Drawing on the policy tools theory, this study adopts content analysis as the core research method and constructs a three-dimensional analytical framework of "policy structures, governance contents, and policy instruments"to systematically analyze policy texts related to the platform economy at the central government level. A total of 295 valid policy documents were obtained after duplicate screening and relevance evaluation. Three doctoral student members of the research team extracted basic information and core expressions from these documents, refining three analytical units: "content characteristics", "core categories", and "segmented frameworks". This process yielded three major focus themes for digital platform governance, namely platform social obligations, platform social responsibilities, and platform ecosystem, which are further divided into 6 core categories and 18 sub-dimensions. Meanwhile, a supporting segmented framework of policy tools was constructed, covering supply-side, demand-side, and environment-side tools. To ensure coding reliability, four experts conducted independent cross-validation; policy texts with inconsistent coding results were excluded.
This analysis reveals the characteristics of evolutionary phases and governance priorities of China's digital platform governance regulations, addressing the following three questions: What is the evolutionary trend of the policy documents, and what kind of phased changes do they exhibit ?What are the key dimensions and substantive domains of digital platform governance ?What is the logic mechanism of digital platform governance, and what features does it demonstrate?The findings confirm that the evolution of digital platform governance policy has occurred in three stages, with digital platforms being conceptualized successively as 'technical systems' (software platforms), 'bilateral/multilateral markets' (transaction platforms), and 'infrastructure' (platform organizations). In terms of governance focus, the primary emphasis has been on three areas: the platform's social responsibility and social obligation, and the platform ecosystem. In terms of the governing logic, supply-side policy tools, driven by external governance, have compelled digital platforms to fulfill social obligations. Demand-side instruments, centered on internal governance, have incentivized them to take on social responsibility. Environmental instruments, focused on collaborative governance, have encouraged the improvement and optimization of the digital platform ecosystem.
On the basis of the above findings, the study proposes three methods for optimizing policy. First, the government should proactively adjust environmental policy instruments to establish a "system-driven" collaborative governance framework. This can be achieved by innovating governance methods and scaling up proven practices, thereby making the digital platform governance system more coherent and effective. Second, it is essential to optimize supply-side policy instruments and strengthen institutional safeguards to ensure that platforms fulfill their social obligations. This requires innovating policy supply models to incentivize a shift from an "efficiency-first" to a "responsibility-first" paradigm, actively steering platforms towards their social duties. Third, demand-side policy instruments should be innovated to stimulate platforms' internal motivation to undertake social responsibilities. Approaches such as fostering cross-sector integration and launching pilot demonstration projects can help to move beyond a simplistic "punishment-over-regulation" mindset. These measures also promote platform self-regulation and technological innovation, ultimately guiding digital platforms towards "responsible stewardship".
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党的二十届三中全会强调,“促进平台经济创新发展,健全平台经济常态化监管制度”。平台经济(Platform Economy)作为经济发展的新动能和新业态,在稳就业、扩内需、惠民生等方面发挥积极作用[1]。然而,作为平台经济核心要件的数字平台(Digital Platform),在依托资本、技术及数据优势实现利益最大化过程中的反竞争性行为不仅影响市场运营秩序,而且易引发算法滥用、数字垄断、算法霸权等诸多治理问题[2-3]。数字平台治理已经成为数字治理领域的焦点议题。近年来,平台经济的快速发展既得益于数字平台规模的持续扩张,也得益于长期以来政府支持和引导。自2008年《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》出台以来,国家层面已累计出台两百多项与数字平台密切相关的政策文件。对数字平台治理政策文件进行结构性分析, 对加强平台治理、推动平台经济创新发展具有重要意义。
现有研究大多从技术与商业组织视角,分析其对经济社会的影响,较少关注政策文件在引导、规范和约束数字平台经营行为方面的作用。事实上,在规模经济性和网络外部性的共同作用下[4],数字平台已经成为数字时代治理结构中的新层级[5]。已有文献表明,数字平台本质上是依赖各种规则和秩序建立的复杂演化系统[6],涉及众多利益相关者与产业业态,受政府规制的影响较大[7]。然而,现有研究大多从平台垄断、劳动者权益保障、数据安全等单一议题出发[8-9],阐释治理数字平台的具体手段与方法,尚未从整体上把握数字平台治理政策的演进历程、内容特征以及逻辑机理等。为弥补这一研究的不足,本文基于政策工具理论,构建“政策结构-治理内容-政策工具”三维分析框架,旨在探究以下三个问题:①政策文件的演进历程呈现出怎样的阶段性变迁?②数字平台的治理内容包含哪几个方面,涉及哪些重要领域?③数字平台治理的逻辑机理是什么,表现出怎样的特征?通过对上述问题的深入探讨,提出数字平台治理优化建议,为政策制定与完善提供参考。
本文边际贡献体现在三个方面:第一,理论层面,基于政策工具理论,构建了数字平台治理的三维分析框架,丰富了数字平台治理的理论分析框架;第二,实证层面,通过对295份国家层面政策文件的内容分析,系统揭示我国数字平台治理政策的阶段性特征与治理重点,阐释国家治理模式从探索性治理迈向常态化监管的演进路径,为政策制定提供可追溯、可比较、可借鉴的实证基础;第三,实践层面,通过提炼数字平台治理的内在逻辑,明晰政府在治理实践中的定位与干预逻辑,从加强政策协同角度提出政策优化建议,为平台经济常态化监管提供参考。
数字平台(Digital Platform)是以数据为依托、算力为支撑,通过算法创新实现资源要素在供给侧与需求侧之间高效匹配的一种商业组织[5]。实践中,在技术理性与资本逻辑的推动下,数字平台对制度理性与社会理性存在一定挤压[9],引发了平台逐利诉求与人的主体性之间的深层博弈[5]。例如,在服务众包领域,表现为“困在系统”中的外卖骑手需持续应对平台不断缩短的送餐时间[10];数字媒介领域,体现为用户的隐私和行为数据被平台转化为数字符号并投入劳动再生产[11]。上述情境中,由于劳动数据、交易数据等均内嵌于数字平台,数字平台获得实质意义上的规则制定权与奖惩处罚权[2],这不仅加剧数字过劳和内卷竞争,而且易引发社会治理问题。
数字平台治理(Digital Platform Governance)是一个纷繁复杂的概念集合,学术研究以对关键概念的厘定和诠释作为逻辑起点。从治理(Governance)一词来看,长期以来一直与统治(Government)一词交替使用,是“控制、引导和操纵”之意[12]。20世纪90年代联合国全球治理委员会指出,治理是指协调或管理某事务过程中诸多行动方式的总称,它不单指某套规制或具体活动,而是重点强调公共或私人部门在协同处理某具体事务过程中所呈现出的一种持续互动[13]。事实上,数字平台的技术与商业组织属性决定数字平台经营活动是以盈利为目的,这使得单一维度下的监管措施难以约束数字平台经营行为[14]。根据现有研究,有效的数字平台治理需要整合三个关键的监管维度[15]:政府对平台实施的外部监管(外部治理);平台对其生态内主体的监管(内部治理);利益相关主体参与下的协同监管(协同治理)。这种多维治理模式通过协调平台经济理性与社会公共理性,可以为平台经济高质量发展提供保障。基于此,本研究认为,数字平台治理是指由政府部门主导、多方利益主体协同参与,通过外部治理、内部治理和协同治理的高效整合,以实现公共利益最大化的系统性活动。
政策工具又称为政府工具或治理工具,是政策制定者为实现特定目标所采取的工具、技术及手段的总称[16]。政策工具理论通过整合政策策略和工具理性,以系统性、结构性的分析范式来评估某类特定政策文件的价值效用,因此选择合理的分类框架是提高研究解释力的前提[17]。随着政府信息的公开化和互联网的蓬勃发展,研究者根据政策文件的适用领域构建了较为稳定的结构维度(见表1)。政策文件之间的相互支撑与科学搭配是推动平台经济创新发展的重要制度保障。目前,关于政策工具的研究大多采用组合分析范式,即在经典政策工具结构维度的基础上结合自身研究主题与研究目的,进一步构建多维度分析框架。如唐兴霖等[18]在借鉴Howlett三维分类法的基础上,提出“政策工具-政策主题-政策阶段”分析框架;还有学者将Rothwell的政策工具引入智慧养老[17]、公共信息资源开发[19]等领域,构建了二维或三维分析框架。
表1 政策工具的结构维度与适用领域
Table 1 Structural dimensions and applicable fields of government tools
结构维度适用领域代表性文献供给型、环境型、需求型产业政策、科技政策、文化政策、养老政策、人才政策Rothwell等[20];黄新平等[21]自愿型、强制型、混合型环境政策、公共安全治理、教育政策、城市治理政策豪利特等[22];王法硕等[23]信息枢纽、法理权威、财税手段、正式组织信息资源管理、创新创业政策、农村扶贫政策Hood[24];杨巧云等[25];徐瑛等[26]权威工具、激励工具、能力工具、象征及劝说工具、学习工具教育政策、信息资源管理Schneider等[27];宋武全等[28];夏凡等[29]法律工具、经济工具、交流工具环境政策、节能减排陈振明[30];孙建军等[31]命令型、报酬型、职能拓展型、权威重组型、劝导型教育政策Mcdonnell等[32];黄忠敬[33]
本研究根据供给型-环境型-需求型政策工具模型来构建分析框架。一方面,该分类框架源自Rothwell等[20]对技术创新与组织流程再造的学术思考,与数字平台的技术与商业组织属性之间存在密切关联;另一方面,相较其他类型政策工具(如自愿型-强制型-混合型),这种分类方法淡化了政策工具中的强制性因素,表现出显著的市场需求特征。因此,本研究在借鉴Rothwell等[20]的政策工具模型基础上,构建“政策结构-治理内容-政策工具”的分析框架,见图1。
图1 数字平台治理的分析框架
Fig.1 Analytical framework for digital platform governance
政策结构(X):以政策文件制定与发布主体为核心,包括发文数量、发文时间等核心维度。政策文件具有目的性,以实现某一特定社会目的而存在,是反映政府部门在某时间内治理重点和治理方法的重要窗口。因此,分析数字平台治理政策的结构特征,有助于梳理数字平台治理政策的演进历程。
治理内容(Y):以提炼政策治理重点和治理方法为出发点。长期以来,我国平台经济政策秉持发展和规范并重的基本理念,而数字平台又同时兼具技术属性与商业组织属性[9]。通过对数字平台治理政策文件内容的分析,有助于进一步明确我国数字平台治理政策在不同时期治理内容的差异等问题。
政策工具(Z):政策工具是政府为实现特定治理目标的策略组合,是反映政府治理逻辑的重要窗口。借鉴Rothwell等[20]的供给型-环境型-需求型分类框架,生成“谁来治理-治理什么-如何治理”分析逻辑,从政策制度层面提炼数字平台治理方面的逻辑机理。
政策文件是进行政策文本分析的客观数据来源。首先,以权威性作为政策文件检索的基本原则。本文根据中国机构编制网所列的“党中央机构、国务院机构”,将文件检索范围界定在中央政府层面。其次,以公开性、相关性作为指导标准,对政策文件进行检索。在北大法宝及知领·政策库中,以“平台经济”和“数字平台”作为关键词进行全文检索,并从国务院政策文件库补充遗漏的政策文件。最后,经重复性筛查与相关性评估,一共获得295份有效政策文件。从文件发布主体来看,其中,92份文件是多部门联合发文,此外主要是党中央机构(37次)、全国人大机构(13次)、最高两院(9次)及群众团体机关(11次)。
内容分析法(Content Analysis)是一种通过定义反映文字表述与语义间映射关系的分析单元,从中提炼出研究问题的结构维度或内容框架的方法。
首先,文本提取和内容编码。根据内容分析法的操作步骤,由三名拥有博士研究生学历的课题组成员对政策文本中的基础信息(如政策文件名称、颁布时间等)和涉及“数字平台”“平台经济”“数字治理”等相关的政策表述进行提取,并提炼为数字平台的内容特征、细分框架(见表2)。
表2 政策工具的细分框架示例
Table 2 Examples of a segmentation framework for government tools
分类框架细分框架政策文本内容示例(部分) S供给型S1基础设施完善便民服务设施……为灵活就业人员务工提供便利条件……S2人才培养零工市场工作人员……定期组织业务培训轮训……提高专业素质和能力……S3信息支持依托全国一体化在线政务服务平台……畅通政企数据双向流通机制……S4公共服务将零工市场纳入就业公共服务体系建设工作……提供基本就业公共服务……S5劳动保障依法纠正拖欠劳动报酬等违法违规行为……有针对性地做好工伤预防工作……S6市场培育要设立辐射一定区域的综合性零工市场……向灵活就业人员就近提供服务D需求型D1试点示范示范区应当遵循网络市场发展规律……鼓励发展新业态新模式……D2交流合作畅通信息共享渠道……协调推动其他有关部门依法开展信息共享……D3社会参与督促网约车平台……公开征求从业人员代表及工会组织、行业协会的意见……D4业态融合鼓励平台进一步拓展服务范围……与工业、农业生产深度融合……D5服务外包对委托社会力量管理的零工市场……严格资金管理和绩效评价E环境型E1目标规划加强数据安全治理……维护国家安全和发展利益……制定本办法……E2法规管制第三方和服务提供者违反法律、行政法规……应当依法承担相应责任……E3标准制定行业和监管部门……组织开展相关标准制订及推广应用工作……E4金融税收通过共享用工稳定职工队伍的企业,阶段性减免社保费、稳岗返还等政策可按规定继续实施……E5组织领导国家网信部门统筹协调……网络数据安全事件应急处置工作……
其次,确保编码结果的可靠性。邀请4名专业从事平台治理、公共政策研究方面的专家学者通过背靠背方式,对编码结果的内容特征与核心范畴进行交叉检验。同时,对编码结果无法达到一致的政策文本予以剔除,采用Kappa系数对编码结果进行信度检验。结果显示,Kappa系数值为0.875,结果具有可信性。
最后,参考刘苹等[8]研究方法,本文进一步对核心范畴所指向的具体问题进行概括与抽象,并以政策文本中各核心范畴所呈现的表述特征作为主题凝练依据,对表述特征相近的核心范畴进行归类整合。研究发现,“A算法机制治理”“B数据安全治理”两个核心范畴对应的政策文本中,多次出现“平台……不得……”“履行……义务”等强制性表述;而“C平台劳动治理”“D伦理道德治理”两个范畴对应的政策文本则以“要……进行监督”“履行……责任……”等能动性表述为主。可见,前两个范畴侧重平台应当遵守的行为边界与制度约束,后两个范畴则侧重平台应主动承担的社会角色与治理责任。据此,结合政策文本内容特征编码及具体表述,将“A算法机制治理”及“B数据安全治理”提炼为“平台社会义务”主题,将“C平台劳动治理”及“D伦理道德治理”提炼为“平台社会责任”主题。以此类推,6组核心范畴共得到3个关注主题(见表3)。
表3 数字平台治理重点及内容
Table 3 Key focus areas and content of digital platform governance
关注主题核心范畴内容特征政策文本内容示例(部分)平台社会义务A算法机制治理A1算法滥用大型网络平台……不得……滥用市场地位……A2算法黑箱互联网平台……应当提高规则透明度……A3算法偏见不得利用平台规则和数据……实施价格歧视、哄抬价格……B数据安全治理B1数据滥用未经委托方同意……不得对网络数据进行关联分析……B2数据流通信息的处理、数据跨境流动……必须严格依法执行……B3数据隐私互联网平台经营者……履行数据安全保护义务……平台社会责任C平台劳动治理C1劳动关系严格压实平台企业主体责任……完善安全保障机制……C2劳动权益平台企业要对用工合作企业按时足额发放劳动者劳动报酬等情况进行监督……C3劳动就业发挥平台经济功能……安排残疾人就业……纳入企业社会责任报告或编制专项社会责任报告……D伦理道德治理D1数字伦理互联网平台……尊重社会公德和基本的科学伦理……D2道德声誉不得编造、传播虚假信息……损害竞争对手商业信誉、商品声誉……平台生态系统E平台垄断治理E1市场垄断不断加强和改进反垄断监管……实现平台经济整体生态和谐共生……E2数据垄断平台经济领域……数据和算法等方式……限制市场竞争……E3产权垄断平台经营者……侵犯知识产权的……应该采取删除、屏蔽、断开连接、终止交易和服务等必要措施……F信息内容治理F1信息质量应建立有效的内容管理制度,避免违法违规信息在平台上传播……F2网络舆情公安机关应当……收集相关侮辱、诽谤信息传播扩散情况及其造成影响的证据材料……F3网络暴力扰乱网络秩序,破坏网络生态……
根据政策文件检索结果,我国数字平台治理演进历程大致可以分为探索性治理、包容性治理和常态化治理三个阶段(见图2)。
图2 我国数字平台治理政策文件演进趋势
Fig. 2 Evolutionary trends in policy documents of digital platform governance in China
注：图中数字代表的是政策力度,计算方式参考文献[6]
3.1.1 探索性治理时期(2016年以前)——作为“技术系统”的软件平台
2016年以前,我国数字平台整体上处于探索性治理时期。该时期的数字平台治理以探索性治理和事后治理为主,旨在对数字平台经营过程中出现的一系列社会问题进行回应。在技术开放性和商业组织属性的共同作用下,数字平台在这一时期快速成为信息传递和信息交互的技术中介载体。用户数量越多,意味着平台经济价值越大[34],因而争夺和挖掘潜在用户成为数字平台发展初期的核心策略,也由此带来恶性竞争。如2008年百度竞价风波;2010年奇虎360和腾讯QQ为争夺用户资源引发“3Q大战”,逼迫用户“二选一”。 为应对上述社会现象,国家层面的治理措施大多以规范电子商务与工业物联网发展为出发点,相继出台《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》《工业和信息化部关于加强电信和互联网行业网络安全工作的指导意见》等多项政策文件。这一时期,政策制定和实施呈现出鲜明的“底线规则”特征,即大多要求电信业务经营者必须承担起防止网络数据信息丢失与泄露的主体责任,切实保障用户的信息选择权和知情权。这一时期,尽管国家层面没有明确的关于数字平台治理的政策文本,但实质上已经通过压实经营主体的基础性义务,将社会责任与社会义务纳入治理体系,由此加快规范市场竞争秩序的步伐。
3.1.2 包容性治理时期(2016—2023年)——作为“双边/多边市场”的交易平台
以2016年《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的出台为标志,我国数字平台从早期的作为技术系统软件平台,逐步转为作为双边/多边交易市场的平台组织。2016—2023年,我国数字平台治理以包容性治理为主,整体上形成以“包容审慎+专项整改”相结合的治理格局。2017年《国务院办公厅关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》中提出“探索动态包容审慎监管制度”;2019年《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》中提出“实行包容审慎监管”,优化完善市场准入条件,创新监管理念和方式,鼓励发展平台经济新业态,优化平台经济发展环境,强化平台经济发展法治保障。旨在充分发挥平台经济在资源配置、产业升级、消费拓展和扩大就业等方面的作用。与此同时,为应对数字平台双边/多边市场特征带来的垄断竞争、数据滥用、隐私风险等问题,各部门主要通过“专项整改”行动细化数字平台责任与义务。例如,2016年交通运输部等多部委颁布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》对网约车平台经营行为做出明确规定;2020年国家市场监督管理总局《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》对滥用市场支配地位的经营行为进行了界定。然而,包容审慎+专项整改的治理模式也面临诸多挑战:一是包容与审慎应用边界模糊,导致“大数据杀熟”“价格战”等现象;二是“专项整改”虽然具有强制力,却往往因执法依据不足、程序透明度不高而陷入“运动式执法”的困境。
3.1.3 常态化治理时期(2024年至今)——作为“基础设施”的平台组织
从词源解释上,常态化治理是一种处于正常情况下的监督和管理状态。我国数字平台开展常态化治理,旨在实现“在规范中发展,在发展中规范”。2022年4月,中共中央政治局会议提出“促进平台经济健康发展,完成平台经济专项整改,实施常态化监管”;2024年党的二十届三中全会强调“促进平台经济创新发展,健全平台经济常态化监管制度”。我国数字平台治理逐渐从阶段性、专项性的常规治理朝着制度性、系统性的政策工具转变。具体内涵上,“在规范中发展”强调制度设计应具备完备性和前瞻性,要求综合运用标准制定、规则预设等前置性手段,推动治理模式从反应性应对向前瞻式治理转变。而“在发展中规范”则更加侧重监管机制介入的及时性与协同性,表现为监测预警、协同约谈、弹性指导等过程性治理工具的广泛嵌入。数字平台逐渐演化为兼具基础设施属性的平台组织系统[15],这就要求政府及监管机构通过协同联动方式平衡多方主体的权益诉求,从而引领行业规范形成。总体来看,常态化监管旨在系统性破解“专项整治”阶段遗留的问题,通过监管理念、监管体系和监管模式等方面的变革与创新,强化制度设计的全面性、监管介入的协同性与风险防控的前瞻性等,最终构建与发展阶段相适应、与平台特征相匹配的可持续治理格局。
考虑到数字平台作为一种基础设施,其社会服务属性日益凸显,对数字平台的社会责任履行和价值共创提出了更高要求。为此,本研究结合前文编码结果,绘制数字平台治理的内容结构框架(见图3)。
图3 我国数字平台治理的内容结构框架
Fig.3 Content structure framework for digital platform governance in China
3.2.1 内容一:平台社会义务治理
平台社会义务,是指数字平台因其事实性社会权力所产生的为维护社会公共利益与社会基本秩序而必须承担的一系列基础性行为规范。从政策文件的内容编码来看,平台社会义务治理主要围绕算法机制治理、数据安全治理两个核心范畴展开,其政策工具组合表现出从单一规制转向体系构建—专项行动协同的复合型治理方式特征。具体来说:
第一,算法机制治理。数字平台兼具技术与商业组织的双重属性,引发了政府及公众以社会义务约束平台经营行为的价值诉求。作为营利性商业组织,数字平台之间存在激烈的存量竞争。这种竞争模式使得数字平台通过多重策略获取经济收益:一方面通过上调劳动订单抽成比例,从产品或服务的实际经营者中赚取更多佣金;另一方面,以“信息居间”为名规避其在社会保障、劳务用工等方面的成本支出[35]。同时,平台算法作为一种技术集成系统,传统的监管体系难以介入其搭建的技术“黑箱”地带,进而易引发算法滥用、算法偏见、算法合谋等问题。在政策工具应用上,国家层面形成体系构建+专项行动相结合的治理路径。具体来说,一是通过制度机制创新和多方协同治理等联动,建立算法安全综合治理格局。二是依托“清朗”等专项治理行动,压实算法主体义务、引导技术“向上向善”等,积极应对各种典型问题。整体上,算法机制治理旨在通过规范经营、义务履行、监管创新等,积极引导平台算法服务于社会整体利益。
第二,数据安全治理。在我国数据安全治理中,整体上形成以总体国家安全观为指导,统筹数据开发与数据安全保障的基本关系格局。数字平台作为双边/多边市场的交易载体,其竞争优势依赖于数据使用范围和应用边界的不断拓展,这也带来数据滥用与隐私泄露等问题。从数据属性来看,平台数据具有易关联性、可复制性与敏感性。其中,易关联性使得数字平台能够通过对数据的整合分析,及时预测市场变化,挖掘商业价值;可复制性则意味着一旦数据发生泄露,将对个人隐私与商业活动造成冲击[8];敏感性则意味着数据泄露可能直接威胁国家安全。例如在数据跨境流通过程中,关键工业数据的泄露会削弱我国战略性产业的国际竞争力,生物基因、大健康等关键信息的丢失则会直接危及人民群众的生命安全[36]。为此,在政策工具选择上,国家层面以统筹发展和安全为指导原则,聚焦数据滥用、数据流通和隐私保护等突出问题,通过开展数据产权制度、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配、数据要素治理制度等方面的创新,旨在提高数据要素治理水平,维护国家安全和发挥数据要素对经济发展的促进作用。
3.2.2 内容二:平台社会责任治理
平台社会责任是指数字平台在履行社会义务的基础上,为实现社会价值最大化而主动采取的一系列行动集合。随着我国数字平台治理步入常态化监管阶段,平台社会责任治理包括平台劳动治理与伦理道德治理两个范畴,其政策工具运用呈现出从底线约束转向价值引导拓展的显著特征。具体来说:
第一,平台劳动治理。平台劳动治理以界定新型数字劳动关系、加强新就业群体权益保障为首要目标。据统计,我国以外卖小哥、网约车司机、网络主播等为代表的灵活从业人口规模已破2亿人。随着从业人口规模的持续攀升,传统劳动法开始面临功能性与续存性挑战[8]。实践中,如模糊信息居间的功能定位而豁免劳务纠纷和逃避社会责任[35],广大从业者的基本权益在现行法律体系下则难以得到充分保障。一方面,这是因为我国劳动法是以传统劳动关系为基础设计的,在一定程度上滞后于新就业形态发展,对新就业群体合法权益的保障存在盲区;另一方面则是数字平台为降低用工成本,刻意拉长劳动用工链条,导致劳动关系在认定过程中存在困境。为此,国家层面开始推动形成“劳动权益保障—制度创新—协同联动”的多元治理格局。通过推行职业伤害保障、规范平台算法、实施集体协商及分类保障等一系列治理措施,综合运用强制性规则、激励性保障与程序性协商等多种政策工具,发挥数字平台在稳就业、扩内需、惠民生等方面的积极作用。
第二,伦理道德治理。伦理道德治理主要聚焦数字伦理与道德声誉两个方面。随着数字平台凭借算法创新和数据优势不断拓展影响力,其引发的伦理道德风险成为社会性问题。在国家治理层面,整体上以倡导性、共识性与文化性政策工具为主导,旨在推动平台社会责任形成。一方面,算法可能再现或放大社会既有歧视,极化新就业群体的工作处境。另一方面,数据与算法的交叉叠加催生新型声誉和道德风险。例如,算法设计以经济利益最大化为导向的价值追求,使得新就业群体在劳动过程中采取“拉订单”“刷单”“挂单”“报备”等逆算法行为适应平台算法[10]。国家层面初步构建起制度约束—社会协同—文化引导三维一体协同治理的工具体系:一是在制度层面,严厉禁止数字平台利用算法实施不当竞争,积极引导平台责任向善;二是在执行层面,引导广泛社会力量参与构建社会信用体系,共同完善交易失信行为认定、守信激励、失信惩戒、信用修复、异议处理机制等;三是在思想文化层面,通过倡导向上向善的伦理导向,引导数字平台从追逐短期流量转向创造长期社会价值。
3.2.3 内容三:平台生态系统治理
在推动平台社会义务与社会责任治理的基础上,我国将平台生态系统治理作为保障平台经济规范健康持续发展的重要支撑。根据内容编码结果可知,平台生态系统治理包括平台垄断治理与信息内容治理两个范畴,其政策工具运用呈现出从局部纠偏向系统性治理的整体转变。具体来说:
第一,平台垄断治理。作为平台生态系统治理的核心,平台垄断治理主要涵盖市场垄断、数据垄断和产权垄断三大领域。数字平台作为一种新型基础设施,能够迅速吸引用户并实现边际收益递增[9]。在网络效应的加持下,数字平台经营规模的持续扩大带来范围经济,通过设立市场准入壁垒以限制竞争,加剧后进入者生存压力。同时,数字平台依托数据与算法驱动,精准解析用户行为、完成需求预测,并通过路径依赖强化用户锁定,最终形成垄断格局。这种由数据垄断、用户锁定效应、网络效应等共同催生的平台垄断,造成“算法合谋”“大数据杀熟”等损害竞争和消费者权益的现象,激发社会对平台经济领域反垄断的强烈诉求。在政策回应上,国家层面以维护市场公平竞争为出发点,构建“规则制定—行为认定—处罚执行”的全链条监管体系,通过明确数字平台滥用市场支配的适用情境与处罚条款,抑制平台“二选一”现象发生。但值得注意的是,由知识产权保护引发的“独家版权”等新型排他性行为是否会衍生变相垄断,有待进一步探讨。
第二,信息内容治理。信息内容治理是政府为构建网络综合治理体系、营造清朗网络空间所采取的手段,重点涵盖信息质量、网络舆情与网络暴力治理等领域。在商业实践中,网络内容平台常借助机器学习算法预测用户偏好,不断推送同质化内容,将用户禁锢于“信息茧房”中。与此同时,在流量经济的驱动下,部分自媒体、商家和营销号倾向于夸大宣传,散布虚假与冗余信息,以吸引用户眼球。这些严重扰乱网络信息生态,甚至可能演化为负面舆论与网络暴力。尽管数字平台能够借助技术手段及时审查、屏蔽和删除有害信息,但在网络空间动态性、开放性和匿名性的影响下,以事后应对和防御性治理为主的模式难以完全遏制谣言与虚假信息。为此,在国家治理层面,逐步摒弃以删除、屏蔽等为主的防御性治理手段,转而构建主体规范—过程监督—生态共建的协同治理体系。具体而言,一方面,明确规范网络内容生产者、网络内容平台、网络用户的主体责任与义务;另一方面,推动建立政府、企业、社会、网民协同参与的健康生态机制。这种从末端应对到前端引导、从平台自律向社会共治的治理逻辑转型,不仅体现治理逻辑的深化,而且标志着政策工具运用的成熟,能够更加系统、弹性地应对复杂网络生态的挑战。
结合内容编码与政策工具框架,提炼数字平台治理的逻辑机理。
3.3.1 供给型工具:以要素支撑压实平台社会义务
供给型政策工具是政府在充分发挥宏观调控功能的基础上,通过对基础设施、人才培养、信息支持、劳动保障等有益于平台经济发展的外部性要素给予投入,旨在预防和纠正平台经营过程中产生的各类负外部性问题。从治理范式来看,供给型政策工具是政府以外部治理手段为核心,通过意识增强、支持、鼓励和强制性要求等方式,与数字平台之间形成“政府→数字平台”的单向治理范式。一方面,在算法机制驱动下,数字平台催生出全新的场景业态,这对政府识别和预警由平台算法机制引发的各类社会问题提出更高要求;另一方面,全新的场景业态又可能衍生出数据滥用、隐私泄露等数据安全治理问题。为应对这些挑战,政府不仅需要创新监管机制,而且需要通过提高基础性要素供给水平,适应数字时代的治理要求。为此,政府通过实施多项供给型政策工具,为立法、监管、处罚等政策规制奠定要素基础,从而通过不断规范各类场景业态中的交易现象与行为准则,积极推动数字平台履行社会义务。
3.3.2 需求型工具:引导数字平台履行社会责任
需求型政策工具是政府以激发数字平台的内部治理能力为出发点,通过试点示范、交流合作与服务外包等,将数字平台从治理对象转化为治理主体,推动其主动履行社会责任。需求型政策工具的核心思想在于以柔性引导替代单向指令,形成“政府←→平台”双向互动的治理格局。具体而言,一是在劳动保障领域,通过激励性措施引导数字平台改善劳动用工环境,发挥其在稳就业、扩内需、惠民生等方面的积极作用;二是在算法治理层面,通过制度创新引导平台算法“向上向善”,实现算法导向正确、算法公平公正和算法自主可控的治理目标;三是在伦理道德层面,通过价值倡导与责任内化,促使数字平台在算法机制设计中贯彻“算法取中”理念,防范技术异化对新就业群体合法权益的侵蚀。总体来看,需求型政策工具旨在拉动数字平台“责任向善”,通过引导数字平台构建规范合理的内部治理体系,实现社会责任与平台持续发展的有机统一。
3.3.3 环境型工具:塑造协同治理的生态系统
环境型政策工具是政府通过制度环境与市场环境的系统性塑造,为改善和优化平台生态系统所采取的一系列政策措施。作为一种兼具技术与商业组织属性的载体,数字平台本质上是一个由多重目标与复杂利益相关者构成的集合体[37]。从平台所有者角度来看,平台经营边界扩张意味着用户数量增加,可以通过算法推荐技术或提供平台补贴或奖励方式,提升用户忠诚度。从政府治理角度看,一方面,用户数量增加会衍生垄断风险;另一方面,平台算法的推荐技术可能将大量同质化、虚假与垃圾信息推送给平台用户,污染网络生态。所以,单方面依靠数字平台的内部治理或外部治理难以协调经济理性与社会理性之间的逻辑冲突,易导致平台生态系统恶化。为此,在平台生态系统治理过程中,政府可通过目标规划、法规完善、标准制定、财税激励与组织协同等环境型政策工具的组合应用,构建政府引导—平台落实—社会参与的多元协同治理架构,通过打破平台内部治理与外部治理间的壁垒,促进数字平台社会价值的持续释放。
3.3.4 政策工具下数字平台治理政策的逻辑合力
数字平台的有效治理,依赖于供给型、需求型与环境型政策工具的协同作用。供给型政策工具通过增加要素投入,为平台社会义务履行提供底线约束与能力支持。在此基础上,需求型政策工具通过释放市场信号(如政府采购等),引导并激活数字平台对劳动保障、伦理道德等社会责任的价值追求;环境型政策工具则通过构建协同框架,系统整合多元利益主体的权益诉求与目标,最终形成规范、系统且动态演化的数字平台治理逻辑(见图4)。
图4 数字平台治理的逻辑机理
Fig.4 Logic mechanism of digital platform governance
三类政策工具的有机组合,催生内部治理、外部治理与协同治理三种范式,形成自适应系统。平台社会义务治理中,外部治理作为主导范式,体现为政府通过规制与监督手段,规范平台算法运行机制与保障数据安全;平台社会责任治理中,劳动保障与伦理道德问题的凸显使得内部治理成为更适配的路径;而在平台生态系统治理中,内外部治理间的互动催生协同治理范式,成为应对市场垄断、净化信息内容的重要方式。三种治理范式并非完全割裂,而是在政策工具的有机组合中呈现出紧密联动特征:外部治理为数字平台设定经营底线,内部治理在底线基础上推动平台履行社会责任,协同治理则整合实践经验以优化治理规则。三种治理范式的持续互动,构成“规则设定—实践创新—规划优化”的反馈闭环,共同塑造不断反馈、动态演进的治理生态。
本文基于政策工具理论与内容分析法,通过对295份中央政策文件的内容编码,构建了政策结构—治理内容—政策工具的三维分析框架,得到以下主要结论:
第一,从数字平台治理的演进历程看,整体上可划分为探索性治理(2016年以前)、包容性治理(2016—2023年)、常态化治理(2024年至今)三个阶段。揭示出我国数字平台治理体系在目标设定与政策工具选择上的演进变化。
第二,从数字平台治理的内容特征看,我国数字平台治理政策体系覆盖六大关键领域,具体包括算法机制治理、数据安全治理、平台劳动治理、伦理道德治理、平台垄断治理、信息内容治理。这一分析结果表明,我国已经构建起多维度、体系化的治理框架,既关注技术运行与市场竞争等基础性议题,也深入探讨劳动保障、伦理规范与信息生态系统构建等社会性问题。基于上述发现,本研究不仅系统性概括了我国数字平台治理的核心范畴与内容结构,为理解国家治理体系建构提供了实证依据,同时,为进一步阐释我国数字平台治理从包容审慎向常态化监管转变的内在机理提供了理论佐证,为构建与中国发展阶段相适应的平台治理体系、推动平台经济规范持续健康发展奠定了学理基础。
第三,从数字平台的逻辑机理看,我国数字平台治理在整体上形成,以供给型政策工具推动平台社会义务履行的治理生态。本研究发现,供给型政策工具通过立法、司法与行政支持等手段,为数字平台履行社会义务提供制度约束;需求型政策工具借助试点示范与激励引导,激发数字平台承担社会责任的内生动力;环境型政策工具则着力于构建健康有序的市场环境与制度生态,促进政府、平台与社会的协同共治。三类政策工具在功能上互补、在运作中协同,共同推动治理目标实现。这一研究结论从政策工具视角,系统阐释我国数字平台治理的逻辑机理,揭示了国家治理范式从技术控制转向生态治理的基本特征,为理解中国特色的数字平台治理体系提供了理论支撑。
本文的理论贡献在于:首先,聚焦数字平台技术与商业组织的双重属性,引入供给型—需求型—环境型政策工具模型,构建了政策结构—治理内容—政策工具的三维分析框架,为数字平台治理研究提供了理论视角;其次,运用内容分析法,系统梳理了我国数字平台治理政策的演进脉络,并构建了数字平台治理的内容结构框架,在方法运用与理论建构层面弥补了现有数字平台治理研究的不足;最后,基于上述分析,深入阐释了我国数字平台治理的内在逻辑与作用机理,对现有研究进行了补充与深化。
(1)调整环境型政策工具,构建制度驱动型协同治理体系。本文研究表明,当前数字平台治理存在政府强主导、社会弱参与的特征,多元主体的协同共治渠道尚未形成。为此,建议从3个方面着力推动环境型工具的系统性升级:一是构建“权责—能力—激励”相适配的协同治理结构。政府应超越传统的“管控者”角色,在规则制定中明确自身、平台、行业与公众的治理边界,将多元利益主体纳入治理体系。二是在政策文本制定中推进“去模糊化”与“可操作性”改革。针对数字平台技术迭代快、业务交叉复杂等特征,在政策文件制定中避免使用“相关部门”“有关部门”等模糊表述,代之以权责清单与程序性规制,压缩基层部门自由裁定空间,提升政策执行确定性与可问责性。三是打造数据赋能的跨区域跨部门监管机制。以平台设施基础化为契机,建立“中央—地方”“部门—区域”之间的数据共享与执法协同平台,通过治理方式创新与实践经验推广,推动数字平台治理体系整体化、高效化发展。
(2)优化供给型政策工具,强化平台社会义务履行的制度保障。数字平台涉及众多领域,政府应创新政策供给模式,推动数字平台从效率优先转向责任优先,积极引导数字平台履行社会义务。具体来说,一是设立专项财政支持,推动数字平台建立“劳动者纠纷‘一站式’诉求反馈渠道”的纠纷处理机制,将权益保障成本纳入公共服务设计。二是构建金融+财政+税收+信用的组合激励模式,将数字平台在合规经营、数据安全、劳动权益保障等方面表现纳入评价系统,与政府采购、税收优惠等挂钩,形成平台履责—获益的良性循环,增强平台履行社会义务的内生动力。
(3)创新需求型政策工具,激发平台履行社会责任的内生动力。政府可以通过强化业态融合和开展试点示范工程,引导数字平台“责任向善”。一方面,可以委托工会、行业协会等第三方机构对平台算法规制、奖惩机制等开展不定期审查,提前制定冲突预案,委托社会力量对潜在问题进行风险干预,实现平台治理范式从反应性应对转向前瞻式治理。另一方面,推广以上海“安全码”为代表的区域试点经验,该制度不仅对高频违规骑手采取了限单管理等制度约束,而且结合交通执法数据对配送站点进行劳动安全评级,从而实现精准问责。此类做法不仅在一定程度上避免“以罚代管”的粗放式治理弊端,而且通过技术创新推动数字平台自我监管与革新。
本文探讨了数字平台治理政策演进、内容及逻辑机理,但仍然存在一定局限性。第一,样本仅限于中央政策文本,未来研究可结合省级政策文本进行分析,细化与拓展本文研究发现;第二,本文基于文本编码构建内容框架,在编码过程中不可避免地存在共同方法偏差,未来研究可借鉴PMC指数分析法,衡量和测度政策文件作用效度;第三,数字平台治理需要兼顾技术与商业组织属性,表现出极大复杂性,本文分析框架对这一问题进行了简化,未来研究可以通过多案例分析法,对本文研究发现进行补充,还可以借鉴演化博弈模型系统性探讨多重属性间存在的自适应关系等问题。
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