(1.南京理工大学 知识产权学院,江苏 南京 210094;2.清华大学 中国科技政策研究中心,北京 100084;3.清华大学 公共管理学院,北京 100084;4.西南交通大学 公共管理学院,四川 成都 610031)
0 引言
科技成果从研究创造到转化运用是全链条,需通盘考虑各方面因素的体系化影响。科技成果在供应端、管理端、服务端、应用端均存在显著问题,国资管理人员“不敢转、无能转、没动力转”,单位“无高质量成果可转、非主要考核职能”,科研人员“没精力、不擅长转”,中介人员“无米下锅”,企业“高价值技术难寻、承接能力不足”等亟待解决。职务科技成果改革关注点需向全生命周期延伸,破除各环节桎梏,形成系统化综合效应,提高转化效益。
法律是确认权利与义务、构建激励与约束、规范权责相适应的制度基础。目前职务科技成果相关法域存在科技成果权能不明确、法出多门相互冲突、权属管理不协调等不足,导致职务科技成果权属改革存在合法性、可实施性矛盾。职务成果赋权改革配套的系列制度变更缺乏统筹,导致责任权利不对等和利益分配不均衡。需要从全生命周期的参与主体、成果客体出发,明确科技成果权能、权属,界定科技成果的资源或资产属性,规范合法性基础与运行规则,破除与现实发展不适应的制度障碍,施行单位、管理者、科研人员、转化人员、应用企业的激励兼容举措,支持创新成果服务新时代经济社会发展战略目标。
本文针对部分改革试点政策工具陷入效果临界、新一轮改革探索缺乏明确方向与制度支撑的问题,从科技成果创新到转化全周期视角,为职务科技成果权属改革和法规体系协调构建分析框架,探究应对现实需求的优化策略。梳理与辨析现行法规体系,分析法规部门之间的冲突,探究重要环节的政策匹配需求与适用工具组合,设计职务科技成果权属相关知识产权法、科技法与国有资产管理法规间的协调方案,并探索构建统一的职务科技成果立法。
1 职务科技成果权属改革进展
职务科技成果权能配置、产权归属是全世界各国立法都十分关心的问题。发达国家和地区在制度上进行了多种尝试,经历了国资职务科技成果产权由国家或个人持有到由研发机构持有的演变过程(钟卫,2023),逐渐形成了以美国《拜杜法》、英国《新发明开发法》、法国《知识产权法典》、日本《产业活力再生特别措施法》为代表的政府下放所有权到研发机构模式,以德国《雇员发明法修正案》、意大利《工业产权法》为代表的发明人移交所有权给机构模式,以瑞典《专利法案》为代表的发明人私有模式,以澳大利亚《专利法》、俄罗斯《联邦专利法》为代表的单位自主约定产权归属模式。从实践经验看,国家将政府资助项目的成果所有权赋予有独立自主地位的大学或科研机构,使科技成果得到有效转化,获得较高社会经济效益。美国《拜杜法》实施后,释放的发明创造权属转化诞生了上万家新公司、数万个高新科技岗位和巨大的工业产值。
近年来, 中国高度重视职务科技成果权属改革, 实施科技成果“三权下放”,支持单位自主转化与收入自留,推动所有权或长期使用权改革试点[1]。部分地区积极探索职务科技成果赋权改革,其中,“改革1.0版”包含提升转化人收益比例、准许完成人自主转化、先确权后转化、 赋予完整产权或权益让渡等举措[2],“改革2.0版”包含成果转化前非资产化管理、科技成果资产单列管理、帮扶市场化实施条件、建设科研与经济市场互动的创新转化格局等方式,试图打破科研人员缺动力转、有能力的人无权转、管理负责人不敢转、上游“没有好的成果可转”、下游“转化条件不足”等科技成果创造与运用各环节的桎梏。但是,有些改革的探索方式一定程度上存在合法性、合理性争议[3]。在变革依据、合规程序、操作方式、制度性运行等方面,还没有摸索出规范化模式,也没有总结系统的实施办法。因此,需要厘清科技成果的内涵与类型、科技成果权能和权属的法律规定、现行制度模式的弊端,研究造成问题的根由与解决对策、法理依据与可实施方案、现行制度的冲突和法规体系协调需求等关键问题,统筹提出改革举措与制度化建议。
2 科技成果权能与权属的法律制度
2.1 科技成果的范畴
《中华人民共和国促进科技成果转化法》指出,科技成果是通过科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的成果,包括专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权和技术秘密等。科技成果是包含实物、知识产权客体和知识数据信息的复合性概念[4],在中国法律体系中主要以知识产权、物权予以保护,如表1所示。科技成果使用权是使用科技成果知识产权和物权的权利。
表1 科技成果范畴及相关法律权利
Table 1 Categories of scientific and technological achievements with legal rights
科研范畴科技成果成果属性 可获得的法律权利法域偏基础研究知识发现含科技信息的作品载体著作权知识产权数据论文,报告偏应用研究计算机软件发明、实用新型、外观设计技术方案专利权专利申请权植物新品种、集成电路布图设计技术方案民法典和单行法保护的其它知识产权技术秘密技术诀窍偏实施转化产品,样机,材料技术实物所有权物权
科技成果涵盖科学基础研究、应用基础研究、应用开发研究、应用转化研究不同阶段的过程成果和终端成果。其中,具有实用性的技术方案、技术诀窍、技术实物可获得专利权、商业秘密、所有权等的规则保护;含科技信息的作品载体和计算机软件可受著作权法保护;数据信息方面,国家知识产权局依国务院授权正在探索符合条件的数据集合登记确权及保护规则立法;知识发现方面,实用性成果可以探索在专利法条件下受到保护。对于尚无直接实用性的科学发现,如果是经过智力劳动探索所得,本文认为也宜纳入科学技术成果范围予以保护。人类科研历史说明,一些源于自由探索的看似“无用”的知识,也可能在后来发挥重大作用;中国科研逐渐进入前沿“无人区”,符合科研规律的探索发现值得作为科技成果予以支持,不宜局限于目前条件判断其实用与否。
2.2 科技成果的法律权能
中国科技成果权能以《中华人民共和国民法典》为法律基础,结合《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等,构建起科技成果相关知识产权法规体系。国有资产管理方面,以《中华人民共和国企业国有资产法》《行政事业性国有资产管理条例》《事业单位国有资产管理暂行办法》《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》构成规制基础,形成职务科技成果相关立法体系,如表2所示。
表2 科技成果权属相关法规
Table 2 Main current national laws and regulations on the ownership of scientific and technological achievements
属性颁布机构法律名现行文生效时权属法域类别基本法律全国人大民法典2021年1月1日起施行科技成果民事权利民法 普通法律人大常委会专利法2020年10月17日第四次修正专利民法 普通法律人大常委会著作权法2020年11月11日第三次修正作品及软件著作权民法 普通法律人大常委会反不正当竞争法2019年4月23日第二次修正商业秘密经济法普通法律人大常委会科技进步法2022年1月1日修订后施行科技管理行政法普通法律人大常委会促进科技成果转化法2015年8月29日修正科技管理行政法普通法律人大常委会高等教育法2018年12月29日修正高校科研与资产管理行政法普通法律人大常委会企业国有资产法2009年5月1日起施行企业国有资产管理商法 行政法规国务院集成电路布图设计保护条例2001年10月1日起施行集成电路布图设计行政法行政法规国务院植物新品种保护条例2014年7月29日第二次修订植物新品种行政法行政法规国务院行政事业性国有资产管理条例2021年4月1日起施行行政事业性国有资产管理行政法部门规章财政部事业单位国有资产管理暂行办法2019年3月29日修订事业单位国有资产管理行政法部门规章财政部中央行政事业单位国有资产处置管理办法2021年9月28日印发中央行政事业单位国有资产处置行政法行政法规国务院职务发明条例(草案)2015年公布后搁置职务发明权属管理规则行政法
《中华人民共和国民法典》(2021年)作为基本法律,规范了科技成果权属及行使权利束,涵盖知识产权、物权,技术成果归属和收益分配,职务技术成果和非职务技术成果的使用权、转让权等内容。《中华人民共和国专利法》(2020年)规范了专利权及行使权利束,涵盖专利权客体,职务发明和非职务发明权属,合作发明权属,专利权能和转让、许可、共有等内容,鼓励采用产权激励。
新修正的《中华人民共和国科学技术进步法》(2022年)将科技治理新政策法制化,规范了财政资助科技成果授权承担者取得知识产权及其权能,国家介入实施转化权,实行知识价值导向分配,推进知识产权归属和权益分配机制改革,探索赋予科技人员职务科技成果所有权或者长期使用权;完善体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制,鼓励股权、期权、分红等激励方式;科技人员和科技活动实行分类评价,突出创新价值、能力、贡献导向;科技活动与管理负责人尽职免责等。新科技进步法体现了新理念与新进步,为多个改革方向提供了立法依据。
《中华人民共和国促进科技成果转化法》(2015年)规制了科技成果转化的政策束,涵盖科技成果持有者转化方式、国立科研机构转化成果的定价方式与收入自留、职工禁止擅自转让职务科技成果和科技人员奖励等。其第19条限定,对国家设立机构取得的科技成果,须在职务科技成果权属不变更前提下依据协议转化。该规定相对于人大常委会制定的一般法律构成特别法,在现实情景中常优先适用,一定程度上导致国资机构科技成果“不敢转”。
2.3 职务科技成果权利取得
职务科技成果法律权利包括无形知识产权和有形实物。权利取得方式有原始取得和继受取得。原始取得指自然取得或直接依据法律规定、非依他人既存权利而取得。实物物权方面,劳动生产、孳息和先占、发现等是典型的原始取得方式。无形知识产权方面,对主要由智力劳动生产的成果,根据创造自然取得成果理论,非职务著作权适用作者原始取得,非职务发明的创造性技术特征适由发明人原始取得专利权。但还存在职务劳动和非主要由智力劳动生产的成果两种情况。
对职务劳动情景,单位雇佣职工劳动,支付给职工劳动报酬,应取得对价的职务劳动成果[5]。对于职工执行本单位任务创造的科技成果,单位支付职工工资,因而单位可以取得相关科技成果。如果科技成果价值很高,所支付工资已不能对价,则应遵循民法原则和具体规定处置。根据平等自愿诚信原则和工作合同,职工在与单位建立劳动报酬关系时,如无另外约定,应视为已同意职务劳务创造的价值归支付工资的单位,这与委托生产的劳动成果归委托人同理。根据公平原则,职工可要求单位结合制度另付奖金或重置工资水平;民法典也规定了显失公平属于合同可变更或解除的法定事由,但新法限制为“基础条件发生了无法预见的、不属于商业风险的重大变化”;不符合此情况的,若职务科研创造成果价值显著大于工资报酬,则制度应当予以平衡。新《中华人民共和国科学技术进步法》对职工科技成果奖酬标准提升到50%以上,许多地方办法规定了更高的标准,制度也可考虑更多补充方式,保护职务创造公平有偿与劳资积极性。工资和科研奖励常不足以与职工智力劳动创造对价,这也是地方探索职务科技成果产权混改的因由之一[6]。
现代科技成果的生产要素中,物质技术条件具有越来越大的贡献作用,个体智力劳动的贡献作用可能不占主要。对主要利用单位物质技术条件完成的创造,如果成果不宜分割,应优先由贡献主要生产要素的单位原始取得创造成果;如果成果或产权可以分割,则法律可规制依据生产要素的贡献分配创造成果的原始取得,并考虑经济效率、现实可行原则。
《中华人民共和国专利法》对职务发明的定义为执行本单位的任务或者主要利用本单位物质技术条件所完成的发明创造,第六条1款规定职务发明的专利申请权、专利权归单位,即对职务发明总体上适用单位原始取得。作为补充,第六条3款规定利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造,单位与发明人可约定申请专利的权利和专利权的归属,从其约定,意味着对该种情况以意思自治优先于法定取得,尊重当事人对成果生产要素贡献的判断,维护处置效率。需要明确的是,第3款在“利用本单位的物质技术条件(未区分主要利用或次要利用,第3款独立、未引用第1款,第3款在后属新)”情况法律制度为“从其约定”,意味着该情况的约定适用优先,这与前述“法律可规制依据生产要素的贡献分配创造成果的原始取得”法理恰符。
进一步厘清法款适用情况。第六条1款是两个具体法款,“执行本单位的任务所完成的发明创造属于该单位” (以下称款1A),“主要利用本单位的物质技术条件所完成的发明创造属于该单位” (以下称款1B),如图1所示。
(1)款3对“利用本单位物质技术条件”是概括性的,不区分主要或次要利用,不区分是或非执行本单位任务,以“作出约定的,从其约定”为第六条对“利用本单位物质技术条件”情况特别说明的适用准则,优先于前款法定。款3在后属新,新款适用优于旧款。因而,在“利用本单位物质技术条件”情况下,款3与款1有交集的法域,优先适用款3。
(2)款3未引用前款,款1A、款1B、款3是并列款,意味着即便款1不存在也不影响款3独立,不能用款1限制款3。
(3)“执行本单位任务+利用本单位物质技术条件”(以下称情况u),是款1A和款3的法域交集。款1A与款3无包含关系,互不为特别法。情况u既适用款1A,又适用款3。如前述,在u情况下新款3优先于款1A适用;在作出约定情况下,从其约定优先于法定取得。
(4)“主要利用本单位的物质技术条件”情况,包括执行本单位任务的情况x和非执行本单位任务的情况y。①款1B是款3的特别法,特别法优先于一般法;②款3在后属新,新款3优先于款1B适用;③从第六条对“利用本单位物质技术条件”不作详情区分的概括性适用准则看,不管是主要还是次要利用,在作出约定情况下,从其约定优先于法定取得。其中,①和②之间存在矛盾,根据《中华人民共和国立法法》“法律对同一事项的新一般规定与旧特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决”,③作为法条本身是全国人大常委会明确的适用规制,“主要利用本单位的物质技术条件”情况按③处理。
综上,涉及“利用本单位物质技术条件”的情况,概括地适用“作出约定的,从其约定”为优先准则。对“执行本单位任务+利用本单位物质技术条件”(情况u)适用前述(3),从其约定优先;对“执行本单位任务+未利用本单位物质技术条件”情况,直接适用款1A,与款3无交集。
对“非执行本单位任务+非利用本单位的物质技术条件”情况,专利法未将其纳入职务发明范围,第六条2款规定非职务发明创造成果属于发明人。如果系“参加了其它单位的项目任务”或“利用了其它单位的物质技术条件”,其它单位对该成果无法律依据主张原始取得。
第六条3款中还要注意的是,发明成果创造前的事先约定影响成果原始取得;发明成果创成后的约定,是对创成时已发生原始取得的法定产权的约定再分配,通过移转、创设等方式取得成果产权或部分权能,属于继受取得。原始取得享有原始产权权能,继受取得根据约定享有原始产权中依法可转让的权能。
继受取得指依他人既存的权利而取得物权。实物物权和无形知识产权中的财产权可基于合同、继承、赠予等方式继受取得。可以继受完整的产权,也可以继受部分产权而成为共有人。共同共有不分份额享有共同的权利义务,按份共有分别按照确定的份额对共有财产分享权利、分担义务。
实务成果的所有权包括占有、使用、收益、处分的权能;无形知识产权包括实施、使用、许可、转让、收益等权能;产权或部分权能可用于抵押、质押或作价投资。民法典、知识产权法中未对知识产权客体规制所有权的概念,因此,用产权称谓无形知识产权原始取得的权利束更为合适。
职务科技成果产权以赋权式分配继受取得时,选择共同共有还是按份共有模式,需要考虑科技成果客体性质与持权主体的运用能力等因素。在未另有约定的情况下,合作开发完成的发明创造属于当事人共同共有;可以根据生产资料与劳动创造的贡献程度约定产权的按份共有,也可以面向持权主体的再开发与转化运用特点等,约定产权的按份共有或权利束、利益池的具体分配。
2.4 职务科技成果资产管理
职务科技成果符合什么条件而成为资产、如何进行资产化管理,深入影响科技成果创造、分配、转化、收益各环节。在我国,知识的载体、技术方案、秘密诀窍等满足法定条件的可获得知识产权,但是,有产权权利并不意味着知识产权客体是财政意义的资产。资源是能够产生经济价值、提高福利的因素和条件,财政部定义资产为“对生产经营长期发挥作用且能带来经济利益的资源”;知识产权客体满足“长期发挥作用+带来经济利益”条件才成为资产,没发挥作用的、不带来经济利益的知识产权不是资产。因此:①职务科技成果包括已经形成知识产权的在内,只能先认为属于待开发的资源,而不能认为都属于可经济利用的资产,知识产权资源通常需要经过开发转化才能发挥作用、产生经济利益,因而转化前的职务知识产权不应直接作资产化管理;②对于非营利性高校,自身一般不是知识产权实施主体,高校账目上的知识产权不能直接利用、产生经济利益,而不能实施利用的知识产权价值无法准确计量,不适合在资产表做账,转化前按可开发资源管理更准确;③科技成果转化前按资源管理,可避免纳入资产清单造成的桎梏,转化时参照资源管理模式,基于资源开发和利用计费,转化后能发挥作用实现经济利益的按资产管理,这样更加符合客观本质和科技成果转化现实;④公益类机构或持有纳税人投资创造的知识产权,管理重点是资源开发的经济福利效果。
目前我国法律制度与上述法理存在相悖的地方。对财政资助科技成果,按国有资产管理,交各级部门及所属单位持权,国家承担出资人或行政监管角色。《行政事业性国有资产管理条例》(2021年)规制国有资产涵盖使用财政资金形成的资产,实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配管理;除法律另有规定外,不得将国有资产对外投资或者设立营利性组织;对外投资应当有利于国有资产保值增值。《事业单位国有资产管理暂行办法》(2019年)规制属国家所有、能以货币计量的各种经济资源是国有财产,涵盖运用国资收入形成的资产,加强对专利权、商标权、非专利技术等无形资产的管理,防止无形资产流失;国家设立机构持有的科技成果,可自主转让、许可或作价投资,不须审批或备案。《中央行政事业单位国有资产处置管理办法》(2021年)规定以科技成果作价投资形成的国有股权处置需审批;国资内部转让可以不作资产评估,其它由单位自主决定。相关法规均规定:非法占有使用、虚假低价处置国有资产,违规投资或营利,未按规定评估导致国家利益损失的,给予处分乃至追究刑事责任。国有资产严格监管和保值增值具有重要意义,但对于未转化的科技成果宜灵活对待,若因管制严格、程序繁冗、成本高、风险大而不能转、不敢转,造成科技成果不利用,对各方都会造成较大损失。
3 职务科技成果权能问题与权属改革应对
在现行法规基础上,面向职务科技成果创新与转化全周期,分析权能配置的制约问题与应对策略。使用“对象—问题—应对—方案”的层次递进分析模式,横维面向上游创新供应端、中游管理服务端、下游应用端3个阶段,纵维分析每阶段的科技活动、科技成果、权属问题、制度根由、问题对策、所需配置权能、应对改革思路与政策工具举措、创新方案探索,如表3所示。
表3 科技成果创造与转化应用全周期影响要素与权属配置改革分析
Table 3 Analysis of influencing factors and ownership reform in the whole cycle of scientific &technological achievements creation, transformation and application
链条上游-创新供应端中游-管理服务端下游-应用端环节基础研究应用研究确权管理转移转化运营科技活动科学探索技术开发产权化资源条件决策信息中试生产科技成果知识发现技术方案知识产权考核评价批准投资产品+收益实务主体前沿探索人成果完成人专利代理等持权单位管理负责人中介企业权属问题表现无技术知识产权无权转;没精力、不擅长转知识产权质量不高缺少有价值成果可转;非主要考核职能不敢转;无能转;没动力转无米下炊;收益缺保障高价值技术难寻;承接能力不足问题制度根由对于基础知识,法律一般不设专利成果原始归单位,无处置权,擅自使用违法;转化责任不自担;先转化,奖励滞后,预期不足;纸面绩效干扰,考核繁琐;不具备市场、信息、投资、生产、商管等专业能力或条件计件收费,与知识产权质量收益无关关注论文经费和项目数等绩效,价值创新不足;高校等是非营利单位,缺少转化责任;除法规允许外,国有资产禁止营利性投资国资管理需集体决策、报告、监督;审批繁冗,股权转移更甚;负责人不懂技术、市场、投资;转化非主职工作,考核不占主要;转化对自身收益少、风险大无成果产权、处置权、使用权;须持权单位许可、科研人员同意;信息与洽接服务成本不小、贡献被低估,易遭跳单技术信息、创新定制、投资等资源对接力薄弱;自身科研条件不足;转化摊销成本高制度问题对策基础探索应依贡献获匹配奖酬赋权;赋责;赋予预期提升动力;绩效价值导向;科研减负;支持配套可就知识产权创造贡献参与长周期收益分配端正绩效评价;重在价值创新;向营利主体赋权规避与能力特点、主职工作不符的责任;免责;放权引导提供增值服务;保障其贡献收益服务帮持,公共中试熟化条件帮扶,资金支持所需权能奖酬处置权、使用权、收益权;产权收益期权收益分配权奖酬收益期权;酬劳使用权、收益期权改革思路长估或计提贡献收益单位赋权到科技人员激励兼容国家放权到单位不涉决策/审批风险责任激励兼容经营保障;转化风险对冲“1.0举措”提升收益比例;约定产权共有;可准自主转化三权下放,收入全留;政府介入实施权;免审批备案;自主评估定价“2.0探索”长周期多次奖励;应用性成果专利化混合期权;自主定价混合期权权责相适应;权能分置;科技成果国资单列管理;转化前非资产化管理;弹性估值与对冲机制混合期权;成果贡献价值长周期阶段性评价、分段支付
科技成果创新与转化主要环节包括基础研究、应用研究、成果取得与确权、权属管理与转移、转化熟化与价值实现,涉及科技活动包括资源配置、科学探索、技术开发、成果产权化、权属决策与改造应用。科技成果有知识发现、技术方案、知识产权、物质产品、转化收益。全周期实务主体有前沿探索人、成果完成人、知识产权工程师、持权单位、管理负责人、信息与转化中介、应用企业等。涉及权属配置问题包括:无技术知识产权,无权转,没精力、不擅长转,知识产权质量不高,缺少有价值成果可转,不敢转,无能转,没动力转,缺信息来源,服务收益缺保障,高价值技术难寻,承接能力不足等。应对思路设计是匹配各问题所需权能,包括产权、处置权、使用权、收益权、奖酬权、收益分配权、收益期权等。
“改革1.0版”的主要举措是三权下放,向科技人员大比例赋权和奖励收益,但从创新与转化全周期视角来看,也需重视对资源投入、服务管理、支撑创新、转化运营、产业应用主体的可持续激励,关注重点环节,兼顾各主体收益,匹配工作权能等。
(1)上游供应端需要激励高质量创新。科技成果生命周期链条上游涵盖基础研究、应用研究、知识产权确权环节,对应科技活动包括科学探索、技术开发、产权化行为,产出包括知识发现、技术方案、知识产权成果。工作主体涉及科学前沿探索人员、技术开发成果完成人员以及专利工程师,不同人员面临不同的激励困境。
对于前沿科学探索人员,由于法律为了公共利益对于基础知识不提供专有权,因而知识发现成果通常无法获得专利权。基础探索发现非常重要,应当有权获得与贡献匹配的奖酬。为激励科学家长期稳定投入基础研究,可以构建长周期评价机制,根据知识发现成果的长久效应按贡献给予奖励;实用性的知识发现,可以引导构建技术方案,获取成果专利保护。
技术成果完成人员是技术开发与转化中最重要的主体,制约其投入转化的因素主要是无权转、没精力、不擅长转。问题根由在于职务发明原始归单位,成果完成人无处置权;完成人如果没有产权,则不用承担成果转化责任;成果先转化再奖励收益的方式存在奖励滞后性,使科研人员预期不足;受绩效考核干扰,导致精力被分散;发明人可能不具备市场、信息、投资、生产、商管等专业能力或条件,缺乏转化的配套资源。成果完成人最需要的是得到成果的处置权、使用权、收益权或产权激励,并节省精力,专攻擅长的技术创造或转化。对于完成人的激励举措,可包括提升收益比例、约定产权共有赋能、准予自主转化等。
专利工程师是成果链的确权人员,对于部分专利也从事一定创造性劳动。其收益主要以计件收费,无法获得长期收益。知识产权撰写属于“慢工出细活”的工作,通常比较消耗人力成本。好的确权效果非常重要,专利代理师可以结合约定,就知识产权精制贡献参与成果长周期收益分配。
(2)中游管理服务端需破除制度障碍。财政资助科技成果以国资属性转化,需报告审批,面对较多限制,一定程度上阻碍科技成果转化。近年借鉴国际经验做法,我国将科技成果使用权、处置权、收益权下放到单位持有,可自主转化。但国立单位仍按照国有资产管理,由于权力、责任、能力、收益与风险不相匹配,持权单位对科技成果转化不积极、不主动,导致科技成果转化效率依然较低[7]。
科技成果管理端涵盖持权单位和管理负责人两方面主体。单位在科技活动中提供科研资源条件,评价并持有科技成果;管理负责人主要依程序进行决策。单位成果转化的瓶颈因素是缺少具有价值的成果可转,科技成果转化并非其主要考核职能[4];关注论文经费和项目数量等绩效,价值创新不足;高校等是非营利单位,缺少转化责任。单位有必要完善绩效评价方式,重视价值创新;依法将适合转化的知识产权向营利主体赋权,以加强运用。
管理负责人实施转化的制约因素主要是不敢转、无能转、没动力转。国资管理需要集体决策、报告、监督,要求保值增值;审批繁冗,股权转移更甚;负责人可能不懂技术、市场、投资;转化非其主职工作,考核不占主要,转化对自身收益少、风险大(楚道文,2021)。改革举措应支持管理负责人规避与能力特点、主职工作不符的责任,降低决策审批风险,减少不敢转的担忧。实行免审批备案、可自主评估定价等,以及免责、无责、匹配奖酬等规则,提高其投入科技成果转化的积极性。
(3)下游应用端需支持权能实施条件。科技成果转移环节的主体是科技中介,融合技术、信息、融资等要素推动成果转化。其在转化中面临的制约主要是无足够有价值的成果可供转化和服务收益缺保障。中介不持有成果权利,转化需要持权单位许可、科研人员愿意;服务成本不小,贡献容易被低估,易遭跳单。可引导提供增值服务,覆盖市场需求、创新前端、科研资源、转化条件、法务商务等环节,并保障其贡献收益。
转化运营环节的主体是企业,科技活动包括中试、生产,获得产品与收益。其转化制约因素通常是高价值技术难寻,自身技术承接能力不足。问题根由包括技术信息、创新定制、投资等资源对接能力不强;自身科研条件不足;转化摊销成本高。需为其提供服务支持,帮扶公共中试熟化条件,支持引导资金,提供经营保障。
4 激励成果创新与转化的兼容举措
“权属改革1.0”方案已试点数年,代表性做法包括加大科研人员转化收益计提比例,将科技成果转化后收益奖励变为转化前产权奖励,提高自主转化预期等。激励科研人员主动作为,承担与收益相匹配的责任,发挥优势与作用;单位国有资产管理责任减小,决策简化,积极性提升。但研究显示,实施更大转化激励力度并没有产生更好的政策效果[8]。新一轮改革探索中,需要全方位研究科技成果创造与转化应用过程中的现实障碍和痛点,设计与“1.0版”政策兼容的“2.0版”新举措,提升各重要环节主体权能与能动性,激励全链条主体发挥作用。
(1)转化政策应重视提升前端创新质量。科技成果转化最大的问题其实是创新质量不高。专利制度本是为了激励与反哺创新,成果转化相关制度应当有利于推动高质量创新,只有提高创新质量,才能确保成果转化。科技成果权属改革要避免激励过度,为鼓励科技人员投入转化应用,有的地方政策甚至不惜加大奖励比例到100%[9],但科技人员的精力如果都投入到转化上,长期来看转化就成了无源之水。转化激励政策最重要的恰恰是促使科研人员集中精力投入高价值创新,而不是推动其从事未必擅长的转化工作。
(2)激发全链条主体发挥作用。个体创新产出难以随激励力度的提升而持续增加,单一激励存在“边际效用递减”规律。科技成果转化过程需要科研人员、单位、技术转移机构、企业等多方参与,发挥各方的条件资源与专业作用(康治平,2022)。成果转化收益分配应当兼顾各参与主体,达到利益均衡、各环节激励适当。
(3)建立多主体收益兼容的期权激励制度。转化时对技术成果进行定价是较大难题。无形技术成果的价值很难估算,与转化所能实现的后价值高度相关。如果要在转化时就定价,很可能偏高或偏低,造成合作者间的不公平;即便定价在当时较为公允,后期转化及带动市场变化过程中相应技术要素的价值也可能发生较大变化。对于国资科技成果转化时的定价,可通过“转化前期权定价,转化后兑现划拨”的期权激励模式解决。
以发明人产出技术创新为例,转化时难以评估定价,可与企业约定转化实施后一定期间以事先约定价格购买股权、产权或收益分配权;如果转化价值较高,则发明人以事先约定价获取较高转化收益,根据其技术要素贡献属合理,可激励发明人积极参与技术转化;如果转化价值较低,则发明人可以放弃以事先约定价购买的期权,选择以更低的时价购入。反向亦然,企业看不清技术的价值,可以约定价格期权,如果转化价值较高,则可以固定价格购入高转化收益,根据其转化生产要素贡献属合理,也激励企业积极投入转化;如果转化价值较低,则企业可选择以更低时价购入,避免在转化前就以固定价支出。而技术产权/对应股权在缔结期权约定时,不需审批、划转、分割、变更登记等手续,就可先踏出转化实施步伐。
专利撰写的权利覆盖范围、稳定性也很重要。专利工程师直接参与专利产权的塑造,若实现了高价值的知识产权确权,而专利工程师只获得千百元/件专利的费用就显得收益偏低。专利申请时可能无法判断知识产权的撰写质量价值,可以缔约配给一定期权,如果知识产权质量较高,促使转化价值提升,则专利工程师可以在转化价值实现时分享收益。所在单位对转化成果价值不明的,也可以缔约期权留待转化一定期间后决策,避免事先定价不准导致国资价值损失。其他参与主体,如团队成员、技术转移机构、中试厂家有望在转化中发挥积极作用的,也可约定期权,共同参与转化,并在转化后分享收益。
转化后价值可分享的期权,有利于促进转化启动,激发科技成果转化各主体的热情与动力。可以绕过事先定价环节,让科技成果的价格根据未来可见价值实现。使用期权规则,有利于规避转化前国有资产管理。未来谁实现了约定条件,谁就可以兑现对资产或转化收益的期权利益。期权兑现与事后奖励有所不同,期权能够从转化前就产生激励动力,获益程度可预判;期权约定与法定发明人奖励并不冲突;期权可以选择在一定时期内的有利时点以约定价兑现,也可选择暂不兑现。
(4)成果实施处置与收益的权能分管。职务科技成果转化在单位中的决策权(管理人)和行动权(科研人员)通常是分离的,处置权和收益权也可以分离。其实单位未必想处置(避免决策责任),更在乎收益权(保值增值),而发明人可能想处置,比如实施转化、向外授权。单位可以将处置权通过概括约定、具体约定或变更共有份额、决策权比重等方式赋予发明人,将处置权交由想转化、能转化的人,而单位保留较多份额收益权。
5 职务科技成果权属改革的法规体系协调对策
职务科技成果法规体系不协调的问题主要体现在3个方面:一是改革全方位发展与现行法规制度不协调,二是不同法规部门间相关政策存在冲突,三是在权属改革领域缺乏涵盖知识产权法、科技法、资产管理法的协调体系。职务科技成果权属相关法规及文件政出多门、纷杂交错,对职务成果依法赋权与权能利用造成不利影响。需要统筹科技成果从创造到转化全链条,强化法规协同,为职务科技成果依法管理提供准确依据,结合科技成果权能需求匹配改革政策。面对制度规制不一致、政策体系不协同的问题,需要健全立法工作组织与协调机制,对关键问题进行顶层设计、统一部署,以立法过程标准化实现法制规范协同化;加强专项法律工作协调审查,包括相关部门的协调、各层级法律文件的协调、法规与实现过程的协调;增强法规调整互相适应的及时性、针对性;对模糊不清或理解存在歧义的制度作针对性解释,解决实务工作困难;结合实际需要,探索构建统一的职务科技成果立法。
5.1 夯实职务科技成果的法律基础
(1)权利基础合理化。目前有关职务科技成果的基本法内容是在《中华人民共和国民法典》中以技术合同进行规制。科技成果及权属的立法体系缺乏基本法律为基石,应当构建科技成果的民法权利基础,包括各类型的物权、无形财产权、过程成果权,并规范科技成果权能,包括产权、使用权及相关权。科技成果权属明确、权能健全是实现高质量创新动能、高效率市场动力、高水平经济组织的基础。
(2)制度结构清晰化。需厘清“知识产权私权属性”与“财政资助发明公有属性”之间的关系,遵循“兴利”导向,围绕成果社会效益最大化目的进行合理设计与调整[10],明确职务发明产权归属,一方面保障私权自治自由,一方面完善公共利益监管权责体系,推动科技成果转化运用。
(3)赋权客体正当化。不同法规对科技成果的范畴和类型界定不一致。可结合科技发展和立法趋势,在以法定技术知识产权为基本范围的基础上,评估科学知识发现、数据信息、技术实物纳入科技成果客体的法定范畴。
(4)赋权主体准确化。相关法规文件表述有“成果完成人(团队)、科研人员、项目承担者、项目负责人”等主体称谓,与《中华人民共和国民法典》自然人、法人、非法人组织三类民法主体类型不符,有待规范。
(5)规制权利与义务。规范政府、持权单位、科研人员的投资、委托与成果创造、赋权、收益分配之间的关系;平衡单位权利、负责人权利与推动创新转化责任,实现成果收益、行为风险相匹配;完善科技投资开发、成果转化与国有资产管理之间的权责适应;明确中央、地方、部门机构、单位对职务科技成果开发利用的环境维护责任,规范行政、司法的配套制度条件和社会主体对科技创新与转化的义务和权利。
5.2 规范化职务科技成果权属改革依据
(1)为成果权属改革方案破除合法性障碍。以科技成果混合所有制试点方案为例,其在专利法域合法,但在促进科技成果转化法域与相关规定存在冲突,反映立法体系本身不协调。从市场经济视角看,法律规制了原始取得产权后,除非标的物性质特殊,对于可以对价替代的财产,不应再过多干涉交易处置自由,应支持科技成果作为生产要素流转配置。从职务科技成果产权混改试点实践看,赋予权能有利于灵便决策、自主作为、激发动力、匹配权责,使有价值的积存成果得到转化,并形成积极的创新转化氛围。通过探索和试验总结,目前多数地方制度中都纳入了可选择产权奖励方式的政策并提供配套规则办法。从促进科技成果转化的社会需要、现实验证和法律体系协同的视角看,《促进科技成果转化法》(2015年)第19条的限制内容适宜取消。《科技进步法》(2022年)中指出“探索赋予科技人员职务科技成果所有权或长期使用权”,为权属混有改革提供了合法性空间。
(2)规范职务科技成果赋权的行使规则。一是确立合理的产权配置规则。对于财政资助成果,政府投入科研成本,单位提供物质技术条件与科研组织,基础研究者提供知识思想,科研人员通过智力劳动和团队协作创造科技成果。成果产权配置应具有协调性:创造产生价值,根据生产要素贡献分配原始取得;发挥资源效用,初始配置重点考虑使资源效用最大化的主体;激励再生产要素,包括投资、智力劳动和科研条件等。二是优化权能配置方式与减少权能阻碍。将权能赋予有能力者,使发明人能掌握技术,转化中介能了解市场,企业能生产和运营。为便利和鼓励成果转化应用,应根据现实情况,向科技创新转化各环节的实务主体以整体移转、分需求设立使用权等方式调配所需权能。三是规范化共有权行使规则。规制决策权与收益权,根据能力、动力、效率等因素分别设置;容许根据实际设立与移转需要的自治权能,灵活运用使用权、实施权、许可权,免受共有权约束掣肘,当然,也应保障共有权份额的利益,不滥允实施权,避免共有人专利权不能公平实现。
(3)健全改革配套环境与制度办法。健全产权流转规则与市场制度,提高资源配置效率。保障成果创新转化的公平环境,引导结合国家战略发挥科技资源效用。规范产权改革操作流程,推动各单位具化实施细则,对科技成果创造者和有能力运用者侧重赋予成果决策权和转化处理权,收益权分配则应综合考虑生产资料、创造劳动、转化应用、价值实现全过程因素和各主体可持续激励,建立混改成果转化自治规约等[11]。构建统一开放、竞争有序、治理完善的技术要素市场。
(4)强化责权利统一的转化管理机制。高校等非营利单位,对科技成果转化经济效益无主要考核压力,管理人员对技术转化的专业能力不足,容易因规避风险而延误成果转化,导致科技成果不能实现价值。可以对研究型大学的科技成果转化率或效益提出考核要求,一方面有利于压缩创新“水分”、减少指标泡沫,另一方面有助于提升创新质量、实现成果转化。面向科技转化实务工作,建立科技人员、转化机构、企业激励相容机制。地方探索改革政策有简单化倾向,比如极限提升科技人员的收益提取比例, 但这样难以顾及上游基础知识、科研条件等要素投入与利益回报,难以激励下游转化人员、承接运营企业的贡献,也难以激发中游单位及管理服务人员的可持续投入动力。因此,需要统筹配套激励机制,兼顾合理、公平与效率。
5.3 支持职务科技成果权属改革重点发展方向
应逐步完善与职务科技成果权属改革发展方向相适应的政策体系,将职务科技成果权属改革试点成功的政策模式及时纳入法规体系,为促进改革发展提供制度保障。
(1)激励高质量成果创新与培育孵化链条。随着国家政策允许和改革试点推进,“不能转”和“不愿转”问题基本有了解决方案,有价值的积存科技成果得到制度释放。客观问题凸显为“没得转”和“转不了”,主要原因是创新质量不足、企业承接能力或市场条件不具备等现实障碍。第一,应构建有效制度激发基础研究。基础研究是创新源头,成果内容有知识发现、科学理论、规则方法等。具有实用性的基础研究可尝试获得专利权;尚未体现实用性的基础研究无法获得专利权的,应探索其创造性内容受适当权能保护、取得与贡献相当收益的有效制度。第二,设计适当的基础研究成果权益规则。如保障科技发现长周期受益权和重复估值评奖权。专利上游可以按基础贡献参与收益分配,但不具有禁止他人应用其发现或知识的权利,因为公共知识不宜被私人垄断。探索建立公平、可操作的规则,比如对专利收入统筹计提,向上游基础研究成果转移分配。第三,多渠道培育孵化高质量创新。注重科技专利的运营利用,从根本上提升创新实用性,产出高价值、可转化的科技成果。有组织地开展“先中试、后孵化”,推进科技成果预熟化,通过天使前基金和跨单位中试条件支持等措施,引导和帮助科技成果转化跨越初期风险之谷。
(2)优化科技类国有无形资产管理体制。权属改革的难题还在于“不敢转”,职务科技成果国有资产管理制度虽有所放宽,包括免审批备案、自主评估定价、尽职免责等,但现实中很多负责人员仍然不敢转。一方面科技成果类无形资产价值的变化性很大,定价高会阻碍转化实现,定价低会损失国有资产,成果转化效益越好越显得转化时卖亏了,“尽职免责”和无责有很大不同,管理人员不愿意冒风险;另一方面,有关保密、国家安全、关键核心技术的转化仍需审查,技术入股转移仍需审批,监管成本仍较大。此外,行政管理人员缺乏自身利益动力、科技专业能力、转化考核责任等。第一,应完善职务科技成果评估评价机制。科技创新成果的价值无法准确核算,本身具有不确定性且与后续转化经营情况高度相关。对无法准确定价的对象不宜要求准确定价,允许适应知识产权转化价值不断变动的定价规则,采取更加灵活的综合性收益分配方式,如“首付+阶段款+未来收益提成”等。第二,建立对成果转化人的激励机制。可约定成果转化人共享科技成果所有权或使用权,从成果转化收入中提取报酬,倡导融入“实验室+中试+孵化+运营”全链条发挥作用。 第三,职务科技成果转化前按资源管理。转化前不纳入国有资产清单与保值增值管理考核范围,对技术转化后形成的国有股权减值使用适当的管理办法,减少科技成果转化负责人对国资监管成本阻碍与风险责任的担忧。第四,职务科技成果国有资产单列管理。科技成果在无形性、以科研人员为载体和价值实现方式上与有形资产存在显著不同,不应直接按一般国有资产制度进行管理。应针对科技成果特性建立灵活匹配的管理机制,厘清归属、使用、处置、收益分配及监督救济关系,落实全链条各主体的权利、义务、责任、收益,推动科技成果快速转化为生产力,实现经济价值和社会价值。第五,规制职务科技成果资产管理改革的法律依据。科技成果资产价值不确定性大,在转化中提升价值,在应用中体现价值。转化前难以计量入账,按资源管理有利于释放转化自由,转化后按资产管理更为科学。地方政府按试点授权探索改革是可行的,但合法性最终还需上位法解决,由上位法解决也最便利。职务科技成果转化前非资产化管理需要法律基础,消除成果转化对国有资产造成流失的责任担忧,鼓励相关负责人敢于担当、主动作为。
5.4 探索构建统一的职务科技成果立法
职务科技成果管理涉及法律部门多,规制分散且缺少协同,容易遇到制度功能阻碍。建立统一的职务科技成果管理立法,有利于消除多头规定,以一致的法律规则规范职务科技成果管理[12]。
(1)消除职务发明法律规制盲区与适用冲突。完善《专利法》《科技进步法》《促进科技成果转化法》对职务发明权属的根本制度统一,通过人大法工委立法释义、国务院《专利法实施细则》、科技部与国家知识产权局规章详解等指导对法律文本的理解。结合实务中的典型问题,由最高人民法院出台科技成果纠纷司法解释,厘清职务发明界定中对“主要利用”标准等的判断方法与规则。
(2)完善科技成果权属改革工作协同机制。由于涉及科研项目、人事评聘、成果转化、资源资产管理、税收征缴等事项, 需统筹科技教育、知识产权、财税审计等部门建立协同服务体系,解决改革探索中出现的问题, 减少制度障碍、成本风险,优化全过程指导监督。
(3)建立健全职务科技成果条例,统筹法治环境配套。平衡单位与人员利益,明确改革所凸显关键问题的制度性方案。建立职务科技成果创造赋权到转化收益的全流程管理制度,包括信息报告和披露制度、团队和人员权利义务规则、事前事中行政监督机制、权属争议的多元化解决途径与处理标准等。在行政规则设立中,应注意保障主体权利,遵循简便易行,尊重约定优先、简易管理、便利转化;不给单位、负责人、成果完成人、转化人、基层知识产权管理部门擅加义务,不设立无直接效益却易牵扯纠纷的管理方式;涉及管辖和裁量的,坚守精简、明确可施行原则,尊重科研发明人比行政人员更懂技术和应用的客观事实,不设立管辖过宽的处罚规定。
(4)构建协调的职务科技成果创新到转化全周期权属与权能立法体系,可以避免法律适用的冲突杂乱,有助于形成基础有序、规则一致、法域部门协同、促进改革发展的制度体系。应在法律规则保障下,完善科技成果全过程管理机制,推动职务科技成果权能发挥作用,促进科技与经济社会高质量发展。
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(责任编辑：万贤贤)
