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From the policy process perspective, the study develops a "W+N" dual-type model of iterative innovation in policy pilot schemes. The "W" and "N" denote the directional vector of initiative: W-type represents a winding-down pathway where central mandates cascade to local implementation; N-type represents a nurturing-up pathway where local experiments feed into central authorization. In this framework, the W-type applies when policy goals and reform measures are both relatively clear, with the central government providing concrete arrangements and local governments responsible for implementation and verification; the N-type applies when policy goals are clear but specific instruments remain open, with local governments designing and testing concrete measures under central authorization. By integrating these pathways, the model moves beyond the simple dichotomy between top-down design and bottom-up experimentation, highlighting how different configurations of central guidance and local initiative jointly support policy learning and institutional refinement.
In practice, the study employs policy text analysis and case study research, taking Guangdong Province's Comprehensive Innovation Reform Pilot Zone (which participated in two rounds of national reform since its designation in May 2015) as a typical longitudinal case. Guangdong has treated the pilot as a leading project for implementing the innovation-driven development strategy and has achieved notable results in areas such as intellectual property protection, the commercialization of scientific and technological achievements, and sci-tech finance. Through an examination of major policy documents, the study both validates the proposed “W+N” dual-type model of iterative innovation in policy pilot schemes and identifies a four-stage pattern in the evolution of policy pilots, namely incubation, experimentation, evaluation, and promotion. These stages correspond, in broad terms, to the formation and authorization of pilot schemes, the localized implementation and adjustment of reform measures, the assessment and feedback-based revision of pilot outcomes, and the subsequent diffusion of mature and replicable policy arrangements. Across the two rounds of comprehensive innovation reform, the iterative mechanism of Guangdong’s policy pilot schemes gradually shifted from W-type dominance to the N-type pattern, reflecting the increasingly prominent role of local governments in policy innovation.
The research findings reveal that (1) Guangdong's two-round reform demonstrates a shift from the W-type to the N-type iteration. Initially, the central government provided specific measures; subsequently, local governments autonomously designed proposals through a "bidding" mechanism. The combination of these two paths can enhance the effectiveness of policy pilots and fully leverage the creativity of local governments. (2) Policy pilots exhibit distinct stage characteristics, with the iterative process successively progressing through the stages of incubation, experimentation, evaluation, and promotion. Each stage presents different characteristics in terms of the interaction mode between central and local governments, the direction of resource flow and knowledge iteration. (3) Success depends heavily on organizational coordination and monitoring-evaluation capabilities, with professional talent teams as key to execution and innovation. This study contributes by linking policy process theory with Chinese pilot analysis, revealing the internal relationship between goal clarity, central-local interaction and iterative pathway choice. It provides a practical framework for designing pilot schemes, optimizing intergovernmental coordination and converting pilot experience into scalable reforms, offering implications for deepening innovation reform and advancing governance modernization.
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2012年11月,党的十八大明确提出实施创新驱动发展战略。2015年3月,《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》出台,系统谋划改革路径,加快实施创新驱动发展战略。2015年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》,明确系统推进全面创新改革试验的总体要求、主要任务和试验布局,形成一批在全国可推广、可复制的改革成果。2021年4月,《国家发展改革委 科技部关于深入推进全面创新改革工作的通知》提出“在全面创新改革试验基础上,深化推进创造性、引领性、务实性改革”。2024年7月,党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》,明确提出进一步全面深化改革的总目标“继续完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。政策试点的方案选择、成效评估和迭代优化,将在很大程度上影响全面深化改革,尤其是全面创新改革试验的实际成效,亟需相关理论方法提供研究支撑。
政策试验(Policy Experimentation)是政策科学和公共管理研究中的重要方法之一,被广泛应用于政策制定、执行和评估过程,其核心在于通过小规模、受控的试点项目系统检验政策方案的可行性、有效性及影响,从而遴选出行之有效的政策在更大范围内推广实施。政策试验不仅能够降低改革成本、提升政策有效性,还能动态优化政策体系、推动制度创新,因而成为政界和学界共同关注的问题。政策试验在中国政策实践情境下通常表现为“政策试点”,即为了解决特定问题而选择在特定区域或者领域内试行特定政策,并根据其成效决定政策是否推广或终止。虽然政策试点并不完全符合试验的随机化标准,但二者在原理和目标上具有一致性,即在不确定情境下,通过检验在一定范围内实施政策的有效性,为整体性政策制定提供依据。当前,学界关于中国特色政策试点的研究主要聚焦于以下三个方向:
(1)政策试点发展历程。韩博天等[1]提出“分级制试验”的解释性框架后,学界大多认为地方试验是中国经济增长和治理转型的一项重要制度安排,旨在提前识别新政策的潜在风险,持续总结地方经验,进而调整相关政策安排。杨宏山和周昕宇[2]进一步将中国政策试点的发展历程划分为蹲点指导、非均衡赋权与顶层设计三个阶段,揭示了其从发端、推广到制度化的演进路径。
(2)政策试点过程和机制。对政策试点过程的分析主要围绕府际关系,尤其是央地关系展开,学者通过“分级制政策试验” [1]“央地网络”[3]等理论,系统分析了央地互动对试点选择和政策变迁的影响机制[4],揭示了中央与地方协同作用政策试点的动态过程[5]。在此基础上,朱旭峰等[6]提出了“竞争申请制”,认为这一机制强化了在政策试点过程中中央部委与地方政府间的关系,促进了地方官员激励与地区可持续发展,保障了政策试点的实施;邱毅等[7]提出“中央倡导型政策试点”模式,强调在预算分配权受限的背景下,中央政府如何通过跨层级条块动员、全过程试点督导和诱致型创新支持等治理机制推进政策试点,深化关于央地关系的讨论,并补充了政策试点治理模式的多样性。部分学者总结了政策试点过程中央地承担的不同角色,桂华和夏冬[8]认为中央层面制定政策方向,地方政府负责积极探索解决问题的具体办法;丰雷和胡依洁[9]认为中央在试点过程中有明确的意向性和目的性,设计整体的试验方案并指导地方试验进程。在政策试点过程研究基础上,不少学者探讨出了政策试点的动力机制[10-11]、运行逻辑[12-13]、政策扩散[14-15]以及知识生产机制[16-17],发展出多维度、多层次分析框架。上述研究共同构建了对政策试点运行逻辑的多维解释体系。此外,还有学者从政策工具的不确定性[13]、权威调控的强度和知识生产路径[17]、触发机制和激励方式[2]、议题属性[18]等角度,基于不同的政策试点机制对中国政策试点的类型和模式进行了划分。周昕宇和杨宏山[19]系统梳理了较有影响力的理论模型,包括民主试验主义、试验主义治理、试验学习和适应性治理等。
(3)政策试点成效。有学者致力于探究政策试点成效的影响因素,如姚连营[20]通过对浙江省的政策试点量化分析,发现试点批准机关层级、试点设置方式、试点的范围以及试点经费等因素对试点总体成效影响显著;吴怡频等[21]研究发现,试点经费来源、试点实施方案、试点发起机构的专业性三项因素对试点结果具有影响。还有学者立足宏观制度环境,探索政策试点对实现整体治理目标的作用,如研究政策试点如何推动国家治理现代化[22],政策试点在推动进一步全面深化改革中的优势[23],以及政策试点作为推动制度创设的机制等[24]。
当前,开展政策试点已成为我国重要公共决策的前置机制,事关发展全局和长远的重大改革,通常会在特定范围内先行先试,在选择最佳政策实践过程中迭代优化政策方案,并予以推广实施。这种“试点—推广”模式不仅为政策创新提供了制度化的试验场,也为完善政策科学理论提供了实践检验和验证机会。学界对政策试点的理论逻辑与运行机制进行了深入探讨,但主要集中于解释性框架构建和政策运行过程概括描述,尚缺少对政策试点有效性的分析判断,例如何种政策试点机制最具效能?有效的政策试点过程是否必然产生理想的政策结果?本文以两轮全面创新改革试验区的政策实践为研究对象,选取广东省全面创新改革试验区作为典型案例,从政策过程视角系统分析政策资源与知识在央地政府间的流动及扩散方式,探讨政策方案的创新与迭代路径,旨在构建行之有效的政策试验机制,为政府持续进行试点创新与政策推广提供理论依据与实践启示。
政策试点是一个政策迭代优化的过程。本研究从政策过程视角,综合采用文本分析和案例分析等方法,提出政策试点方案迭代创新模型,厘清特征鲜明的政策试点阶段,以广东省全面创新改革试验区为案例提出分析框架。
公共政策始终处于动态发展和不断演进过程之中,旧政策的终结与新政策的产生构成了政策周期的循环特征。美国政治学家戴维·伊斯顿从系统分析视角出发,将政治过程理解为由环境输入、政治系统转换、政策输出及反馈机制构成的连续过程。Jones等[25]学者在此基础上进一步发展了公共政策过程的阶段分析框架,将政策运行理解为由问题进入议程、政策形成、政策合法化、预算安排、政策执行、政策评估及反馈调整等环节构成的连续过程,为分析政策过程提供了重要理论支撑。Anderson[26]将政策过程概括为政策议程、政策形成、政策采纳、政策执行和政策评估等基本阶段,也有学者将政策过程分为十一个阶段[27]。尽管学界对政策阶段的划分存在一定差异,但总体上均强调政策主体、政策客体以及其与政策环境的相互联系和相互作用,使得政策系统呈现出周期性动态演进特征。
从政策过程视角看,政策有效性很大程度上取决于政策问题识别认定、政策制定和政策实施的有效性。政策试点作为重要的政策创新方式,不仅通过政策评估、监测判断政策有效性及其存在的问题,还能综合考察政策问题识别、政策制定过程和实施对政策有效性的影响。政策逐步成熟是一个经过多轮试验、评估和不断迭代优化的过程,运用阶段性公共政策周期理论进行分析,有助于把握试点政策方案在不同发展阶段的特点和需求,为政策调整提供理论依据。因此,本文基于阶段性公共政策周期理论,构建一个政策试点方案迭代创新模型,系统分析政策试点的合理性与合法性、试点成效的关键阶段和重要影响因素,为政策试点提供理论依据和实践参考。
本文综合运用政策文本分析法和案例研究法,结合政策推进过程中的专家会议、访谈和实地调研,一定程度上弥补单一政策文本分析或案例研究的局限。政策文本分析法侧重于系统梳理政策过程相关信息,有助于准确把握政策主体、政策客体和政策环境三者之间的相互作用关系;进而厘清政策问题与政策目标,识别政策着力点;并对政策有效性、局限性以及可能引发的新问题进行分析和思考。案例研究法则通过多源数据收集与适配的分析方法对特定问题进行全面系统分析,揭示问题情境的复杂性与独特性,并刻画其演进规律及关键影响因素。本文以广东省全面创新改革试验区为案例,围绕相关政策文本与公开文件展开系统性分析,并结合实地调研、政策试点进展专题会议与访谈资料等多维证据,梳理政策试点的核心问题、预期目标与关键举措,评估政策试验效果,进一步识别政策成效及其影响因素,归纳政策推进过程中出现的新问题与新挑战,从而揭示政策试点方案创新迭代的共性规律。
广东省全面创新改革试验区案例具有代表性、典型性和可行性。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》,广东被确定为全国8个试点区域之一,完整经历了试验区确立、改革成效评估、政策推广以及再试验的全过程。同时,广东省具有粤港澳大湾区改革开放的区位优势和政策叠加优势,在央地协同推进全面创新改革试验过程中形成了一系列可复制推广的成功经验。可采用从案例到理论的一般归纳分析方法,对政策试点各阶段中央和地方互动机制以及政策方案迭代创新过程抽象出理论框架,不仅具有理论方法价值,还对其他地区政策试验具有重要参考价值。此外,研究团队核心成员不仅深度参与了广东省2016年以来开展的全面创新改革试验,而且参与了粤港澳大湾区国际科技创新中心建设方案以及深圳光明区和广州南沙科学城建设等相关政策研究起草过程,深刻理解试点政策问题、政策目标、政策举措、政策成效及其影响因素。
1.3.1 “W+N”双型政策试点方案迭代创新模型
在中国政策试点语境下,中央与地方互动关系是核心议题。在国家治理体系中,政策试点同时涉及中央授权与地方改革两个方面内容,中央授权为地方改革提供了重要动因和合法性基础,地方改革成效则直接影响中央推广政策和进一步赋权的意愿,二者的互动关系成为决定政策试点成败的关键因素之一。已有研究基于主导政府层级的不同,将政策试点模式划分为中央主导的地方探索与地方自主的改革创新两类[5,28],具体见图1。中央主导的政策试点目标明确、改革力度大,但政策目标与地方执行条件之间存在调适过程;地方自主的政策试点,贴近地方实际,但也可能因缺乏中央背书而面临不确定性。此外,“中央主导”与“中央授权”在政策试点推动方式上存在差异。中央主导的形式多样,对于具体政策试点方案选择、改革力度大小等进行总体指导,地方政府落实试点方案。中央授权则赋予地方政府在授权范围内进行改革,更好地发挥地方政府的创造性和能动性。
图1 两种不同的政策试点逻辑
Fig.1 Two different logics of policy piloting
综合中央层面在政策目标制定上的前瞻性和地方政府在方案设计上的灵活性与操作性,本文提出 “W+N”双型政策试点方案迭代创新模型,建立更具适应性的政策试点机制,具体见图2。该模型根据中央层面明确的改革方向,结合政策目标的具体情况,将政策方案迭代机制分为自上而下的W型与自下而上的N型。W型适用于政策目标明确且改革举措具体的情境,由中央层面出台改革方案,地方政府负责试验;N型则适用于政策目标明确但改革举措尚不清晰的情境,由地方政府根据中央明确的总体目标提出具体方案并进行试验。两种路径最终目标均为总结凝练可复制的政策经验,推动全国范围政策推行。W型和N型是两种互补的政策试点模式,W型适用于大型改革,通常在改革启动阶段发挥作用;N型适用于渐进性改革,通常在改革后期自由探索阶段发挥作用。当地方政府通过N型模式进行的改革探索进入后期阶段时,中央层面可根据实践情况进一步明确政策目标,以确保改革方向的一致性和连贯性。
图2 “W+N”双型政策试点方案迭代创新模型
Fig.2 Iterative innovation model for "W+N" dual-type policy pilot scheme
“W+N”双型政策试点方案迭代创新模型有助于融合中央主导的地方探索与地方自主改革创新两种政策试点路径的优势。一方面,该模型兼顾中央与地方在事权、财权分配上的结构性差异,既强调中央层面在改革目标设定与财政资源配置中的主导地位,又能充分调动地方政府改革积极性与制度创新主观能动性,使试点方案更加契合地方发展的需要,使改革成果具有向全国推广的潜力与适用性;另一方面,通过“W+N”双型方案实施促进央地之间资源高效整合,加强协调联动,促进政策试点工作有效展开。
1.3.2 政策试点阶段划分
政策试点创新迭代具有显著的周期性特征,本文将其划分为酝酿、试验、评估与推广4个阶段,各阶段呈现出不同的央地互动模式、政策资源和政策知识流动方向。政策知识,广义上既涉及政策制定、分析、评估等系统性研究的学科理论和方法,也包括对具体政策内容、条文、实施细节的了解和掌握,前者是在后者基础上经过系统梳理和提炼而总结出的具有普遍性和规律性的知识体系。本文所指的政策知识更偏向后者,主要指在政策试点过程中产生的对政策目标、实施方案可行性以及试点政策实施效果的认知,侧重具体政策内容。
酝酿阶段,中央层面提出政策试点总体要求和目标,从发挥区域在改革创新方面的示范带动作用角度设立政策试验区,并根据试点政策目标清晰度和可操作性选择不同试点方案迭代路径。当目标明确且具体时,中央层面出台试点政策,由地方开展试验;当目标明确但改革举措尚不够明确时,则充分发挥地方积极性,由试验区政府提出具体政策试点方案。这一阶段以央地互动为核心,政策资源与知识自上而下流动,为试点实施奠定基础。
试验阶段,由政策试验区政府根据中央层面出台的意见或自主设计的方案制定政策试点工作计划与实施步骤,建立政策实施成效监测与动态调整机制,统筹协调各职能部门开展改革工作,推动试点政策实施。当政策实施效果与试点目标存在偏移时及时与中央相关部门沟通协调,动态调整试点政策。在这一阶段,政策资源流动方向从央地转向条块,地方职能部门间的横向协作成为主要特征。同时,该阶段也是政策知识生产的关键时期,地方通过实践产生的政策知识为后续评估提供依据。
评估阶段,由中央层面主导政策试点预期目标评估,地方通过自查与反馈参与其中。一方面评估政策实施情况,涉及试点政策的宣讲和推介;另一方面评估试点政策成效,包括政策目标达成情况、政策实施后的影响,以及政策成效与各项政策举措的关联性。这一阶段,地方及时反馈试点政策实施情况、成效和问题等,为政策优化提供依据。
推广阶段,总结试点经验,筛选出有效且可复制的政策举措,通过规范程序面向全国推广,各地方政府结合自身实际落实政策,政策知识自上而下扩散,政策资源在地方职能部门间流动,以确保相关改革落地见效。
推广阶段的结束,也意味着新一轮试点的起点。在政策评估与筛选过程中,部分试点政策的成效可能不够显著,推广过程中也可能遇到新情况和新问题。就此而言,政策试点将进入新一轮的酝酿阶段,根据经济社会发展需求,提出新的政策试点要求与目标,制定新的政策试点方案,形成以改革为动力的创新和循环发展(见图3)。
图3 政策试点循环流程
Fig.3 Policy pilot cyclic process
中央层面主导下的地方创新政策试点在各阶段呈现出不同的特征,具体见表1。酝酿阶段以中央政府为主导提出改革方向和目标,政策资源与知识随相关政策自上而下流向地方。试验阶段以地方实践为主,政策资源在条块间整合,这一阶段也是政策知识生产的高峰期,有关政策有效性的知识来源于试点的实践和总结。评估阶段央地互动进一步增强,政策知识反馈至中央。推广阶段央地协同发力,政策知识自上而下扩散,政策资源根据需要在地方职能部门之间交换。
表1 政策试点各阶段特点
Table 1 Characteristics of policy piloting at various stages
阶段酝酿阶段试验阶段评估阶段推广阶段主导政府层级中央地方中央中央和地方政策资源流动央地条块央地条块政策知识迭代自上而下自下而上自下而上自上而下阶段主要任务方案设计试点实践迭代优化应用推广
结合各阶段特征,将政策试点置于国家治理体系和治理能力现代化建设的研究框架分析,一项政策改革服务于基础制度的形成,需要经历方案设计—试点实践—迭代优化—应用推广4个阶段。政策试点是制度建设的重要工具与途径,其核心在于通过一定范围的试验和验证,为政策逐步成熟与推广提供试验验证。通过周期性的迭代优化,政策方案得以在实践反馈中不断完善,最终为构建支持全面创新的基础制度提供可复制可推广的有效政策选择。
广东省作为全国首批全面创新改革试验区之一,依托珠江三角洲地区,通过深化粤港澳创新合作,部署推进五个省级改革创新实验区建设,充分发挥试点对全局性改革的示范、突破与带动作用,形成一系列制度创新成果。本文采用“W+N”双型政策试点方案迭代创新模型,对广东省全面创新改革试验区进行案例研究,厘清政策预期目标、政策举措着力点、政策试验有效性,识别政策局限性及其影响因素,并提出政策建议。
(1)中央层面:顶层设计与政策授权。 2015年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验的总体方案》,明确系统推进全面创新改革的指导思想、基本原则和主要目标,并对试验区的规划方案进行统筹部署。依托试验区的设立,中央对地方进行政策授权,包括允许依规暂时调整实施有关法律、法规和部门规章;支持和允许改革试验过程中试错、容错和纠错;支持试验区域内的中央级科研机构、高等院校经主管部门授权参加相关改革试验等。通过建立完善的政策措施保障机制,政策资源自上而下流动,地方获得了中央层面的合法性背书,可自主研究编制改革试验方案,经国家发展改革委和科技部审议批准后实施。2015年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化科技体制改革实施方案》,提出“选择若干省(自治区、直辖市)对各项重点改革举措进行先行先试,取得一批重大改革突破,复制、推广一批改革举措和重大政策,一些地方率先实现创新驱动发展转型,引领、示范和带动全国加快实现创新驱动发展”, 进一步授权地方先行先试,推动区域创新改革。
(2)地方层面:积极响应与方案制定。 广东省政府按照“边报批、边改革、边推进、边落实”的原则,在申报过程中同步推进改革试验。2015年11月向国家发展改革委、科技部报送《广东省系统推进全面创新改革试验方案》(送审稿),聚焦三大体制机制创新、四方面先行先试改革,提出推进构建现代产业发展新体系、建设新兴产业创新中心、建设科技创新平台体系、增创开放型经济发展新优势、优化创新型经济区域布局五项重大发展任务。2016年6月,国务院批复该方案,广东省政府组织实施。在酝酿阶段,经过央地之间多轮协商和改进,最终确定了政策试点的具体实施方案,相关政策资源和授权同步赋予至省级层面,为后续改革奠定了制度基础。
(1)地方层面:目标细化与政策实施。 2016年11月,广东省人民政府印发《广东省系统推进全面创新改革试验行动计划》(以下简称《行动计划》),明确改革的总体要求、主要任务和实施路径。《行动计划》细化提出了116项具体改革事项,其中16项为国家授权改革事项(W型路径),100项为省属权限改革事项(N型路径)。W型路径下,中央出台改革方案,如完善知识产权审判审理机制、完善知识产权保护机制、推进专利保险试点等;N型路径下,地方政府在国家总体方案的指导下自主设计改革举措,如科技金融创新与科技成果转化机制等。广东省政府充分发挥地方能动性,以《行动计划》为指导纲要,依托省全面深化改革加快实施创新驱动发展战略领导小组办公室(以下简称省创新办)统筹协调全省相关改革工作,并与上级部门保持密切联系,高效整合与分配政策资源。
(2)中央层面:国家批复与任务落实。 在省创新办的牵头下,广东省全面创新改革试验区在上报审批的过程中持续进行改革试验,得到了国家发展改革委的充分肯定。全面创新改革试验方案获批当年,《行动计划》中列出的98项改革事项已落地实施,占改革事项总数的85%,其中11项国家授权改革事项得到落实,如全面启动知识产权“三合一”改革试点、推进专利保险试点等多项改革走在全国前列。广东省建立了6家国家知识产权快速维权中心,初步形成知识产权快速维权体系。同时,广东省开通专利申请、授权快速通道,外观设计专利授权周期大幅缩短。此外,专利保险试点在珠三角地区全面推行,已有367家企业完成专利投保2000余件。
试验阶段是地方层面的创新方案与改革举措集中涌现时期。政策实施重心从央地纵向互动转向条块横向协作,国家部委、省级部门和市级政府通过定期工作会议、跟踪督办等形式,实现政策知识的动态交换和资源动态配置。按照“成熟一项实施一项”的原则,试点方案的有效性主要通过其在试验区范围内的落地成效进行评估,并根据政策反馈动态优化调整,以确保政策试点的科学性与适应性。
(1)地方层面:自查评估与经验总结。 为进一步考察试点工作落实情况,并根据政策运行效果及时调整改革进程,2018年5月,广东省发展改革委协同广东省科技厅向省有关单位和珠三角地区9个市的发展改革委、科技局发函,要求各牵头单位对全面创新改革试验相关工作进行自查评估。此次中期评估旨在系统梳理广东省制定的有关全面创新改革试验方案和行动计划实施情况,重点总结试点过程中取得显著成效的改革举措,识别制约创新发展的关键问题,并提出新一轮政策方案优化的对策建议。同时,通过自评估形成的典型案例报送中央有关部门,为研判、评估相关政策方案有效性提供实践依据,从而推动成功经验向非试点区域推广。
(2)中央层面:审查调研与政策反馈。 国家发展改革委、科技部组建调研组赴广东省开展阶段性评估工作,就全面创新改革试验有关情况召开专题座谈会,听取广东省政府关于开展全面创新改革试验的总体情况以及进展成效汇报,并与广东省发展改革委和广州市科技局等相关部门以及近10家典型企业、高校和科研院所有关负责人座谈交流。评估结果一方面指导地方优化试点方案,另一方面为总结可复制经验提供依据。
在评估阶段,充分发挥政策评估在价值导向、决策咨询、政策优化、管理监督等方面的功能作用,央地建立起更加紧密的沟通联系和信息反馈机制。相较于试验阶段,这一阶段央地互动的频率和重要性显著提升,是中央与地方就政策资源和政策知识进行双向互动与传递的关键节点。地方政府借此向中央争取更大范围的授权与政策支持,中央则通过评估对地方的政策实施进行规范与引导,以满足政策扩散的需要。同时,评估过程中显现的问题与不足为试点方案进一步优化与迭代提供了重要依据,推动政策试点进入新一轮循环周期,以实现政策方案的持续改进与制度创新的动态深化。
(1)中央层面:形成典型与政策推广。 各项政策的落地时间不同,运行周期也存在差异,自2017年开始,国务院办公厅分三批发布了关于推广支持创新相关改革举措的通知,将56项在政策试点过程中取得突出成效且具有可复制性的改革举措作为典型案例,在8个改革试验区或全国推广。
(2)地方层面:政策扩散与制度完善。 在国家向地方复制推广的56项改革经验中,来源于广东省全面创新改革试验区的有13项,占比23%,表明广东省在本轮政策试点过程中成功孵化了一批支持创新的成熟政策方案,为后续政策扩散和制度建设创造了条件。作为创新主体高度集聚、创新活动高度活跃的区域,广东省聚焦科技创新强省和国际科技创新中心建设,在粤港澳创新合作、知识产权保护、科技成果转化、科技金融等领域形成了一系列可复制可推广的改革经验,为构建支持全面创新的基础制度体系提供了重要实践支撑。
在推广阶段,政策知识的流动方向由前一阶段自下而上反馈转为自上而下推广,中央政府将评估过程中涌现出的典型方案进行整合,并推广至其他试验区或全国范围实施。这一阶段的政策推广标志着试点政策经过地方层面多轮优化迭代与筛选,已具备较高的成熟度与可操作性,能够为全国范围的制度创新提供示范与依据。
为进一步深化体制机制改革,在第一轮全面创新改革试验的基础上,国家发展改革委、科技部于2021年启动了新一轮试点工作,将试验区由8个扩展至13个,并创新组织方式,借鉴“揭榜挂帅”,采取任务清单方式推进改革。广东省作为上一轮全面创新改革试点的优秀试验区,继续参与政策试点工作。
相较于上一轮全面创新改革试验中W型与N型政策试点迭代机制的并行运用,本轮试点在酝酿与试验阶段主要采用N型迭代机制,首次将“悬榜揭榜”模式引入全面创新改革政策试点实践,进一步凸显中央指导与地方创新相结合的特点。“悬榜”环节体现中央对改革需求的全局性规划,由国家发展改革委、科技部汇总各地改革建议,经专家论证后形成全面创新改革举措清单;“揭榜”环节则充分发挥地方能动性,各地发展改革委与科技部门自主承接改革任务,并结合本地实际制定具体实施方案。本轮全面创新改革试验共发布13项揭榜任务,广东省积极承接了其中的6项任务,包括:地方科学基金项目“负面清单+包干制”;以“谁被卡谁出题、谁出题谁出资、谁能干谁来干、谁牵头谁采购”方式推进关键核心技术攻关及迭代应用;高校和科研院所职务科技成果单列管理试点;制定科研机构技术转移人才评价和职称评定制度;推进知识产权保护“一件事”集成服务;推行跨层级跨部门公共数据资源治理首席数据官制度。通过“中央出题、地方破题”的模式,本轮试点在酝酿与设计阶段实现了央地协同与地方首创的有机结合,体现了政策试点迭代机制的创新性与灵活性,为中央指导下的地方政策创新提供了新的实践范例。
为推进广东省全面创新改革试验,广东省委全面深化改革委员会先后召开40余次会议,系统部署涵盖多个领域100余项改革目标和事项,构建了抓改革落实机制和改革典型推广机制。广东省把全面创新改革试验作为实施创新驱动发展战略的重要引领性工程,在知识产权保护、科技成果转化、科技金融、粤港澳创新合作等方面成效显著,为支持全面创新改革的基础制度建设提供了地方方案和经验。
在两轮全面创新改革试验过程中,广东省政策试点方案的迭代创新机制逐渐从W型向N型过渡,地方政府的政策创新主体地位日益凸显。在第一轮全面创新改革试验过程中,广东省共承担116项改革事项,其中16项为国家授权改革事项,中央授权改革采用W型路径进行政策方案迭代,由中央直接向试验区政府部署先试先行改革任务。例如,广东省接到“完善知识产权审判审理机制”的改革任务后,迅速由省高院、省知识产权局组织实施,并于2016年全面启动知识产权“三合一”改革试点。经过两年试验,该试点通过了由国家发展改革委、科技部组织的中期评估。2018年,广东省已拥有32个具有一般知识产权案件管辖权的基层法院。2019年,知识产权“三合一”审判机制作为典型案例被纳入国务院第二批支持创新相关改革举措,在全国范围推广。案例具体情况见图4。
图4 W型政策方案迭代机制:以完善知识产权审判审理机制为例
Fig.4 W-type policy scheme iterative mechanism: an example of the improvement of intellectual property trial and adjudication mechanism
在第二轮全面创新改革试验过程中,中央采用“揭榜挂帅”的形式激励试验区政府在支持科技创新和制度创新两大方向上自行制定改革措施进行试验,采用N型路径进行政策试点方案迭代。以科研机构技术转移人才评价和职称评定制度改革为例,2021年6月,《广东省技术经纪工程技术人才职称评价标准条件》出台;2022年8月,广东省组织开展技术经纪专业职称评审工作。2023年5月,国家发展改革委委托第三方机构开展中期评估,广东省根据评估反馈进一步推广实施技术转移人才职称评价标准。该项改革举措以“百佳案例:广东省技术经纪工程技术人才职称评价制度”的形式上报中央有关部门。案例具体情况见图5。
图5 N型政策方案迭代机制:以科研机构技术转移人才评价和职称评定制度改革为例
Fig.5 N-type policy scheme iterative mechanism: an example of the reform of talent evaluation and professional title assessment system for technology transfer personnel in research institutions
截至2023年,广东省在第二轮全面创新改革试验中揭榜的6项改革任务已全面落实并取得初步成效。其中,广东省在技术转移人才评价制度改革、公共数据资源治理首席数据官制度建设等方面形成的政策试点典型案例已上报中央有关部门。目前,广东省支持全面创新改革的政策体系日趋完善,创新主体能力显著增强,创新成效日益显现,不仅充分发挥了全面创新改革先行者在政策试验的引领带动作用,而且为全国其他地区创新发展提供了政策实践经验,为进一步深化政策试点工作提供了可借鉴经验。
本文从政策过程视角出发,在“顶层设计”和“地方首创”两种政策试点逻辑的基础上构建了一种适合我国现阶段深化体制机制改革需要的政策试点模型——“W+N”双型政策试点方案迭代创新模型,并通过广东省全面创新改革试验区的案例分析,验证了在中央指导下地方创新试验的有效性与合理性。
(1)基于政策过程理论,构建“W+N”双型政策试点方案迭代创新模型,揭示央地有效互动关系,明确政策试点地方政府行为与政策目标清晰度间的内在联系,丰富政策试点机制创新和路径选择研究,对政策试点工作具有实践参考意义。在中央明确政策目标与方向的前提下,W型与N型路径的结合能够最大程度发挥中央与地方两级政府的优势。中央制定改革目标、任务清单,考核评估主导改革进程;地方政府在授权范畴内进行方案创新与试验,既保障改革进程的系统性和协同性,又激发地方政策创新的积极性和能动性。广东省全面创新改革试验区的实践表明,其早期主要采用W型政策方案迭代机制,由中央出台改革举措,试验区政府负责落实到位;试验阶段则以N型政策方案迭代机制为主,采用地方揭榜的形式自主设计改革方案。这种 “W+N”双型政策试点方案迭代创新模式是符合我国国情的政策试验方式,其通过中央顶层设计和地方创新实践有效结合的方式推动政策方案迭代优化,为形成支持全面创新改革的基础制度提供了实践支撑。
(2)从政策周期角度,发现政策试点具有显著的阶段性特征,并归纳出“酝酿阶段—试验阶段—评估阶段—推广阶段”的试点政策迭代更新流程。各阶段在央地互动模式、政策资源流动与知识迭代方向上呈现出不同特点,丰富了关于政策过程有效性的研究。酝酿阶段,中央主导政策试点的顶层设计与目标制定,政策资源与知识自上而下流动;试验阶段,地方政府主导政策实施,根据改革目标的具体情况选择W型或N型路径开展试点工作,政策资源转向条块间流动,地方通过实践生成政策知识;评估阶段,央地互动频率显著提升,中央主导政策评估,政策知识自下而上反馈,政策资源则自上而下流动;推广阶段,总结试点经验,政策知识自上而下推广,政策资源随之在地方职能部门间流动。这一周期性迭代过程保障了试点政策方案在实施过程中的不断完善与成熟。
(3)政策试点案例研究发现,政策试点成效高度依赖试验区政府的政策实施组织协同和政策成效监测评估能力,其核心是专业化人才队伍和高水平专家系统建设。组织协同能力主要体现在政策试验方案设计、资源配置优化、跨部门沟通协调机制构建以及动态调整机制完善等方面,是政策试点的必要条件。监测评估能力体现在政策成效评估体系设计与价值判断的科学性上,是政策迭代优化的必要条件。高水平专家系统的主要作用体现在政策试验方案设计科学性、实施路径选择可操作性和试点政策成效评估合理性等重点问题的研判上,是政策试验成败的关键因素。
(1)借鉴“W+N”双型政策试点方案迭代创新模型,设计政策试点方案和实施路径。当政策目标明确且具体时,上级政府提出政策试验方案,推行改革力度较大的政策,并通过自上而下的方式由下级政府落实,根据政策实施效果提供可推广的经验;当政策目标明确但改革举措尚不够具体时,则需要充分调动下级政府的积极性,由下级政府基于政策目标提出具体改革方案,灵活运用多样化政策工具,自下而上地推动政策试验,从而增强政策的针对性、多样性与有效性。
(2)在推进试点政策实施过程中,可以从“酝酿—试验—评估—推广”各个阶段的特点出发,构建高效的上下级政府互动机制,优化政策资源组合与试点成效监测体系,提升试点政策迭代优化水平。在酝酿阶段,上级政府通过政策文件、工作会议等形式明确试点政策目标与授权范围,下级政府则需及时反馈政策需求与实施条件;在试验阶段,下级政府应定期向上级政府汇报试点成效,上级政府通过调研、督查等方式提供指导及必要的支持;在评估阶段,由上级政府主导,下级政府参与政策成效评估,确保评估结果的科学性与公正性;在推广阶段,上级政府基于下级政府总结的政策试点经验提炼出可复制可推广的改革举措。通过上述4个阶段的有效互动,实现改革政策迭代优化,以避免政策资源组合错配和改革政策着力点错位带来的政策失灵。
(3)从政策实施组织协同和政策成效监测评估的需求出发,建设一支高水平专业化人才队伍并构建专家支持系统。首先,在试点政策实践中发现人才、培养人才,形成一支专业化政策研究与运作人才队伍。其次,通过政策试验专业化培训,提高专业化人才的政策研究和监测评估能力。再次,建立跨部门人才交流机制,拓宽视野、积累经验,提升跨部门组织协同能力。最后,在政策试验过程中凝聚一批经验丰富、视野宽阔的政策研究与咨询专家,形成高水平政策试验专家系统,并建立动态优化调整机制。
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