海外高层次人才创新创业政策研究：政策工具与创新创业过程视角

伴随工业4.0时代的到来，人才重要性日益凸显。越来越多的国家注意到高技能海归在促进国家走向全球战略方面的作用[1]。其中，Docquier&Zweig[2-3]指出，技术型海归可以通过各种方式促进本国发展，这是由于海归学者在出国留学和就业过程中增加了价值，积累了某种跨国资本；Jonkers&Woolley等[4-5]的研究也表明,海外经验提升了海归者的人力资本和社会资本。海归学者利用在国外获得的技能和知识，拓宽了国际网络和资源，获得回国创新创业的竞争优势。近年来，中央和地方政府制定了一系列政策以鼓励海外高层次人才创新创业。

当前的人才政策研究中，国内外学者主要集中在政策文本的量化评价、文本分析及指标分类体系上。从政策文本量化角度，Libecap[6]在考察外部经济推动内华达州矿业权法律演变的过程中，首次量化了政策文本；从人才政策内容角度，刘佐菁等[7]探究了广东省近十年人才政策取得的成效，提出了未来人才政策优化方向；曹霞等[8]构建了高层次创造性人才政策评价指标体系，并测量了人才政策效果。我国学者采用内容分析法，从不同视角研究海外人才政策。顾承卫[9]从住房补贴、科研资助等方面出发，研究分析了我国地方引进海外科技人才政策；张再生等[10]从海外人才政策的阶段性、协同性和系统性三方面分析海外人才政策存在的主要问题，提出“三项优化、四项创新”的政策建议。然而，从政策工具视角探析海外高层次人才创新创业政策的文献较为鲜见。

Simon&Cao[11]指出，中国正从投资驱动转向创新驱动，在创新创业人才方面存在巨大缺口。浙江省作为一个资源禀赋较弱的省域，要跳出资源依赖困境，必须依靠高层次创新创业人才。浙江省政府高度重视海外高层次人才创新创业，自改革开放以来相继出台了一系列鼓励海外高层次人才创新创业的政策。因此，系统梳理改革开放以来浙江省政府出台的海外高层次人才政策，对进一步优化和完善政策有一定借鉴意义。鉴于此，以浙江省“九五”至“十三五”期间海外高层次人才创新创业政策为研究对象，分析海外人才政策演变趋势及发文主体特征。基于政策工具视角，引入创新创业过程维度，构建政策工具—创新创业过程二维框架，结合内容分析法和定量分析法[12]进行多维度量化分析，从中发现规律并找出不足，为完善和优化海外人才政策提供决策参考。

1 政策分析框架与研究设计

1.1 数据来源

本文政策获取严格按以下程序遴选和整理：一是搜索浙江省人民政府官方网站及人事厅、财政厅、人保厅等50个省级政府网站，收集有关政策法规；二是逐条通读有关海外人才的相关法规、决定、通知等；三是为确保政策筛选的科学性，指派1位人力资源专家、1名博士和2名研究生负责精读与收集所有政策，剔除与海外高层次人才相关性不强的政策。最终遴选出1996-2017年80条浙江省海外人才政策作为研究对象。

1.2 政策工具视角下的分析框架

政策工具不仅是创新政策框架的一部分，也是政策实施的一部分，合理选择和应用政策工具是政策发挥预期效力的有力保障[13]。政策工具研究最早可溯源到20世纪50年代，胡德在《政府的工具》中阐明了政策颁布者政治博弈的结果，政策工具是在工具理性层面对政策文献研究的深化，体现了政策本身的发展性。

我国学者对政策工具的研究始于21世纪初，随后引入政策工具来探析政策文本。如朱桂龙等[14]运用政策工具探究我国协同创新政策演化；白彬等[15]运用政策工具对创业驱动下的就业政策进行分析；褚睿刚[16]将税收政策工具分为环境税和税收优惠两类政策工具，并统筹两种政策工具组合以实现协同互补效应。政策工具一直被用于各产业政策评估和分析。为了实现理想的政策效果，在制定和实施政策时需要基于政策关系将政策工具有机结合，形成强大的政策合力[17]。鉴于此，本文将引入政策工具分析理论，建立浙江省海外高层次人才创新创业政策分析框架。

1.2.1 X维度：政策工具视角

基于Rothwell & Zegveld[17]的思想，政策工具可以分为供给型、环境型和需求型三类。供给型政策对人才创新创业发展具有直接推动力；环境型政策对人才创新创业发展有间接影响力；需求型政策对人才创新创业发展的拉动力[18]。供给型政策工具是指政府借助资金、培训等支持，加大人才资助力度，改善人才供给要素现状，继而推动人才创新创业发展，包括资金投入、基础设施建设及公共服务等方面；环境型政策工具是指政府运用税收优惠、财政工具等政策为人才创新创业事业发展提供有利环境，从而间接促进创新创业，包括财政金融、人才策略性措施等方面；需求型政策工具是指政府出资或者鼓励企业通过设置海外机构，积极拓展高层次人才引进渠道，降低市场不确定性，从而促进人才全面、高水平发展以及人才市场进步，并将其分为海外人才机构、贸易管制等方面[19]，如图1所示。

1.2.2 Y维度：创新创业过程视角

不同创新创业阶段对政策及政策工具的需求也会产生差异。基于生命周期理论，Holt[20]认为新创公司的创业活动可以分为4个阶段，即创业前、创业、早期增长和后期增长。在创业前准备阶段，创新创业主体侧重于创新创业引导、资金支持以及创新创业技能培训等要素供给。因此，供给型政策工具在创新创业初期更有效；在创新创业起步阶段，税收优惠、贷款补贴、消除经营壁垒等环境类工具比较重要；在创新创业发展阶段，除优惠政策外，公共服务、法律法规保障、市场机制完善尤为重要[15]。因此，政府在制定海外高层次人才创新创业政策时必须考虑创新创业的阶段性特点。鉴于此，将创新创业活动过程纳入海外人才创新创业政策分析框架，并借鉴Holt的观点，将创新创业活动划分为创新创业准备阶段、创新创业起步阶段、创新创业发展阶段3个环节并构建二维框架，如图2所示。

1.3 研究方法

从政策二维框架出发，对海外高层次人才创新创业政策进行文本内容分析。基于扎根理论，将每条政策中的相关条款作为一个基本政策单元，按照政策文本编号，即基本单元序列号方式编码。为提高政策文本编码信度，由4名课题组专家组成研究小组，每人分别对80条政策独立编码。编码一致性系数是检验政策信度的指标(编码一致性系数 =2*P/(Q1+Q2)，其中，P表示两位编码人员完全一致的编码数，Q1、Q2分别为两位编码人员的编码数)。首先，随机抽取4条政策文本进行编码检测，得出一致性系数分别为85.91%、86.88%、91.43%、89.37%，满足信度要求；其次，按照一致性系数最高编码表(91.43%)，重新调整和修正编码，绘制政策文本编码表，见表1(由于篇幅有限，表1为缩略表)。

2 基于政策工具的海外高层次人才政策分析

2.1 整体分析

2.1.1 政策文本数量总体上升并呈现阶段性特征

自“九五”以来，浙江省政府颁布的有关海外人才创新创业政策数量呈上升趋势。“九五”至“十三五”前两年，海外人才政策数量增长迅速，分别为6、11、28、42、21条，其中，1996-2006年每年都颁布了海外人才政策，海外人才引进处于初步探索阶段，此时政府意识到海外人才是高层次人才队伍的重要组成部分；2006年国家颁布《中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》，重点强调灵活采取多种方式、建立契合海外人才特征的引才体制，在加大海外人才资助力度的同时，加强创业基地建设。国家政策推动了浙江省人才政策的出台，每年颁布的海外人才创新创业政策显著增加并呈上升态势。研究显示，浙江省颁布的海外人才政策数量呈稳步上升趋势，虽然出现一些波动，但是在每个五年计划的开局之年，如2001年、2006年、2011年和2016年，政府政策数量较上一年均有明显增长，说明浙江省政府把引进海外高层次人才作为战略导向纳入五年规划。2008年颁发了《浙江省“十一五”人才发展规划》，浙江省发改委办公室出台了《“十一五”引进外国智力规划》；2011年颁布的海外人才政策数量达到峰值。浙江省在“十二五”规划中强调，建立健全引才长效机制和引才服务保障机制, 形成多方联动的海外人才服务窗口，实施海外人才激励政策，加强海外人才创新创业能力培养；2016年颁布的海外人才政策数量是上年度的近2倍。《浙江省人才发展“十三五”规划》强调，要落实发展的新概念、新理念，优化人才供给配置、激发人才创新活力、构建竞争新蓝图，致力于打造 “双创”新引擎，并提出到2020年新引进海外智力和人才达23万的目标。具体见图3。

2.1.2 浙江省海外人才政策文本发文主体

数据显示，自“九五”以来，浙江省各级政府部门都参与了海外高层次人才创新创业政策制定，这些部门构成了浙江省海外人才政策体系的核心发文主体。主要特点是：①发文主体多元。从颁布部门看，涉及浙江省省委、省政府及省级机构共21个，表明引进海外高层次人才工作涉及政府多个部门；②浙江省人民政府和办公厅是主要发文主体。省人民政府和省政府办公厅发文数量最多，其中，省人民政府和省政府办公厅联合发文数量分别占发文总量的40%、25%，从联合发文占比看，省人民政府、省政府办公厅与其它政府部门间的协调性还不够；③ 浙江省财政厅是联合发文的重要主体。省财政厅联合发文数量最多，达10条，占财政厅总发文量的67%，表明财政政策是浙江省海外高层次人才政策的重要组成部分，政府非常重视以财政金融、税收优惠等政策工具吸引海外人才创新创业。

2.2 海外高层次人才创新创业政策二维分析

2.2.1 海外高层次人才创新创业政策分析——政策工具视角

首先以政策工具为X维，采用内容分析法对政策文本进行分析。每一条政策包含多个基本政策单元，归属不同政策工具，不同政策工具下的政策单元编码见表2。

分析显示，浙江省海外人才政策综合运用了需求型、环境型和供给型三类政策工具。其中，供给型政策最多，占总体的49.2%；环境型次之，占42.9%；需求型最少，占7.8%。即目前浙江省政府主要通过供给型和环境型政策激励海外人才创新创业。程华和王婉君[21]对1979-2009年国家层面颁布的580项创新政策进行研究发现，20世纪80 年代我国创新政策以供给型为主，90年代以后政府增强了环境型政策供给，进入21世纪政府开始重视需求型政策。研究发现，海外高层次人才政策中3种政策工具也显示出了类似结果，即需求型政策工具相对较少。由于区域经济发展和经济社会需求不同，我国各地区引才政策的趋向也不尽相同，总体上东部以营造优良软环境为主，中西部更注重要素投入引才[9]。目前，供给型和环境型政策工具成为我国各地区引才的主要方式。一方面浙江省经济发展水平较高，海外高层次人才引进多采用要素供给方式，通过提供资金、基础设施、公共服务等吸引和激励海外高层次人才来浙创新创业；另一方面，浙江省创新目标是“全国领先，世界前列”，创新创业水平已处于较高层次，目前主要通过营造良好创新软环境，发展科技创新事业，实现世界领先的目标[22]。

进一步研究发现，供给型政策中，公共服务工具使用最多，占比达49.4%，其它依次为人才基础设施建设，占18.6%，人才信息支持占14.7%，人才资金投入占12.2%，人才培养最少，占5.1%。公共服务政策使用最为频繁，表明政府越来越重视提供公共服务，通过提供公共服务引导和支持海外高层次人才创新创业；人才资金投入、人才培养、人才信息支持等政策工具在创新创业政策中还有提升空间，尤其是人才培养类政策尚未充分运用。海外高层次人才知识经验主要来自海外，急需中国背景下的创新创业相关知识，因此，对于海外高层次人才的培训显得非常必要，同时，应该重点关注创新创业活动的信息支持。环境型政策中，策略性措施占比最大，达54.4%，财政金融次之，占比24.3%，人才法规管制占14.0%，税收优惠占6.6%，人才目标规划占0.7%。自“九五”以来，浙江省人才事业逐渐打开局面，思想认识及策略措施都处于探索阶段，策略性措施运用较广泛，战略实施中的中长期人才目标规划比较缺失。策略性措施一般是短期行为，体现了政府推动创业发展的动机，但短期行为很难保证项目持续稳定运行，同时，长期规划类政策的缺失使得创新创业主体很难享受到制度红利[15]。因此，制度体系和目标规划类政策应成为今后政策制定重点。税收优惠作为政府政策的重要组成部分，是调节市场的经济手段，可以引导资源向海归企业合理配置，对创新创业意义重大，可以拓展政策工具运用广度和深度。人才目标规划是关系到海外人才发展的战略问题，应该受到足够重视。需求型政策整体比较缺失，其中，政府人才引进占比为52%，海外人才机构占比为32%，服务外包占16%，贸易管制工具并未涉及。需求型政策利于降低创新创业主体的市场不稳定性，推动创新创业成果产业化、市场化、国际化[15]，未来应将需求型政策作为人才引进政策的重点关注方向，具体见图4。

2.2.2 海外高层次人才创新创业政策分析——创新创业过程视角

以创新创业过程为Y维度进行分析，发现创新创业准备阶段的政策工具编码共计65条，占政策总体的20.5%；创新创业起步阶段的政策工具编码为124条，占39.1%；创新创业发展阶段的政策工具编码为128条，占40.4%。可以发现，创新创业准备阶段的政策工具占比较少，表明该阶段政府的引导和支持政策相对较少；在创新创业起步和发展阶段，政策工具数量占比较多，说明政府支持为创业初期适应国内市场和技术创新投入提供了有力支撑；在创新创业发展阶段，政府提供的政策工具数量较多，说明创业发展期海归企业能享受到较好的政策红利。虽然海外人才政策覆盖了创新创业过程，但针对各阶段特点制定相应政策及工具还体现得不够。

2.2.3 海外高层次人才创新创业政策二维分析

进一步将X、Y维度同时纳入研究，构建政策工具-创新创业过程二维框架，探究海外高层次人才创新创业政策。在创新创业准备阶段，供给型和需求型政策工具使用较为均衡，环境型政策工具相对缺失。在海外人才回国创新创业准备阶段，一定的要素供给从很大程度上激励了其创新创业决心，因此良好的创新环境非常重要。环境政策中人才目标规划工具的使用为人才创新创业指明了方向，税收优惠能够减少创业初期成本，知识产权保护等策略性措施有助于降低研发风险，因此环境型政策工具在创新创业准备阶段非常重要，未来应该加强运用。在创新创业起步阶段，环境型和需求型政策工具运用比较充分，供给型政策比较缺失。供给型政策中的人才培养、人才信息支持对海外高层次人才将海外经验优势转化为本土创业优势尤为重要。创业初期的创业教育和培训能够提升创业主体创业技能。同时，资金约束是制约初创时期企业发展的重要因素，需要政府给予支持，因此要加大创新创业起步阶段的供给型政策工具运用；在创新创业发展阶段，虽然3种类型的政策工具都有涉及，但需求型政策偏少。发展阶段主要采用供给型和环境型政策工具，忽视了需求型政策工具在发展阶段拓展海外人才引进渠道、提高人才质量上的直接作用。创新创业发展阶段迫切需要大量高层次科技人才，运用政府人才引进和海外人才机构政策工具有利于发展多元化人才引进渠道，需要重点加强运用，具体如图5所示。

3 结论与建议

3.1 研究结论

本文从政策工具视角出发，对“九五”至“十三五”时期浙江省政府出台的海外高层次人才创新创业相关政策进行研究，得出结论如下：

(1)政策颁布数量呈阶段性增长趋势。浙江省政府出台的海外高层次人才创新创业政策呈稳步上升态势。“十五”至“十三五”的开局之年，如2001年、2006年、2011年、2016年发布的政策数量较上一年度有明显增加，说明浙江省政府非常重视引进海外高层次人才创新创业，从战略规划层面引导海外人才工作。

(2)浙江省政府及相关职能部门构成了海外人才政策体系的核心发文主体，发文主体较广泛，其中，省人民政府和办公厅是主要发文主体。从联合发文数量及占比看，省人民政府、省政府办公厅与其它政府部门间的协调性比较弱。省财政厅是重要的联合发文主体，说明财政政策是海外高层次人才政策的重要组成部分。

(3)从政策工具视角，浙江省海外高层次人才创新创业政策综合运用了需求型、环境型和供给型三类政策工具。其中，供给型政策最多，环境型次之，需求型最少。在供给型政策中，公共服务工具使用最多，人才培养最少；环境型政策工具存在两级分化问题，策略性措施占比过半数，税收优惠和人才中长期规划比较缺失；需求型政策整体比较缺失。

(4)从创新创业过程视角，创新创业准备阶段的政策工具较少，创新创业起步与发展阶段的政策工具较多，占比约为40%。这侧面反映出针对创新创业过程的政策制定显得不足。

(5)从创新创业过程和政策工具的二维视角，创新创业准备阶段的供给型和需求型政策工具的使用较均衡，环境型政策工具相对缺失；创新创业起步阶段侧重环境型和需求型政策工具使用，供给型政策比较缺失；在创新创业发展阶段，3种类型的政策工具都有采用，但需求型政策偏少。

3.2 政策建议

(1)优化供给型政策工具的内部结构，加大海外人才培养、资金投入力度和人才信息支持。研究显示，人才培养的政策工具采用较少，而海外高层次人才知识经验主要来自海外，急需中国背景下的创新创业相关知识，因此，加强海外高层次人才培训非常必要。政府应重视海外高层次人才培训，提高创新人才软实力，使其在本土化竞争中脱颖而出。当然在制定人才培养政策时，也要针对不同类型人才制定差异化培养政策。另外，资金缺乏是中小企业技术创新面临的重要难题，政府应加大海外高层次人才创新创业前期资金扶持，设立专项财政资金，鼓励其创新创业。此外，对于身处竞争中的企业来说，及时获取有效甚至超前信息具有战略意义。政府应建立信息研究机构，整合和优化配置国内外信息资源，及时发布技术、市场信息和国内外创新成果，为创新创业提供技术与市场信息支持[23]。

(2)优化环境型政策工具内部组合，侧重税收优惠和人才目标规划工具使用。在市场经济环境下，税收优惠能最大程度激发企业技术创新能动性，是促进技术创新、优化资源配置及加快产业结构转型升级的重要政策工具[24]。政府要加大财税政策支持力度，聚焦减税降费，提升海归创业企业内生活力，将减税方式从增加抵扣等间接减税转向直接降低名义税率，特别是企业所得税和增值税税率。同时，针对短期行为的策略性措施，分阶段、分步骤实施，增加可操作性，保证政策持续稳定，抓紧出台制度体系和规划类政策，从战略层面制定人才规划目标，引导人才树立创新创业目标。

(3)加大需求导向型政策工具的运用力度，充分发挥其直接拉动作用。需求导向型政策着力于市场本身，对于完善市场机制、降低市场不确定性以及激发中小企业创新活力的影响更为直接[25]。海外人才涉及知识、技术及人际互动，因此海外人才机构等政策工具更偏向于在海外设立或协助企业设立各分支机构，与海外人才政策目标非常吻合。政府应加大需求型政策工具实施力度，推进人才事业从自服务阶段向与国际接轨的多元化阶段发展，拓宽高层次人才引进渠道。

(4)有针对性地制定符合创新创业阶段性特征的海外人才政策。在创新创业准备阶段，发挥供给型和需求型政策工具作用，加大人才培养类政策工具应用，提高海外人才创新创业意识。在加强创新创业孵化基地和平台建设的同时，积极运用环境型政策工具，注重发挥环境型政策中的人才目标规划工具，从顶层设计上重视海外人才规划，引导海外高层次人才创新创业。政府应加大实施策略性措施，对回国人员带来的重大科技成果、引进利用外资的经济技术项目给予项目引进费和奖励，允许专家以技术入股形式开发新产品并在投产获益后参与利润分成，在准备阶段最大限度地激励创新创业。在创新创业起步阶段，引导社会资本投资创新创业，积极运用税收优惠工具，鼓励银行等金融机构加大新创企业信贷支持。此外，合理的要素工具是创新创业起步阶段的有力支撑，应该加大供给型政策工具提供，通过资金、培训等加大人才资助力度，推动创新创业。未来应重点抓住“双创”机遇，从财政上强力支持企业进行关键技术研发，健全创新创业教育和创业技能培训人才培养体系。在创新创业发展阶段，保持供给型和环境型工具运用，建立健全市场机制，为创新创业主体提供法律法规保障，以及配套的公共服务政策。同时，政府加大需求型政策工具的运用，特别是服务外包和海外人才机构工具，鼓励企业通过设置海外机构，吸纳海外高层次人才，为创新创业发展阶段拓宽引才渠道。另外，政府应加大实施服务外包政策，采取合同委托研发、专利许可贸易等方式，降低创新创业成本和风险。

4 研究不足与展望

本研究还存在一些不足：①在收集、遴选海外人才政策时，虽然历经全方位、多渠道搜集，并与相关专家多次交流探讨，但仍可能存在人才政策遗漏以及政策关键词不够全面等问题；②研究主要关注浙江省海外人才政策，有一定区域局限性，研究结论是否能推广到全国还有待进一步研究。未来研究可以扩展到对全国海外高层次人才政策以及地区海外高层次人才政策的比较研究，使得研究样本更加全面，以科学反映我国海外高层次人才政策全貌；③研究主要基于政策工具与创新创业过程二维框架，未来研究可以探索纳入其它维度，构建三维框架，对海外人才政策进行更深入研究，为完善海外人才政策提供决策依据。

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