内外重要核心期刊上发表的527篇代表性文献,其中,外文文献主要来自WOS数据库下的社会科学引文索引(SSCI)和科学引文索引(SCI)期刊库。现有研究中,“innovation policy tools”和“innovative policy instruments”均是表达“创新政策工具”较常用的词汇,因此,本研究检索方式为:主题=“innovation policy tools”or“innovative policy instruments”,文献检索年限为2020年12月31日前,文献检索类型为“Article”,最终得到357篇文献。对文献进行筛选和排查,重点核查文献摘要和主要内容,确保文献中明确出现有关创新政策工具研究的表述,剔除新闻报道和会议书评等,共得到288篇有效英文期刊文献。中文文献来源于中国知网(CNKI)的中文社会科学引文索引(CSSCI)数据库,以“创新政策工具”、“创新政策”and“政策工具”两组为检索主题,共检索出430篇文献,文献检索年限为2020 年12 月31日前,剔除无效文献,最终得到239篇有效中文期刊文献。
对文献主题词和关键词进行计算与分析,根据词频的高低分布情况,综合整理创新政策工具领域具有代表性的文献、学者、前沿进展等,梳理研究热点,判断该领域未来发展趋势。将1991—2020年英文文献和2001—2020年中文文献每一年作为一个时间切片,节点类型选择“keyword”形成知识网络,得到创新政策工具研究的关键词共现知识图谱,如图1所示。
图1 国内外创新政策工具研究关键词共现知识图谱
Fig.1 Knowledge map of co-occurrence of keywords in research on innovation policy tools at home and abroad
由图1可知,国外创新政策工具研究的关键词及其相互关系,与innovation policy tools或innovation policy instruments有共引关系的关键词主要有:创新(innovation)、创新政策(innovation policy)、政策(policy)、研究与开发(research and development)、科技(technology)、表现(performance)、影响(impact)、系统(system)、技术(science)等。其中,创新、创新政策、政策等被引次数较多,说明其是近年来本领域研究热点,且在此研究热点的基础上延伸出更多创新政策工具技术属性的关注点,如研究与开发、科技、系统、技术等关键词,表明学者们已经意识到技术创新在企业创新发展过程中具有重要作用。
图1还显示了国内创新政策工具研究的关键词及其相互关系。创新政策工具研究以政策工具为基础,以创新政策为出发点,因此,其主要关键词是政策工具和创新政策。与政策工具有共引关系的关键词主要有:技术创新、中小企业技术创新、所得税制、企业所得税法、公共政策、创新绩效、科技创新、市场失灵等,其中,技术创新被引次数较多,说明其是近年来本领域研究热点。与创新政策有共引关系的关键词主要有:创新系统、供给侧、中小企业、分析框架等,其中,自主创新、企业创新等关键词被引次数较多,表明在现有研究进程中,学者们从创新政策工具角度出发,更加注重中小企业自主创新能力提升。另外,在此研究热点上延伸出多个领域的关注点,如内容分析、政策组合、产业创新政策、创新治理等关键词。
关键词时区图表示某一领域的研究前沿与某一关键词随时间变化的主要研究内容,通过关键词时区图谱,可以分析某一领域研究前沿。运用CiteSpace选择时区(Timeszone),分别对288篇英文期刊文献和239篇中文期刊文献进行关键词时区图分析,得到国内外创新政策工具研究的关键词时区图谱,该图谱以时间为横坐标,每一个圆圈代表一个关键词,圆圈大小表示词频,它们之间的连线表示关键词在时间上的演进趋势。从图2可以看出,国外创新政策工具研究内容可分为3个阶段:第一阶段为1996-2004年,其关键词主要为“research and development”“technology”“innovation policy”“environmental policy”等,表明创新政策工具逐渐成为国外研究焦点,并且集中在环境政策工具等单一层面;第二阶段为2005—2015年,这一时期研究的关键词主要为“incentive” “market” “R&D” “productivity”“empirical evidence”等,相较于前一阶段,这一阶段对创新政策工具的研究相对成熟,研究内容和研究视角也更丰富,内容延伸至企业创新层面,大多采用实证研究方法探索企业创新绩效的影响因素;第三阶段为2016—2020年,随着可持续创新的发展,学者们开始关注创新政策工具组合,“policy mix”“impact”等主题逐渐成为国外学者们关注的焦点。
图2 国内外创新政策工具研究关键词时区图谱
Fig.2 Time zone map of keywords for research on innovation policy tools at home and abroad
从图2可以看出:国内创新政策工具研究内容主要分为3个阶段:第一阶段为2001—2006年,其关键词主要为“政策工具”“创新政策”“技术创新”等,2003年我国提出科学发展观,可持续发展理念开始进入学者研究视野,按照国家政策导向,这一阶段国内学者开始重视创新政策工具相关研究并且侧重于其应用层面研究,尤其是技术创新政策工具选择与有效性分析,同时,理论层面研究起步,逐渐引进、学习西方的创新政策工具理论;第二阶段为2007—2012年,这一时期的研究关键词主要为“中小企业”“税收政策”“专利保护”“企业技术创新”等,由此可见,创新政策工具应用研究范围不断拓宽,学界开始关注战略性新兴产业政策、低碳经济政策中的创新政策工具应用,并且从企业技术创新、产权保护、中小企业等多个角度研究创新政策工具;第三阶段为2013年至今,创新绩效、企业绩效等主题逐渐出现在创新政策工具研究中,针对创新政策工具的文本分析和内容分析成为该领域的新焦点,创新政策工具的理论与应用研究朝着主题多元化、本土化方向发展,方法层面的研究也日渐成熟。
国外创新政策工具研究领域共被引文献的聚类图谱如图3所示,Modualarity Q=0.932 9,Mean Silhouette=0.660 9,两者数值均在0.6以上,说明图3图谱的聚类效果显著,且聚类质量较高。从图3可以看出,Borras(2013)、Kemp(2011)、Rogge(2016)和Veugelers(2012)等共被引文献相互交叉,联系紧密,说明他们对同一篇文献引用的频次较高,且内容呈现一致性,更加凸显了创新政策工具研究的主题聚焦。被引频次30次以上的文章有10篇,且被引频次最高的是Flanagan(2011)发表在《Research Policy》期刊上的文章《Reconceptualising the 'policy mix' for innovation》,被引次数为467次。在该篇文章中,Flanagan将“政策组合”概念引入到创新领域和可持续转型领域,自此引发如何将单一政策工具向更有效的政策工具组合转变的研究热潮,也反映创新政策工具研究主题逐步由单一政策工具向政策工具组合演变。
图3 国外创新政策工具研究共被引文献聚类图谱
Fig.3 Clustering map of co-cited documents in research on foreign innovation policy tools
为了进一步识别国内创新政策工具研究的热点主题,利用CiteSpac软件的聚类功能和Log likelihood ratio(LLR)检验算法,对选取的239篇研究文献的标题进行抽取,最终形成国内创新政策工具研究的热点主题聚类图谱,如图4所示。根据Size>10、Silhouette>0.7的原则,最终得到8个有效聚类。关键词聚类图谱中聚类编号越小,Size越大,表示该聚类下的文献研究规模越大,创新政策相关研究规模较大,其作为创新政策工具研究的重要基础,引起学者们的重点关注;技术创新政策、区域创新政策、产业创新政策作为政府层面促进创新发展而采取的政策类型,是创新政策工具研究领域的焦点和热点,在当前研究中,较依赖政策文本分析方法。同时,作为创新主体,中小企业越来越成为创新政策工具研究的重点对象,随着技术创新集群的出现,创新政策工具逐渐以促进中小企业技术创新发展为目标。
图4 国内创新政策工具研究关键词聚类图谱
Fig.4 Keyword clustering map of research on domestic innovation policy tools
为从微观层面更加深入地了解创新政策工具研究内容和研究前沿,本文进一步对国内外文献进行深入分析。所选英文文献主要来源于3个方面:①根据知识图谱分析结果,选取被引频次大于15的经典文献20篇;②根据作者共被引情况,选取被引频次大于6的代表性文献26篇;③选取国际权威期刊的文献,如《Research Policy》《Small Business Economics》《Journal of Theoretical Politics》等,并适当增加与创新政策工具相关的其它领域文献,如管理学领域,得到文献168篇。剔除重复的文献,最终得到66篇与创新政策工具研究相关的代表性英文文献。所选中文文献来源于两个方面:一是选取CNKI中的CSSCI期刊文献43篇,二是选取硕博士毕业论文10篇,最终得到中文文献53篇。对选取的66篇外文文献和53篇中文文献进行详细研读,对创新政策工具选择的影响因素、作用机制、边界条件和效应评价进行总结,并构建创新政策工具整合分析框架,如图5所示。
图5 创新政策工具整合分析框架
Fig.5 An integrated analytical framework for innovation policy tools
创新政策工具的选择和应用是创新政策工具研究中的一个重要议题,对创新政策工具的内涵、分类等基础信息的研究最终都是为创新政策工具选择和应用服务的。政府作为创新政策工具的主体,首先需要选择合适的政策工具,而影响政府选择和运用创新政策工具的因素是方方面面的,国内外众多学者也对其进行了大量研究,对国内外文献进行梳理后发现,相关研究主要集中在政策目标层面、政府层面、环境层面和受众目标层面。
(1)政策目标层面主要从公共服务供给和产品属性两个方面进行阐述。姚莉(2013)对政策工具选择理论进行分析,认为新制度主义视角下政策工具由许多独立的政府行动构成,政策工具选择过程其实就是制度选择过程。因此,影响政策工具选择的因素主要包括公共服务供给类型、公共服务活动的利益相关者、制度安排等。湛中林(2015)从交易成本视角出发,提出影响创新政策工具选择的两个因素,一是政策目标产品的公共性,二是实现政策目标产品的交易成本大小。
(2)政府层面主要体现在政府介入强度和对受众目标的认知两个方面。基于政府介入强度的视角,黄曼等[7]从宏观、中观、微观3个层次对影响创新政策工具选择的因素进行归纳。首先,从宏观层面来看,影响政策工具选择的主要因素包括国家能力和复杂的政策子系统等;其次,从中观层面来看,影响政策工具选择的因素主要包括组织文化、组织资源要素配置和组织能力等;最后,从微观层面来看,影响政策工具选择的因素主要包括背景、角色、价值观等。Linder等[11]通过探讨政策工具选择的实质,认为政府对受众目标的假定与偏见、权力地位和社会关系的认可程度,都是影响政策工具选择的重要因素。
(3)环境层面主要从国际环境、政策网络和市场竞争程度3个方面进行阐述。彼得斯(2007)通过探讨“5i”框架的具体内容,认为影响政策工具选择的因素主要包括个体观念、政治制度、企业利益、宏观国际环境。丁煌等(2009)分析政策工具与政策网络间关系,发现政策网络会对政策工具产生一定影响;王桂军等(2020)在此基础上提出,市场竞争程度和政策工具组合也是影响政策工具实施效果的重要因素,进而影响政策工具选择和运用。
(4)受众目标层面主要体现在目标群体的态度、行为、动机以及目标群体对政策的认知程度两个方面。有学者认为,政策工具选择还需考虑目标群体的态度、行为、动机及其对既有政策的反应,这些因素都会影响政策工具实施效果。范旭等(2020)发现政策客体在不同发展阶段存在不同要素特征,对创新政策工具提出不同要求。因此,政策客体的要素特征也对创新政策工具选择具有一定影响。
本文梳理相关文献发现,关于创新政策工具作用机制方面的研究较少,已有文献主要从企业层面、技术层面、区域层面、协同层面、资源层面5个方面展开详细讨论。
(1)企业层面主要体现在企业创新能力方面。学者们主要从政府补助、税收、公共资金投入、管理培训等经济型政策工具和信息型政策工具视角出发,验证其对企业创新能力的促进作用。Bachus等[12]认为R&D税收抵免作为一项政策工具能够促进企业创新能力提升,从而促进企业持续创新;Bettina等[13]强调具有较多公共资金支持的企业,其持续创新水平较高,尤其在服务业中更加明显;Rogers[14]通过对比制造业企业和非制造业企业调查结果发现,制造业企业的外部培训有助于提升企业创新能力。
(2)技术层面主要体现在技术创新方面,包括海上风电技术创新、太阳能技术创新和排污许可技术创新。张宏伟等[15]以德国海上风电技术创新为例,分析政策工具类型及其组合特征,结果表明政策工具有助于促进海上风电技术创新;李凡等(2016)以太阳能技术为例,研究发现需求拉动和技术推动政策工具均对太阳能技术创新能力提升具有促进作用;Nordberg(1999)研究发现,市场手段更能激励企业开展持续性环境技术创新,而环境相关政策的行政手段只对少数污染物治理有效。
(3)区域层面主要体现在区域环境创新和科技创新两个方面。司晓悦等[16]探讨了政策工具与创新能力间逻辑关系,研究发现财政支持政策工具有助于促进区域科技创新;赵新峰等(2016)构建了大气污染治理研究框架,并系统梳理了政策工具演进阶段及特点,旨在完善区域大气污染治理政策体系;尹明(2017)研究发现招商引资作为一种政策工具,对区域创新能力具有显著正向影响,且经济型、组织型和信息型的协同实施会促进区域创新能力提升;Montmartin等[17]利用区域面板数据分析法国研发政策工具组合对企业研发的宏观经济影响,结果表明国家补贴是唯一能够对区域创新产生挤入效应的政策工具,而税收抵免、欧洲补贴等政策工具可能导致政府采取以邻为壑的政策。
(4)协同层面主要体现在产学研协同创新层面。武学超等(2018)通过分析2006—2016年44份主要政策文本研究发现,环境型政策工具的应用占比超过50%,这也反映政府更加倾向于采取环境型政策工具来消除市场障碍,推动产学研协同创新发展;徐雅婷(2017)从政策工具视角,以政策文本为分析对象,对我国产学研协同创新发展状况进行分析,并指出创新政策工具在使用过程中的不足。
(5)资源层面主要体现在资源拼凑方面,包括利用式资源拼凑和探索式资源拼凑。方勇等[18]研究发现资源拼凑作为中介变量发挥影响作用,其中,利用式资源拼凑有利于创新绩效提升,而探索式资源拼凑与创新绩效之间存在倒U型关系;Salunke等[19]研究认为资源拼凑在创新政策工具与企业创新绩效间发挥中介作用,企业通过资源寻求和资源组合,利用现有资源创建新服务,促进企业服务创新绩效提升。
通过文献梳理发现,已有研究主要从环境、组织和团队因素3个方面探索影响创新政策工具发挥作用的调节变量。
(1)环境因素。蒋旭灿等[20]探讨了市场动荡性和技术动荡性对企业创新绩效的影响,研究发现作为调节变量,环境动荡性正向调节资源共享与创新绩效间关系;Liu等(2019)通过对国际研发联盟中新兴市场跨国公司的调研发现,环境波动的不同方面(技术、市场、制度)以不同方式缓和知识转移实践与创新绩效间关系,且环境波动作为调节变量正向调节知识转移实践与创新绩效间关系。
(2)组织因素。Clarysse等(2009)分析研发补贴如何影响行为增量,发现组织学习能力在研发补贴与企业创新绩效的关系中发挥正向调节作用;丁凯等(2016)分析政府R&D补贴对技术创新绩效的影响机理,发现组织技术水平在政府研发补贴对企业创新绩效的影响中发挥正向调节作用;杨震宁等[21]研究认为知识资源动机和战略有利于政府实施专利保护政策,引导企业提升创新能力。
(3)团队因素。龙静等(2012)通过分析244家中小企业样本,探讨政府如何使用不同政策工具影响中小企业创新绩效,研究发现中小企业团队信任度和知识共享水平在税收优惠政策对企业创新绩效的影响中发挥正向调节作用。
创新政策工具效果评价是指使用中或使用后对其使用效果进行客观分析,受到学者们的重点关注。本研究从单一工具和工具组合两个方面探讨创新政策工具的效果评价。
(1)基于单一创新政策工具视角。通过文献梳理发现,单一创新政策工具会对中小企业创新和产业发展产生显著正向影响。在企业创新层面,武建龙等(2016)研究发现,“三权”改革和发展科技服务业等政策工具均会对企业创新绩效产生显著正向影响;李梓涵昕等(2020)认为供给型和环境型创新政策工具在孵化器建设发展过程中具有显著促进作用,未来应加大对需求型创新政策工具的运用;Huergo &Moreno等[22]对2002—2005年4 407家西班牙公司的数据进行分析,研究发现政府补贴和税收优惠可以通过降低技术研发的边际成本激励企业创新。在产业发展层面,谢青等(2015)基于创新政策工具,对我国新能源汽车产业37项政策文本进行分析,研究发现环境面政策工具使用频次最高;张军涛等(2020)认为在农村宅基地管理中,行政型政策工具适用度最高,信息型政策工具和经济型政策工具也在不断增加,对于提高农民积极性、推动农村宅基地管理制度改革与政策创新具有重要意义。
(2)基于创新政策工具组合视角。通过文献梳理发现,创新政策工具组合会产生正向或负向影响。从国家发展层面来看,李冬冬等(2015)探讨了创新政策工具对环境、经济增长率和社会福利水平的影响,研究发现组合政策相较于单一政策,更有利于提高企业研发水平;Lanahan&Feldman(2015)研究了嵌套的、多层次的创新政策,结果表明政策工具组合会促进相关产业创新发展。在企业创新层面,张永安等[23]对2008—2018年我国内地30个省市面板数据进行实证分析,研究发现供给型和环境型创新政策均有利于促进技术创新能力提升和创新数量增长;王桂军等(2020)从政府补贴和税收优惠等政策工具组合的角度,探讨产业政策选择与企业创新绩效间关系,结果表明两种工具的组合对企业创新能力具有显著抑制作用。
本文梳理创新政策工具的起源、内涵与分类,采用文献计量分析法对1991—2020年国外SCI/SSCI索引库收录的288篇英文文献和2001—2020年国内CSSCI索引库收录的239篇中文文献进行深入挖掘与梳理,厘清国内外创新政策工具的研究脉络和热点主题等,并从创新政策工具选择的影响因素、作用机制、边界条件和效应评价4个方面构建整合性理论框架。在此基础上,本文针对现有研究不足,从以下3个方面提出未来展望。
(1)构建创新政策工具类型学框架。尽管学者们基于不同视角对创新政策工具进行分类,但分类标准较为零散、孤立,存在“公说公有理、婆说婆有理”的现象。因此,未来研究应结合政策要素特征,从政策环境、政策目标、实施主体、实施客体、实施效果的逻辑理路对创新政策工具类型进行梳理和划分,并构建创新政策工具的类型学框架,明确其内涵和分类标准,以便更好地指导实践。
(2)丰富案例研究。现有研究以实证为主,采用问卷调查、政策文本分析和面板数据等研究方法对国家、区域或某领域的政策进行分析,但缺乏案例研究,且很难揭示微观层面的作用机制。因此,在未来研究中可以采用实地调研、访谈、案例等一手数据对创新政策工具的微观过程机制进行探索,将宏观政策制定的内在逻辑与政策工具使用的微观机制结合起来,丰富现有理论研究。
(1)拓展创新政策工具选择的影响因素研究。学者们从政策目标层面、政府层面、环境层面和受众目标层面4个方面对创新政策工具选择的影响因素开展了大量研究。近年来,有少量研究从系统性网络、社会舆论、经济制度和总体文化等方面探索创新政策工具选择的影响因素,未来可以从这几个方面作进一步探讨。
(2)强化创新政策工具的作用机制研究。学界关于创新政策工具作用机制研究的文献较丰富,通过文献总结发现,现有研究主要从企业层面、技术层面、区域层面、协同层面和资源层面5个方面对创新政策工具作用机制进行探索,但是,围绕产业结构层面的研究较少。因此,未来可以从制度创新、社会资本等视角进一步拓展创新政策工具在产业层面的作用机制研究。
(3)探索创新政策工具的边界条件。现有文献主要从环境层面、组织层面和团队层面对影响创新政策工具的调节变量进行研究,忽略了个体层面在创新政策工具实施中的调节作用。因此,未来可以从个体层面出发,探索个体认知、个体受教育程度、个体特质和个体行为等在创新政策工具实施中的调节作用,同时,也可以探索环境因素、组织因素、团队因素和个体因素在创新政策工具实施中的多重调节效应。
(4)完善创新政策工具的效应评价。已有研究更多关注单一创新政策工具的直接效应评价,忽视了不同规模、不同技术类型、不同行业企业中的异质性比较,针对创新政策工具组合的效应评价研究也较少。因此,未来在创新政策工具效应评价研究中,一方面要考虑创新政策工具在不同规模、不同技术类型、不同行业企业中的影响差异,另一方面可以进一步探讨创新政策工具组合对企业创新、区域发展和技术创新等的影响效果。具体而言,可以采用定性比较分析方法,通过条件组态分析,识别不同类型创新政策工具组合路径和效应大小,并总结归纳“最优化”政策工具供给路径。
本文对现有文献进行系统梳理发现,相比国外,国内创新政策工具研究起步较晚,国内学者对创新政策工具的理论基础研究较少,相关研究大多照搬国外现有理论和观点,并基于此对其内涵、分类等进行阐述。然而,在应用西方理论的过程中难免存在一些理解偏差、理论误用和片面等现象,缺乏对现有理论的批判性创新,与中国本土实践相关的独创性成果较为匮乏。因此,有必要关注中国情境下创新政策工具的前因后果,深化对单一创新政策工具影响效果的比较以及创新政策工具组合效果的认知,探索影响创新政策工具的中介变量和调节变量,不断拓展整合创新政策工具的理论框架,形成一套适合国内不同区域、企业类型的创新政策“工具箱”,推动创新政策工具本土化理论和知识纵深发展。
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