开放科学(资源服务)标识码(OSID)：
From a horizontal perspective,the EU,the U.S.,and Japan have developed distinct governance models rooted in their respective legal traditions and industrial conditions. The EU adopts a unified legislative framework and proactive regulation,constructing a rigid model that prioritizes safety and rights protection. While this forward-looking regulatory design provides a stable,transparent,and predictable institutional environment, which embodyies the principle of "regional coordination + regulation first",it also constrains internal innovation vitality. The United States emphasizes market drive and incremental adaptation,adopting a flexible regulatory paradigm characterized by "layered oversight + market competition" to foster technological and industrial advancement. Although this approach grants significant latitude for innovation in early stages,it also introduces regulatory uncertainty and potential conflicts due to legislative delays and fragmented rules. Japan has developed a co-governance model based on national planning and social participation. While this model demonstrates strong strategic impetus and enables rapid resource concentration and technological breakthroughs, it also suffers from insufficient innovation diversity due to deep administrative intervention. Each of these three models presents distinctive strengths and limitations.
The manifestation of multidimensional safety risks in the low-altitude economy under the Collingridge Dilemma fundamentally stems from insufficient synergy among ethical values, policy guidance, and legal norms. To resolve this dilemma,China should critically learn from international experience and adopt a holistic approach to construct a trinity governance pathway integrating "ethics-policy-law": At the ethical level, guided by the holistic view of national security,a shift should be made from pursuing "zero-risk" absolute safety toward managing "tolerable risk", and from rigid control to a modern paradigm of "resilient governance". At the policy level,the government should transition toward a service-oriented role,empowering industrial leapfrogging through equitable subsidies, institutional innovation in central-local and civil-military coordination, and the construction of a nationwide integrated digital governance platform. At the legal level,a dual-track strategy of "interpretation and legislation" should be pursued, which involves adapting the existing legal system while advancing forward-looking legislation, with particular focus on tackling complex issues such as data classification,grading,and cross-border transmission.
The trinity synergistic governance pathway proposed in this study not only addresses practical challenges in China′s low-altitude economic development but also offers a systematic and operable Chinese solution to global low-altitude governance. Looking ahead,as technology continues to evolve and application scenarios expand, the governance system must keep evolving dynamically. It is expected that through deep collaboration among ethics, policy, and law, China will be able to foster industrial innovation while ensuring robust safety safeguards. This will ultimately achieve a virtuous cycle between high-quality development and high-level security, thereby establishing the low-altitude economy as a genuine new engine for future economic growth.
开放科学(资源服务)标识码(OSID)：
低空经济具有明显的新质生产力特征,其涵盖无人机、电动垂直起降飞行器、人工智能、通感一体化等新兴业态和技术集群,对于推动经济增长、优化产业结构发挥重要作用[1]。2010年,国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》,明确提出“通过5至10年的全面建设和深化改革,在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系”。2023年,我国发布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》(简称《暂行条例》),扩大低空空域开放。我国涌现出长鹰、彩虹、翼龙、陆地航母等一系列创新产品[2]。据全国民航工作会议披露的数据显示,2025年传统通用航空完成飞行121.8万小时,实名登记无人机总数突破328万架。然而,我国低空经济面临治理成本高、回报周期长的困境,以及传统安全和非传统安全交织的复杂风险。监管还陷入过早干预、社会后果难预测与过晚控制、成本昂贵且难控制的两难问题[3]。已有研究呈现出显著的学科分野与视角局限,多从伦理价值、政策分析、技术应用、法律规范等单一领域切入[4],这种“分而治之”的研究范式容易造成学科割裂及治理方案碎片化。如王庆(2024)指出绝对安全的治理思维无法适应低空经济新型安全风险,应转变为敏捷治理思维方式;杜德林等[5]基于政策文本分析,强调未来应加强国家政策层面的统筹规划,引导地方因地制宜发展低空经济。针对我国生态系统建设不完善的问题,张嘉昕等[6]认为应加强核心技术研发;杨峰等[7]则主张以法治为根本保障。
已有研究对域外低空经济治理的分析较为零散,未对具体治理工具分工与利用进行深入探讨。笔者曾就低空经济科林格里奇困境下的时序悖论、信息赤字与规范冲突进行过本体论三维解构,并从风险类型化角度提出分层法治应对方案[8]。本文在此基础上,进一步剖析我国低空经济面临多元风险的成因,与我国新能源汽车产业进行比较,以及与欧盟、美国、日本治理范式进行横向对比,提出“理念遵循—政策引导—法律规范”三位一体的协同治理路径。
我国低空经济当前正处于快速发展期,但也随之带来载体碰撞、数据泄露等多样安全风险,使得监管者面临严峻的科林格里奇治理困境。与我国新能源汽车产业相比,我国低空经济面临的科林格里奇治理困境还源于爆发式增长下的价值失序、法律监管不足、大国博弈等特殊成因。
英国技术哲学家大卫·科林格里奇最早在《技术的社会控制》一书中提出“科林格里奇困境”这一经典命题,即在技术研发和推广初期,因新技术的潜在社会影响、负面后果均难以被充分预见,此时内部技术者研发控制和外部监管者决策控制面临“共同无知”的信息赤字。然而,当技术渗透至经济社会发展的各个方面时,若负面影响显现,调整或限制技术将面临高昂成本、技术路径依赖、利益相关方阻挠等层层阻力[9]。随着技术治理问题的日益复杂化,学界对新兴技术所引发治理困境的理解也在不断深化。早期的讨论主要聚焦于“何时干预”这一时间维度,但越来越多的研究者认识到,技术控制的有效性不仅取决于治理时机的选择,还受制于两个同样关键的因素:一是治理主体对技术风险与运行逻辑的认知是否充分,即知识维度的问题;二是谁有权介入干预、权力如何分配、不同治理主体之间如何协调,即权力维度的问题。由此,新兴技术所引发的科林格里奇困境被系统性地拓展为时间、知识、权力三个相互关联的分析维度,构成了一个更具解释力的理论框架[10]。这一分析框架因其高度的概括性与包容性,在多个学科领域得到了广泛运用。在技术评估领域,肖雷波等[11]借助该框架颠覆传统实证主义科技观,提出技科学视角的重构方案;在技术控制领域,顾益等[12]利用该框架解释为何某些风险技术在产业化后难以被有效约束,并据此提出扩展行动者网络、引入多元主体参与等破解路径;针对颠覆性技术的治理困境,张光君等[13]依托该框架提出技术、法律、市场的多元治理方案。此外,部分研究还将视角延伸至技术控制困境背后的伦理学分析(陈凡等,2016),以及如何通过设计思辨来预判和规避潜在的技术风险(张黎,2021)。值得注意的是,这一框架的应用早已超出了纯粹的技术治理范畴。例如,在新就业形态快速发展的背景下,王晓燕等[14]借鉴该分析逻辑,探讨平台经济中劳动者权益保障的风险成因与治理机制;在文化数字化进程中,李军红等[15]利用该框架分析数字技术对传统文化生态的冲击及其规制路径。
由此可见,该三维分析框架已跨越单一的技术哲学领域,凭借其强大的生命力与广泛的适用性,成为分析新兴技术治理困境的通识性理论工具。低空经济作为多技术集群融合的复杂系统,其治理困境正是这一成熟框架的具象化场域。具体而言:第一,面对科林格里奇困境,如何恰到好处地介入低空经济治理是风险控制的关键所在。我国低空经济领域的无人机、eVTOL等技术发展呈现跳跃式演进趋势,如eVTOL从概念提出到载人试飞仅用了数年时间。但目前的政策侧重于财政补贴[16],社会风险规制研究有待进一步深入。这种时间维度上的“步调难题”[17]导致治理体系与技术发展节奏存在一定时序差,造成“规制窗口”持续收窄,甚至错失规制时机。第二,监管主体和研发主体常因信息赤字而陷入“认知盲区”。一方面,从外部监管者视角看,我国监管体系多沿用传统航空监管框架,以风险管控为中心,将安全管理一定程度上等同于风险消除[18],忽视了统筹发展与安全的相对安全理念。绝对安全观下的高空管理理念难以适应低空经济飞行“高度低、体积小、速度慢”的独有特征[19],存在审批流程冗长、创新空间受限等问题。另一方面,从内部技术主体视角看,研发者虽掌握技术优势,但受限于逐利动机和颠覆性技术本身的高度复杂性,致使企业内部研发者无法充分预见新兴技术所产生的社会风险问题。第三,科林格里奇隐含地假设控制行动应来自技术系统外部监管者,但忽视了技术系统内部参与者在技术研发与转化应用过程中所发挥的关键作用。尤其是在低空经济这类高度专业、跨知识融合领域,权责分配模糊、治理工具滞后、主体协同失效已成为科林格里奇治理困境加剧的主要原因。从内部权力赋能看,关键市场主体虽拥有技术专长和实时数据,却在治理体系中长期缺位。从外部权力结构看,我国低空治理机构设置和职能配置难以适应产业跨界融合[20]。例如,我国民航系统常常承担第三方的协调角色,客观上使企业面临多重审批带来的合规成本,这种权责配置状况使得低空经济治理体系在发挥外部监管权威性与调动内部主体专业性方面均面临一定挑战。
通过对我国其他产业进行纵向梳理发现,我国新能源汽车产业也面临过相似的科林格里奇困境,但后续借助政策精准扶持、技术长期研发、统一规模化市场等后发优势,最终实现弯道超车。低空经济作为新一代颠覆性技术集成载体,其面临的科林格里奇治理困境在根源、强度方面与新能源汽车产业存在较大差异,其中“时空压缩”背景下的爆发式增长是困境的根源,“技术扩散”催化下的价值失序、法律监管不足面临远超以往行业的风险压力,此外还面临“政治战略”的大国博弈。
(1)低空经济“爆发式增长”,相比其他产业,其运行场景更复杂、面临风险更大。我国新能源汽车产业快速发展,从1991年将电动汽车列入国家项目,到2009年“十城千辆”示范工程,再到2015年迎来爆发式增长,并连续10年产销量位居世界第一。我国利用汽车行业追赶者的后发优势不断试错和更正,最终实现政策演进与产业成熟度的同步发展和良性循环。而低空经济不同之处在于:第一,低空空域本身需要分时、分区、分层使用,与地面使用存在质的区别。第二,飞行载体工具在海陆空多领域使用,兼具汽车交通属性和高空飞行属性,载体属性较为复杂。第三,低空经济涉及的产业链条更长(贾圣真,2025),对政策的依赖性更显著,基础设施复杂度、交通管理难度、适航审定难度更大。第四,开放动态的低空面临来自载体碰撞侵权、数据泄露、算法劫持等多元化复杂风险。第五,我国低空经济发展与欧美齐头并进,需自主探索规范边界。
(2)低空经济快速发展面临“立法滞后、实践先行先试”的协同困境[21]。一方面,中央层面强调安全先行,但高位阶统一立法仍有待完善;地方多聚焦于应用场景开放,以抢占产业制高点,这种结构性差异使得地方各种方式探索面临既有框架约束。例如,山东平阴县曾尝试将“低空经济特许经营权”进行商业化出让,但因违反《中华人民共和国民用航空法》第七十五条“空域管理的具体办法由国务院、中央军事委员会制定”而中止;浙江开化县的低空经济扶持政策也因国家上位法依据尚未明确而暂缓出台。深圳是全国低空经济地方立法的先行者,在制定《深圳经济特区低空经济产业促进条例》时也明确自身定位为“在地方事权范围内有限参与”。另一方面,我国空域管理体制灵活性不足,各部门、各区域面临协同困境。空域审批权、飞行使用权集中于军方、民航局,地方自主权有待拓展,导致前期试点经验难以被“制度化”为通用规则,往往陷入多部门重复审批,由此加重了运营主体的合规成本。区域空域规划呈现相对独立、缺乏有效协同的碎片化状态,如长三角地区推行“低空数字分层”,珠三角地区则主张打造“立体交通走廊”,不同地区之间缺乏跨区域资源共享规则。
(3)低空经济引发的诸多问题需要监管直面规则供给的滞后与空白,进行前瞻性管理体制改革与立法创立。同时,还需关注低空经济背后大国博弈的高阶政治属性。与新能源汽车所依托的产业补贴和牌照配额等常规政策、行政事务不同,低空经济所依托的空域事关国家主权与国防安全,空域的战略敏感性以及产品本身所具备的军民融合属性,使得该领域成为中美科技博弈的重要战场,面临政治化和安全化等风险。一方面,欧盟以“中国无人机可能军援俄罗斯”为由,将中国无人机列入制裁名单;美国以“威胁国家安全”为由,出台反制中国无人机法案,将大疆等领先企业列入实体清单,试图削弱我国在无人机产业的技术自主性与全球市场地位。另一方面,以美国联邦航空管理局(Federal Aviation Administration,简称FAA)和欧洲航空安全局(European Union Aviation Safety Agency,简称EASA)为代表的监管机构通过主导适航认证和空管标准,构建制度性壁垒,试图削弱我国在全球低空治理体系的话语权。这种高阶政治诉求的叠加,使得我国低空经济面临的治理困境远超一般产业经济范畴。由于意识形态、文化背景等差异,部分西方国家在低空经济领域对中国实行技术封锁与遏制,试图限制我国科技发展[22]。
我国低空经济所面临的科林格里奇治理困境,是技术快速迭代、理念更新迟滞、法律监管缺位、体制调整滞后、复杂国际环境等多重压力交织的结果。上述风险导致我国低空经济领域难以适用新能源汽车“追赶情境”的传统治理范式。破解该困境不仅关乎产业健康发展,更是我国在新一轮科技竞争中确立制度话语权的关键,需要超越新能源汽车产业原有追赶型治理经验,构建一套理念前瞻引领、政策敏捷协同、法律刚性支撑的新治理范式。
面对我国低空经济领域的治理困境,可横向比较其他国家或地区治理范式和深层缘由,并借鉴相关治理经验[23]。美国、欧盟和日本基于各自法律传统、市场资源禀赋等形成风格迥异的治理范式。欧盟以系统前瞻的制度设计确保市场稳定性,美国凭借弹性实用的监管框架激发市场活力,日本则通过国家战略、政企合作高度聚焦低空经济产业,以求快速发展。三者虽各有优势,然其局限性亦不容忽视。
欧盟基于大陆法系的理性主义传统与对基本权利的高度重视,在低空经济领域形成独特的“规范先于发展”的刚性治理范式。该范式以区域协同为基础,以规范建构与输出为战略导向,以U-space技术平台为运营中枢,形成一套安全与权力优先、高度系统化的精密治理体系。
(1)欧盟以超国家协同与统一立法为治理基础(陈永伟,2025)。作为全球高度一体化的区域性国际组织,欧盟通过制度化权力上收与标准统一,为低空经济治理构建跨域协调的基本框架。第一,欧盟在2002年成立EASA,赋予其超越国家的航空监管权限,统一行使立法与执行职能,从制度上确立了集中治理的合法性基础。第二,欧盟在2004年便启动“欧洲单一天空空中交通管理研究项目(Single European Sky ATM Research)”,逐渐在27个成员国间实现空域标准统一,为低空飞行活动提供了协调一致的技术规范。第三,欧盟还在《欧洲无人机战略2.0》指引下,利用“欧洲地平线”“连接欧洲设施”计划进行联盟化投资,持续推进成员国间低空基础设施共建,旨在消除内部市场壁垒、强化产业规模效应。
(2)欧盟以权利保障与事先预防为内核,构建“自上而下”的规范体系,以降低不确定性风险,并将其前瞻性立法规范输出至全球。一方面,欧盟治理范式的核心在于其强烈的规范先行意识。在纵向层面,欧盟在产业发展初期便出台多部针对无人机、eVTOL、硬件设施的行业性文件,如欧盟在2019年相继通过无人机领域(EU)2019/945、(EU)2019/947两项规定。此类前瞻性立法虽降低了技术风险,但也因技术标准严格而形成较高的市场准入壁垒。在横向层面,欧盟强调低空经济活动需遵守《通用数据保护条例》《人工智能法案》等通用性规范,不仅要求飞行数据匿名化与本地化存储,还将空管算法认定为高风险系统,施加严格认证与算法备案义务。另一方面,这种“纵向行业立法+横向通用法规”的复合适用,不仅在欧盟内部形成统一的严格标准并构建了坚实的安全防线,还逐渐通过“逐顶规则”“布鲁塞尔效应”影响域外国家[24],进而将其转化为影响全球市场的规则制定权与贸易壁垒。
(3)欧盟以分阶演进的U-space系统平台实现“规范先行”的立法理念。U-space为欧盟治理范式的技术核心,其将抽象法律规范转化为具体运营能力,该系统遵循立法驱动、分阶演进的清晰路径。一方面,在立法与战略层面,自2016年U-space概念提出后,欧盟持续发布《U-space蓝图》《U-space监管框架》等系列法规,为其发展提供坚实的法律保障。另一方面,U-space采用四阶段逐步构建模式。U1阶段提供无人机电子注册、远程识别与地理围栏等基础服务,强调建立身份与空域可控的管理底座;U2阶段引入飞行计划管理与空域动态信息服务,实现与传统空管系统的初步交互与人机协同;U3阶段通过战术冲突解决与自动避障等高级服务,大幅提升空域容量与安全冗余,实现低空高密度的自动化运行。欧盟曾以2025年为阶段性目标,建成覆盖全境的无人机交通管理网络,以实现成员国空管数据的实时共享与自动化冲突预警;U4阶段则强调低空交通的完全自动化、互联化与数字化,为低空经济全面发展提供支撑。U-space建设过程本质上是“立法定义规则、技术赋能监管、平台固化秩序”这一核心逻辑的闭环。
(4)欧盟的刚性治理范式在实践中呈现出鲜明的双面性特征,既为欧盟带来安全红利、规则话语权,又在一定程度上增加了企业合规成本、抑制了技术创新。欧盟通过构建高度确定的规则体系与数字化治理平台,不仅实现内部市场规模扩大、安全风险降低等目标,更将其技术标准与运营模式推向全球,从而在全球竞争格局中掌握规则话语权。但弊端同样显著,严密的规范体系导致合规程序复杂、审批周期冗长、企业创新效率较低,暴露出欧盟“高标准+高成本”的制度性困境。
与欧盟“区域协同+规范先行”的刚性治理范式不同,美国低空经济治理植根于其独特的自由市场主义与实用主义哲学,搭建了一套以“市场驱动+分层监管”为核心的弹性监管范式。该范式强调在保障基本安全的前提下,最大程度依托市场力量激发创新活力。
(1)美国依托内部活跃的技术创新生态与成熟的资本市场,采取“先发展后规范”的审慎调整范式。第一,充分发挥资本力量,加强军民融合。前者如促进eVTOL制造商与充电公司、机场运营商合作,推动充电站、空管系统等基础设施共建落地;后者如美国空军在2020年启动“敏捷至上(Agility Prime)”计划,与Joby Aviation、Beta Technologies等多家航空航天公司合作,加速军事技术向民用转化,为低空经济发展提供了强大的技术储备与应用场景。第二,通过战略规划与基建赋能,加速商业化落地。在技术从研发向商业化迈进的关键期,美国并非通过严苛立法进行约束,而是通过国家战略与专项法案进行赋能。美国相继颁布《先进空中交通协调及领导法案》《先进空中交通基础设施现代化法案》,旨在打破部门壁垒、统筹基建投资,为eVTOL等新型航空器提供物理与空管基础设施支撑;《先进空中交通国家战略(2026—2036)》进一步明确了国家层面的路线图。第三,美国联邦航空管理局(FAA)秉持包容审慎理念,允许企业先行开展技术探索与商业实践,并借助豁免授权与个案裁判逐步积累事后监管经验,完善风险监管体系。
(2)为赋能低空经济市场化发展,美国构建了一套以精细空域管理为基础、以数字化工具为赋能手段的多层次治理体系。第一,在空域管理方面,FAA建立了系统性空域分类与动态管理机制。美国空域被划分为A、B、C、D、E、G六类,并设有安保敏感区、临时飞行限制区等多种特殊空域[25],形成较完整的空域管理框架。在这一体系中,G类空域(地面以上约120米)作为非管制空域,是无人机自由飞行的核心区域,为低空经济活动提供基础性飞行空间(刘静,2022);E类空域作为中低空管制区域,并行仪表飞行与目视飞行规则,可进行有条件的低空飞行。B、C、D类空域作为机场管制区域,实际运行需获得空中交通管制的许可,是低空飞行器起降过程的关键空域;而A类空域则属于高空航空飞行的管制空域。第二,为提高管制空域审批效率,FAA通过低空授权与通知能力系统(Low Altitude Authorization and Notification Capability,简称LAANC)、无人机交通管理系统(Unmanned Aircraft System Traffic Management,简称UTM)等数字化治理工具实现监管模式创新升级。一方面,FAA在2018年推出的LAANC系统,通过API接口与AirMap等第三方平台对接,实现飞行授权的自动化响应、实时化处理,显著降低了制度性交易成本。目前,LAANC系统已覆盖美国绝大部分空中交通设施,成为“技术赋能监管”的典范。另一方面,FAA与美国航空航天局联合推动UTM研发,构建分布式、协同化管理生态。UTM采用“政府定规则、市场供服务”架构,由FAA负责设定核心规则,私营服务商则提供航路规划、冲突解决等运营服务。这两大系统体现了美国治理体系从放宽准入、技术赋能到生态共建的递进逻辑,通过分层监管与数字化工具的深度融合,构建高效、弹性的低空经济治理范式。
(3)美国弹性监管范式主要通过空域分层监管、法规松绑、数字化监管工具创新,多措并举激发市场活力与促进商业化应用。然而,这种“先发展后规范”的范式也面临规则滞后与风险累积等问题,如超视距运行规则的长期缺位给企业带来较大不确定性。
日本低空经济治理范式的形成植根于其明确的国家产业战略导向与社会现实。由于日本资源紧张、人口结构形势严峻,故其将低空经济视为提升国家产业竞争力与改善社会运行效率的关键,将城市空中交通视为先进空中交通的核心组成部分。日本通过顶层设计与政企协同,以求快速在低空经济这一战略性新兴领域实现突破,从而抢占未来科技制高点。
(1)日本低空经济治理范式是以国家战略为牵引、企业协同为落脚点、兼顾社会公众接受度的系统工程。具体而言:第一,日本延续其“产业政策立国”的传统,制定国家级系统性战略规划路线图,为低空经济发展提供清晰指引。日本国土交通省和经济产业省在2018年设立了先进空中交通政企合作委员会,负责制定总体发展战略,并于同年发布《先进空中交通革命路线图》,将发展飞行汽车正式上升为国策。该路线图明确了“三步走”发展路径,即2025年借助大阪世博会实现eVTOL示范飞行,2030年形成常态化城际交通,2040年构建全国低空交通网络。第二,日本还建立了高效的“官民协议会”机制,系统整合政府部门、龙头企业、科研机构及行业协会等多方力量。“官民协议会”不仅是一个议事平台,更是集战略规划、政策协调、技术攻关与标准共商于一体的治理中枢,以此确保国家意志与市场能力在产业推进过程中形成合力。例如,依托丰田、日本宇宙航空研究开发机构等产业龙头,日本持续鼓励企业与平台加大无人机和eVTOL等低空航空器研发投入。第三,日本高度重视低空技术的社会融入问题。如借鉴“新潟机场案”“大阪国际机场诉讼案”判例精神[26],建立噪音补偿协商机制,使eVTOL运营商依据起降频次、影响程度向周围社区支付降噪基金,以换取公众信任,从而为产业可持续发展营造良好的社会环境。
(2)日本通过国家主导、战略先行的顶层设计,实现产业发展方向的精准聚焦与资源集中,从而在eVTOL等关键技术领域取得突破;“官民协议会”机制有效打破了部门壁垒,促进政府与市场主体深度协同。然而,上述高度集中的资源配置方式存在明显弊端,即政策资源与市场注意力过度向大企业倾斜,对中小企业形成“挤出效应”,导致市场竞争活力不足。
欧盟、美国、日本治理范式是特定治理理念、独特市场结构、各自法律传统相互交织的综合结果。中国低空经济治理路径应在立足国情的基础上批判性吸收国际经验,走出一条具有中国特色的协同治理之路。在理念遵循层面,应突破“先规范后发展”或“先发展后规范”的线性思维窠臼,以总体国家安全观为根本遵循,以统筹发展与安全的相对安全观为实践导向;在政策引领层面,积极促进政府服务转型升级,赋能产业发展;在法律规范层面,应在努力衔接既有法律体系的基础上,兼顾前瞻性立法和具体规则的完善(见图1)。
图1 我国低空经济协同治理
Fig.1 Collaborative governance strategies for China′s low-altitude economy
欧盟、美国、日本基于自身哲学传统、市场特性等因素,分别形成“前瞻性立法”“后置性监管”“国家战略主导”3种不同治理范式,也各自面临不同困境。我国需借助本土性理论重塑低空安全观,构建“总体国家安全观为遵循、相对安全观为导向”的价值体系(郭滕达等,2024),为后续政策制定与法律完善提供理念指引,实现“边发展边规范”的动态治理。
3.1.1 以总体国家安全观为根本遵循
欧美治理范式反映的是“先规范后发展的安全优先观”与“先发展后规范的市场优先观”,但两者均放大了技术迭代速度与监管规范间的速度鸿沟,无益于困境破解。我国低空经济治理理念需超越这种二元对立,探索出一种与技术迭代周期相适应的治理模式。尤其是我国低空经济处于快速发展阶段,更需要一种同步且适配、统筹发展与安全的治理理念。总体国家安全观突破既有安全理论的线性思维与单一向度,将国家安全视为动态系统,强调各领域相互关联、相互影响。总体国家安全观被确立为国家安全工作指导思想的重大战略思想[27],其注重内外部、各领域的国家安全维护[28],追求发展与安全兼顾的相对安全,是新时代国家安全工作的根本遵循和行动指南。
当今世界正经历百年未有之大变局,总体国家安全观为我国应对各类风险提供了全面而系统的思想指引[29]。安全是发展的基石,只有筑牢低空经济活动的安全底线,才能为产业持续健康发展营造稳定可靠的环境。一旦安全事件频发,不仅会造成人员伤亡与财产损失,更将挫伤市场信心、削弱公众信任,最终阻碍整个产业良性成长。然而,风险是技术创新的“伴生品”。我国现行低空监管制度受传统航空管理理念的影响,以“命令—控制”为特征的风险管控模式仍发挥重要作用,这对我国低空经济市场准入与飞行活动造成诸多限制。一方面,尽管该模式提升了任务安全性与运行可靠性,但也会限制技术迭代与市场活力。另一方面,在当前技术攻坚与产业落地的关键阶段,低空经济若继续沿用传统航空标准,适用严格的准入限制和僵化的审批流程,将难以适应无人机与eVTOL等新型航空器的技术特性和运营需求。低空经济治理需在总体国家安全观的指引下,避免因过度强调安全而压制产业应有的创新空间。因此,应构建与发展阶段相匹配、与技术特征相契合的治理理念与弹性监管框架,在守住安全底线的同时,真正释放我国低空经济的战略潜能。
3.1.2 以统筹发展与安全为实践导向
我国低空经济治理需实现价值理念的根本性革新,其核心在于树立统筹发展与安全的相对安全观。一方面,航空业本质上属于高风险行业,且当前各类低空飞行器性能差异显著,故需客观审视低空飞行中的各类安全风险,守住安全底线。另一方面,在确保安全的前提下,应明确优先发展低空经济的战略导向,避免陷入“绝对安全零风险”思维。相对安全观并非降低安全标准,而是在守住安全底线的前提下,理性容忍与发展阶段相适应的特定风险,以此寻求高质量发展与高水平安全之间的动态平衡[30],如采取统筹推进、优化空域管理、建立其他可容许风险机制等措施。
(1)全国统筹推进与地方先行先试有机结合。一方面,坚持全国“一盘棋”系统思维。低空空域是我国重要的战略资源,其安全管理关乎国家发展全局,故不能陷入无序竞争。应加强顶层设计与宏观统筹,科学制定具有前瞻性的改革目标与路径,构建统一、高效、安全的低空空域管理标准。另一方面,鉴于我国地域辽阔、发展不均衡,改革难以一蹴而就,故应采取由点到面、循序渐进的务实策略,优先选择低空经济基础扎实、应用需求旺盛的地区开展试点。通过赋予地方在场景开放、审批流程等方面的有限自主权,鼓励其进行多方面创新。系统总结这些局部试点的成功经验,在此基础上审慎扩大试点范围,最终将经过实践检验的成熟模式向全国推广。通过顶层设计守住安全底线,避免系统性风险;借助地方试点为发展打开弹性空间,从而在发展与安全之间寻求最佳平衡点。
(2)对低空空域进行精细化分类管理,并分别配置相应义务,以此提高适航审定效率、防范低空飞行风险。《关于深化我国低空空域管理改革的意见》将低空空域划分为管制空域、监视空域、报告空域3类。根据2023年民用航空局最新发布的《国家空域基础分类方法》中的“二、划设类别”,依据航空器飞行规则和性能要求、空域环境、空管服务内容等要素,将空域划分为A、B、C、D、E、G、W七类,其中,A、B、C、D、E类为管制空域,G、W类为非管制空域。结合《暂行条例》《中华人民共和国空域管理条例(征求意见稿)》可知,我国根据功能属性,将空域细化为“禁止类”“限制类”“开放类”。具体而言:第一,军事禁区、核设施区、机场净空区等敏感区域属于禁止类空域,出于国家安全、敏感设施保护等需求而被禁止一切未经授权的飞行活动。第二,限制类空域主要对应管制空域A、B、C、D、E类,飞行器操作者需履行预先审批飞行计划、接受持续管制、实时位置报告、严守高度层分配等义务。第三,允许自由飞行的开放类空域主要对应非管制空域G、W类[31]。其中,G类对应真空高度300米以下,主要适用eVTOL、物流无人机,允许其仪表飞行和目视飞行,但需报备飞行计划。《暂行条例》明确规定120米以下的W类空域为微型、轻型、小型无人驾驶航空器的适飞空域,原则上免除其飞行活动的申请义务。
(3)借助监管沙盒、白名单等措施建立其他包容审慎的可容许风险机制,平衡行业安全与产业发展的关系。第一,借鉴美国弹性监管经验,适当扩大粤港澳大湾区“监管沙盒”试点范围,对eVTOL或无人机夜间飞行、超视距飞行等特定场景施行“豁免审批+事后追责”,为新兴技术和业态发展提供空间。第二,借鉴海南自贸港“数据出境白名单”机制,在保障数据安全的同时,允许气象信息等非敏感数据通过区块链存证实现跨境流动,适应低空经济国际化竞争。第三,加强脑机接口、低空经济等新兴技术领域的科技伦理建设和统一立法[32],在维护法律安定性的前提下适当引导技术发展。
在确立相对安全观为导向的治理理念的基础上,我国还可借鉴日本统筹规划、战略引领的相关经验,推动政策枢纽层转型[33],构建以强化公平补贴为特征、以优化管理体制为重点、以技术赋能为手段的现代化服务体系,持续赋能产业发展。
3.2.1 强化财政扶持与保障公平竞争
(1)当下低空经济仍处于成长培育阶段,后续发展依赖政策的大力鼓励、支持和引导[34]。中央和地方政府一直都在积极发挥政策引领作用,如中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》,明确将低空经济写入规划;工业和信息化部等4部门联合发布的《通用航空装备创新应用实施方案(2024—2030年)》提出,“到2030年……通用航空装备全面融入人民生产生活各领域,成为低空经济增长的强大推动力,形成万亿级市场规模”;《湖北省加快低空经济高质量发展行动方案(2024—2027年)》《南京市促进低空经济高质量发展实施方案(2024—2026年)》等,旨在促进本区域低空经济发展。
(2)可借鉴日本利用财政补贴助力基础设施建设、扶持相关产业链建设的经验[35],设立低空经济创新发展基金,鼓励技术突破,推动行业协会及技术联盟成立。政策需保持稳定与可预期,明确产业扶持与补贴的统一原则与具体程序,提升透明度与预测性,确保补贴公平(夏杰长等,2025)。行政机关需严格落实《中华人民共和国民营经济促进法》中的平等原则,确保民营经济组织依法平等适用国家政策,平等使用资金、技术、人力资源、数据、土地及其他自然资源等各类生产要素和公共服务资源。
3.2.2 革新央地互动与军民融合体制
(1)通过明确机构权限来强化中央层面的统筹管理。第一,可依托低空经济发展司,牵头制定我国空域改革中长期发展规划与产业发展政策,明确空域主权、数据安全等原则性底线,为全国低空经济“一盘棋”发展提供引导。第二,在中央统一规划下,强化区域协同,引导各地因地制宜制定各具特色的发展规划,以避免重复建设。第三,参考日本“官民协议会”经验,在低空经济发展司下考虑成立协同发展委员会,常态化统筹军方、民航、工信、公安等关键部门,构建“战略规划—政策制定—监管执行”一体化治理架构。第四,常态化听取龙头企业、专精特新“小巨人”企业的意见,将其纳入低空经济协同治理范畴。
(2)激发地方层面差异化探索的创新活力。中央可依法授权地方政府开展立法与监管试点,支持粤港澳大湾区、长三角等重点区域出台适应本地特色的地方性法规。如参考《广州市低空经济发展条例》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》等地方立法实践,探索空域管理、数据流动、产业促进的区域解决方案。同时,充分发挥低空经济网络效应,采取区域联合编制规划等方式促进不同地区有效协同,最终形成“中央定标、地方探路”的良性互动。
(3)深化军民地共享协同机制。通过建立“中央—战区—地方”三级协同体系,增强军民协调与合作,促进军民空域资源优化配置,在确保国防安全的同时,同步推动低空经济可持续发展。第一,中央层面可在中央军民融合发展委员会下设跨军民协调办公室,统筹空域规划与安全标准制定。第二,战区层面可建立联合指挥中心,实行军民航联合值班制度,实时共享空域状态。第三,地方层面应明确低空经济发展牵头部门,避免管理混乱。
3.2.3 建设全国一体化数字治理平台
技术赋能是提升低空经济治理效能、实现“放管服”改革目标的关键[36]。当前,我国应加快建设覆盖全国、统一调度的低空数字治理平台(韩发等,2025),推动监管从“人审人批”向“数据驱动、智能协同”转型。
(1)与欧盟U-space、美国LAANC这些成熟系统相比,我国民用无人驾驶航空器综合管理平台(Civil Unmanned Aircraft Operation Management Platform,简称UOM)于2024年初步建成,目前仅具备空域查询、飞行申请、缺陷上报等基础功能,难以实现对全国空域状态的实时感知与飞行数据的动态交互,这就造成现行空域管理体系下的飞行器在运行过程中较难获取有效的空中服务支持。在缺乏服务支撑的条件下,其较难继续依靠原有监管手段要求运营主体履行超视距运行中的信息反馈义务与安全保障义务。因此,应积极拓展UOM的系统功能,将其升级为集飞行实时监控、风险智能预警、冲突自主化解于一体的低空数字运营基座。2024年施行的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》第92.205条(a)款规定,民用无人驾驶航空器的所有人应当按照规定在民用无人驾驶航空器综合管理平台进行实名登记,取得登记标志后方可激活使用民用无人驾驶航空器。这为落实主体责任、强化溯源能力提供了基础。在此基础上,还应进一步拓展平台功能,推动数字化治理体系建设。
(2)我国UOM作为全国统一性平台,可借鉴域外国家数字治理系统快速响应机制和企业共同参与特点,结合长三角地区“低空数字分层”、珠三角地区“立体交通走廊”等区域试点经验,深化平台服务能力,使其既能动态反映全国空域使用情况,又能借助大数据与人工智能技术,实现政府与运营主体之间高效的信息交互,从而提升空域规划精度,有效防范飞行冲突与违规行为。
我国低空经济领域治理困境的破解,需要走一条价值理念、政策引导与法律监管协同共治的独特路径。其中,价值理念作为顶层指引,需为产业演进设定价值锚点与道德边界。政策引导作为重要动力,承担着培育市场、优化管理体制、搭建数字基础设施的关键职能。法律规范作为底层保障,其核心在于将成熟的理念共识与政策经验转化为具有普遍约束力、明确预期的稳定规则,从而为产业长期发展提供保障。三者构成逐层传导、相互支撑的协同治理闭环。当前,我国低空经济法律体系仍面临协调不畅、数据保护失范的问题,故不仅要聚焦体系化重构,还应关注前瞻立法方向与具体规则完善。
3.3.1 调适既有规范
低空经济的法律规范保障,要通过对现有法律规范的合目的性解释与类推适用,以最小成本弥补规则不足。为有效应对低空经济引发的各类侵权纠纷与违法行为,应充分挖掘和激活法律体系既有资源,结合低空飞行器在不同物理空间造成损害的具体情境,分类适用民法、行政法、刑法等既有法律,构建梯次化的法律治理体系,体现在以下三个方面:第一,不仅要强化消费者合法权益保护,还要加强市场竞争的有序管理。一方面,对于消费者购买eVTOL空中通勤等低空出行服务的情形,低空服务经营者应当严格履行安全保障义务与风险告知义务;对于消费者购买无人机产品的情形,生产者与销售者应保证产品质量符合安全要求,否则消费者有权依据《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定要求修理、更换或退货;经营者发现产品存在危及人身、财产安全的缺陷时,应当依法采取召回等措施。除上述情形之外,对于因产品缺陷直接造成人身或财产损害的侵权责任问题,应优先适用《中华人民共和国民法典》产品责任条款及《中华人民共和国产品质量法》的有关规定。另一方面,若企业等经营者利用爬虫等技术,以欺诈、胁迫、避开或破坏技术管理措施等不正当方式获取、使用其他经营者合法持有的低空飞行数据,损害他人合法权益、扰乱市场竞争秩序的,应适用《中华人民共和国反不正当竞争法》第十三条关于禁止数据不正当获取与使用的规定;并根据第二十九条规定,由监督检查部门责令停止违法行为,且根据不同情节处十万元至五百万元的罚款。第二,对于违反低空飞行安全行政管理秩序的行为,由行政机关依法实施行政处罚。例如,对于未履行实名登记义务、未取得操控员执照擅自飞行、未经批准在管制空域飞行等“黑飞”行为,行政机关可依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十六条及《暂行条例》的相关规定,采取罚款、没收或吊销操控员执照和经营许可证等惩戒措施;情节较重的,可依法处以行政拘留。第三,对于危害公共安全的严重违法行为,依法追究刑事责任。若在开放性路面、水域或空域发生飞行器碰撞事故,造成重大人员伤亡或财产损失,且行为人存在故意或重大过失的,可依法适用《中华人民共和国刑法》中的危险驾驶罪、交通肇事罪。
3.3.2 关注前瞻立法
法律解释的灵活运用固然可以在一定程度上缓解低空经济快速发展与规则供给滞后之间的矛盾,但面对技术迭代加速、应用场景不断拓展以及日趋复杂的风险形态,单纯的解释适用已难以承载稳定的制度预期。为此,有必要在现有法律体系的基础上,主动推进系统性、前瞻性的立法进程,以专门化的法律规范为低空经济的健康、有序、可持续发展提供坚实而权威的制度保障。第一,加快制定低空数据分类分级与跨境传输的专项规则。低空数据具备多维动态与高融合特性,需成为如金融数据、工业数据一样的独立类型。在此基础上,按照《中华人民共和国数据安全法》第二十一条确立的“重要程度和危害程度”标准,构建核心数据、重要数据、一般数据三级防护体系[37]。核心数据主要是指直接危害国家主权、领土完整与军事安全的数据,如涉及高精度军事设施地理坐标、国防敏感区域飞行轨迹、雷达频谱的低空数据,对其原则上强制本地化存储并禁止跨境传输。若数据关乎低空行业整体运行安全与公共秩序,则构成重要数据,如起降设施运行数据、大规模集群飞行实时轨迹数据、区域空域管理数据等,出境须经安全评估或技术合规认证。一般数据主要为不涉及国家安全与重大公共利益的普通商业数据与个人信息数据,如部分脱敏、匿名化的飞行速度数据、非敏感区域物流数据,可在严格匹配出境监管门槛的前提下合规有序流动。第二,在民用航空法修订时增设“低空经济”专章。其核心任务在于明确无人驾驶航空器、eVTOL的法律地位,界定其适航审定标准与运营许可要求,明确空域分级使用行为规范,并确立事故责任划分基本规则框架。第三,考虑出台促进低空经济发展的综合性法律法规,聚焦平衡技术创新与安全防范,针对“超视距运行”“人口密集区飞行”等高风险应用场景,建立可容许风险动态评估与豁免机制;允许符合条件的运营主体在特定条件下申请豁免部分传统航空标准,以获取必要的试错空间。同时,鼓励地方根据区域特点开展差异化立法试点,形成可复制、可推广的制度经验。
低空经济作为引领新一轮科技革命的战略性领域,其在发展过程中所面临的治理困境本质上是治理体系在价值理念、政策工具、法律保障等方面协同不足的集中体现。在批判性吸收欧盟、美国、日本等域外治理经验的基础上,我国应立足本土实际,避免对单一范式的简单移植,要探索出一条符合中国语境的协同治理之路。本文提出的“价值—政策—法律”三位一体治理框架,正是对这一路径的系统性回应。在理念遵循层面,以总体国家安全观为引领,建立安全防控与产业创新动态平衡的相对安全观。在政策引领层面,通过合理补贴、体制革新、数字平台建设,推动政府职能优化升级。在法律监管层面,不仅要衔接既有规范,还应完善具体规则。中国低空经济健康发展不仅依赖于技术突破与市场拓展,更取决于治理体系能否实现理念指引、政策敏捷与法律刚性的深度协同与有机统一。唯有在动态平衡中筑牢安全底线、释放创新活力,才能走出一条具有中国特色的低空治理之路,并为全球低空治理贡献兼具智慧与实效的系统性方案。
[1] 李连成,李名良,马萍萍.加快推动低空经济高质量发展[J].宏观经济管理,2025,41(10):14-20.
[2] 郑舒文,欧阳桃花,张凤.高校牵头国家重大科技项目科研组织模式研究——以北航长鹰无人机为例[J].科技进步与对策,2022,39(10):11-20.
[3] 宋亚辉.数字经济创新中的“科林格里奇困境”及其规制[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2023,76(3):151-162.
[4] 倪红福,王晓星.低空空域管理的经济学逻辑分析[J].东南学术,2025,38(4):175-187.
[5] 杜德林,谭文蔚,王姣娥,等.中国低空经济政策演进及区域差异[J].资源科学,2025,47(8):1651-1662.
[6] 张嘉昕,许倩.低空经济产业链发展的制约因素与优化对策研究[J].经济纵横,2024,40(8):63-70.
[7] 杨峰,周建超.我国低空经济发展的法治保障路径研究[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),2025,58(4):78-89.
[8] 王耕．低空经济治理的科林格里奇困境与我国纾解之路[J].中国流通经济,2026,40(2):15-29.
[9] COLLINGRIDGE D. The social control of technology[M]. London: Pinter, 1980.
[10] LIEBERT W,SCHMIDT J C.Collingridge's dilemma and technoscience:an attempt to provide a clarification from the perspective of the philosophy of science[J].Poiesis &Praxis,2010,10(2):55-71.
[11] 肖雷波,柯文．技术评估中的科林格里奇困境问题[J].科学学研究,2012,30(12):1789-1794.
[12] 顾益,陶迎春．扩展的行动者网络——解决科林格里奇困境的新路径[J].科学学研究,2014,32(7):982-986.
[13] 张光君,彭池．颠覆性技术的科林格里奇困境与合规治理出路[J].科技管理研究,2024,44(20):1-8.
[14] 王晓燕,宗智慧．新就业形态劳动者的风险识别及治理机制研究[J].人口与社会,2025,41(3):23-36.
[15] 李军红,张星宇．文化数字化的“科林格里奇困境”:风险表征与规制路径[J].齐鲁艺苑,2025,45(6):98-105.
[16] 黎江虹,卢希希.财税政策何以促进低空经济:补贴激励抑或制度赋能[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2026,79(2):145-156.
[17] 许可.包容审慎2.0范式:化解人工智能的“步调难题”[J].行政法学研究,2026,34(2):62-78.
[18] 廖慧姣.面向低空经济产业的无人机监管体系研究[J].中国流通经济,2025,31(2):16-29.
[19] 高志宏.发展与安全并重理念下低空飞行安全的监管规则体系构建[J].行政法学研究,2025,33(3):49-63.
[20] 张晓兰,黄伟熔.低空经济安全监管的国际经验及启示[J].北京行政学院学报,2026,28(2):15-24.
[21] 孔得建,袁泽.低空经济政策法律体系的现状、经验与展望[J].北京航空航天大学学报(社会科学版),2024,37(5):85-95.
[22] 程骋,江岚,黄弘毅.总体国家安全观视阈下科技安全的法律保障[J].科技进步与对策,2025,42(13):132-138.
[23] 张晓兰,黄伟熔.低空经济发展的全球态势、我国现状及促进策略[J].经济纵横,2024,40(8):53-62.
[24] 金晶.欧盟的规则,全球的标准?数据跨境流动监管的“逐顶竞争”[J].中外法学,2023,35(1):46-65.
[25] RAVICH T M. The integration of unmanned aerial vehicles into the national airspace[J]. North Dakota Law Review, 2009, 85(3): 597-623.
[26] 陈越峰.城市空间利益的正当分配——从规划行政许可侵犯相邻权益案切入[J].法学研究,2015,37(1):39-53.
[27] 中共中央宣传部,中央国家安全委员会办公室.总体国家安全观学习纲要[M].北京:学习出版社,2022.
[28] 崔立红,李昶郴.总体国家安全观视阈下专利安全理念的实现路径研究[J].科技进步与对策,2024,41(23):19-28.
[29] 王一鸣.百年大变局、高质量发展与构建新发展格局[J].管理世界,2020,36(12):1-13.
[30] 高志宏.低空经济法律制度构建的价值体系阐释[J].江西社会科学,2025,45(3):48-59.
[31] 于立深.低空经济有序发展的政府管制逻辑及法律保障[J].江西社会科学,2025,45(3):33-47,206.
[32] 汪焱梁.脑机接口生成内容的著作权保护[J].四川师范大学学报(社会科学版),2025,52(2):81-91,202.
[33] 张玉洁.法政策学视角下低空经济的法治保障研究[J].交大法学,2025,26(1):101-113.
[34] 房绍坤,周秀娟.企业数据“三权分置”的法律构造[J].社会科学战线,2023,46(9):226-238.
[35] 王宝义.我国低空经济的技术经济范式分析与发展对策[J].中国流通经济,2024,38(9):14-26.
[36] 贾向桐,胡杨.从技术控制的工具论到存在论视域的转变——析科林格里奇困境及其解答路径问题[J].科学与社会,2021,11(3):26-39.
[37] 王耕,张鹏飞.图书馆数据分类分级的制度逻辑与规范建构[J].图书馆学研究,2026,48(4):58-65.