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The impact of these US technological nationalist policies on China's industrial development is profound, primarily reflected in the slowdown of investment, which affects China's industrial structure and the allocation of innovation resources; the disruption of global supply chains, hindering China's industrial upgrading; and the significant setbacks to key industries resulting from sanctions on numerous entities. What is worthy of attention is the issue of the Entity List. The entity list has two specific manifestations on China's industrial and supply chains: firstly, it hinders the development of key core technologies domestically. Chinese entities subject to sanctions may not only gradually lose market share but also be unable to continue using technology development paths involving US intellectual property, which will significantly delay the iteration of related technologies and the improvement of the industrial chain. Secondly, it poses systemic risks to China's industrial chain. The United States' implementation of technology containment measures against key technologies in core fields through the establishment of entity lists and other means will disrupt the multi-party collaboration network within China's key industries,resulting in systemic technological weak chain barriers, and cutting off the supply of important raw materials and high-end components for China's related industries. In summary, the enforcement of technology nationalist regulations and policies by the US not only restricts the development of China's industries but also reshapes the global industrial chain system. This situation compels China to safeguard the security and stability of its industrial and supply chains at a higher cost, necessitating strategic responses to ensure continued growth and resilience.
As a Chinese saying goes, "War is a major matter for a country, a place of life and death, a way of survival, which cannot be ignored." Today, competition in key technology fields is increasingly fierce. On this smokeless battlefield, to address the severe challenges posed by the US's technological nationalist policies, China should broaden the scope of application and oversight of its Export Control Law, establish and enforce a national technical security management list system, and implement the foundational provisions of the Anti-Foreign Sanctions Law with detailed implementation guidelines. Government departments should further develop supporting regulations for anti-sanctions in key technology sectors in accordance with their respective responsibilities and authorities, based on the anti-sanctions authorization granted by this law. Additionally, there should be an enhancement to the initiation mechanism of the "Regulations on the List of Unreliable Entities." Furthermore, it is essential to establish a robust and open innovation collaboration mechanism, while expanding its global partnerships to broaden the avenues for international cooperation. To achieve this, China should develop strategic partnerships with countries along the Belt and Road Initiative, leveraging shared interests and mutual benefits, establish cooperation with Europe and engage in technology and goods trade with a wider range of countries and regions to deepen and expand global partnerships, and establish domestic innovation consortia to optimize the national innovation ecosystem, fostering a collaborative environment that drives technological advancement and economic growth. Last but not least, it is crucial to build a high-caliber R&D talent pool, and actively participate in overseas patent strategy and international industry standard-setting.
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随着中国科技实力快速提升,美国唯恐中国后来居上,通过实施《出口管制改革法案》《外国投资风险评估现代化法案》《芯片和科学法案》等一系列法案,在关键和新兴技术领域打出一套遏制中国发展的“组合拳”,具体包括出口管制、拒绝许可、金融制裁、签证禁令、市场准入壁垒等。这些举措也引起理论界关注。有学者从宏观层面探讨中美产业竞合关系、分工特点和发展趋势。如张于喆等[1]、沈逸等[2]认为,美国正借助自身在全球产业链、供应链治理权上的垄断优势,企图以“全面封华”的极端方式,通过出口管制等手段制约我国产业高质量发展,实现美国产业链、供应链的本土化和“去中国化”;李应博、林子秋[3]提出,以美国为首的西方国家将产业雁阵逻辑应用在全球技术权力体系中,并逐渐建构起多维度的技术权力雁阵模式,使得发展中国家在国际技术转移体系中仍处于弱势地位;李峥[4]指出,当下中美之间原有的科技产业合作模式发生显著改变,双方的产业关系趋向于基于本国比较优势的产业竞争;周超[5]认为,中美两国在产业结构上仍有高度互补性。也有学者从微观层面对集成电路、新能源、人工智能等领域进行分析。如丸川知雄[6]指出,美国阻碍东亚向中国出口半导体相关集成电路的行为对整个国际产业链带来混乱和动荡等负面影响;李昕蕾[7]提出,美国在国际数据流动、技术标准制定以及可持续性新型基础设施建设等领域,大力推进科技产业链重塑和“去中国化”。还有学者聚焦美国组合拳或其中某个法案进行分析,如欧福永、罗依凯[8]分析了美国《2018年出口管制法》的制定背景、主要内容和特点,并提出其对我国的启示;钮维敢、陈康[9]指出美国为遏制中国科技发展而立法造规,出台了《美国竞争法》《芯片和科学法案》等一系列法案,将遏制行为制度化;梅亮[10]认为,当前美国推进以“小院高墙”为主导的对华科技战略,其实施的底层逻辑嵌入以“加速行动”与“持续排他”为基础的组合拳机制。总体而言,上述研究尚缺少关于美国技术民族主义制度形成背景、演进路径及对中国产业影响的系统解析。“兵者,国之大事,死生之地,存亡之道,不可不察也”。有鉴于此,厘清美国技术民族主义内涵、缘起和演进路径,分析美国采取强硬法规和政策措施遏制中国的原因,探究当前竞争格局下的中国应对策略,具有重要的战略意义。
技术民族主义(techno-nationalism)概念是在美日贸易战背景下,最早由美国经济学家Robert Reich[11]于1987年提出。他认为技术民族主义是一种基于技术与产业的创新战略,并倡导国家和民族层面的自给自足以防止未来技术突破机会被他国夺走。美国学者Stoneman[12]认为,技术民族主义是维护国家安全和发展的基础保障,其将技术创新与国家安全政策、经济发展密切关联,强调只有坚持技术本土化才能实现国家富强。此后,越来越多的学者开始关注技术民族主义,并渐渐形成观点迥异的两大阵营:一部分学者支持技术民族主义,认为技术民族主义对维护国家安全和经济竞争优势具有支撑作用[13];另一部分学者则对技术民族主义持批判态度,认为其本质上是在阻止技术全球化,而自由、开放的市场环境才是实现技术创新的最好土壤[14]。
近年来,技术民族主义颇受关注和热议,并被赋予新含义。美国商业杂志《福布斯》评论员艾利克斯·卡普瑞[15]在《技术民族主义:中美技术创新竞赛》一文中提出,技术民族主义是一种新的重商主义思想,其将技术创新能力直接与国家安全、经济繁荣、社会稳定联系起来;斯德哥尔摩国际和平研究所(2020)在“技术民族主义新时代的国际合作”网络研讨会上亦提出,“技术民族主义是一种反全球化思想,其源于国家创新能力与国家安全关系并逐渐破坏多边主义”;罗亚东[16]将技术民族主义定义为一种新兴的地缘政治思想和行动,认为该主义将技术能力直接与一个国家的安全和地缘政治利益联系起来,并涉及对选定的外国投资者或外国公司进行监管限制和法律制裁;王文潭[17]认为,技术民族主义是一种政府公共政策,即瞄准战略性新兴产业,针对本国企业给予多种政府支持以增强本国企业国际市场竞争力。可见,新一轮技术民族主义相较于传统的技术民族主义,还融合了地缘政治、国家安全、市场经济等多种因素,内涵更加丰富。在新技术民族主义导向下,美国陆续推出“小院高墙”政策,严重影响技术全球化发展。
事实上,技术民族主义政策的出现远远早于该概念提出,最早可追溯到冷战初期,其本质是美国霸权主义和强权政治的表现。美国技术民族主义政策可分为防御性政策和进攻性政策两类。其中,防御性政策是指旨在挫败或遏制他国技术威胁的限制性措施,进而保护本国知识产权和国内外技术市场地位;进攻性政策则是指培养美国自身技术实力的政策,如加大研发和教育投资,从而为本国技术创新提供有利条件。
虽然理论界将美苏冷战定义为以美国与苏联为主的政治、经济、军事斗争,但美国早已意识到科技才是引发美国与苏联军事和地缘政治斗争的关键因素,于是启动技术民族主义政策对苏联实施技术打压。美国不仅实施防御性政策,对苏联进行产品和技术的进出口管制,而且在国内科技创新、资金投入、人才培养等方面形成进攻性制度体系。具体而言,在技术民族主义影响下,美国于1949年11月与其盟友建立多边出口管制统筹委员会(Coordinating Committee for Multilateral Export Controls, COCOM),旨在对社会主义国家,尤其是苏联,形成国际范围内的技术壁垒,对战略物资和先进技术实行严格的出口管制,共同遏制社会主义发展[18]。此外,美国还借助其盟友力量,减少对苏联天然气的进口。1950年,美国成立国家科学基金会(National Science Foundation, NSF),试图通过资助基础研究、应用研究、科学教育等计划,促进美国科学技术发展。同时,利用国防合同培育未来硅谷。这一时期,美国的核武器研发取得成功,并与苏联展开了一场以原子武器为基础的核军备竞赛[19]。然而,1957年10月4日,苏联成功发射第一颗人造地球卫星——“斯普特尼克1号”,使得美国大为震撼,将这一时期的美国技术民族主义推向一个新高度,美国开始寻求海陆空之外的第四战场——太空,而载人航天技术这一顶尖科技也成为美苏科技博弈的领域[20]。1958年7月29日,艾森豪威尔(David Eisenhower)签署《国家航空航天法》,建立美国航空航天局(National Aeronautics and Space Administration, NASA),加快推动美国在太空领域的发展[21]。据统计,在美苏太空竞赛的近20年间,美国在航空航天领域投入大约1 000亿美元。美国不仅在航空航天领域发展迅猛,而且在微波雷达、无线通讯、先进材料等多个科技领域取得进步。事实上,伴随美苏冷战时期激烈的科技竞争,美国技术民族主义一路高歌猛进,但这一阶段的技术民族主义制度形式还较为单一。
20世纪中叶伴随第三次科技革命兴起,日本成为美国不可忽视的经济和技术竞争对手,美国针对日本迅速推出一系列带有明显霸权色彩的科技竞争政策。在进攻性方面,为防止日本富士通公司(Fujitsu)收购美国仙童半导体公司(Fairchild Semiconductor)等类似情形重现,美国将外资管理由申报—劝阻制转为强制审查制。不久,美国颁布《埃克松—弗洛里奥修正案》(Exon-Florio Amendment to the Defense Production Act),该法案授权美国财政部外国直接投资委员会对外国在美国进行企业并购或控股的国家安全影响进行调查,美国总统有权中止具有潜在威胁的交易,而外方不能寻求司法复审[22]。在防御性方面,1987年美国政府与国内半导体行业建立具有公私合作关系的半导体制造技术战略联盟 (Semiconductor Manufacturing Technology, SEMATECH),着力完善美国半导体生产技术。为了保证美国自身发展优势,该联盟拒绝国外企业在美国的子公司加入,其成员只限于美国国内的半导体企业。
自近代以来,美国凭借前三次科技产业革命优势,以及针对苏联、日本实施的技术民族主义法规政策,持续占据世界领先地位。如今,新一轮技术民族主义思潮在美国再度强势回归。大力渲染技术民族主义、谋求科技霸权,不仅是美国全球战略的核心,也是支撑美国其它霸权主义的基础[23]。在新一轮科技产业变革和国际力量竞争相互交织的背景下,中国的崛起和科技创新成就让美国将新一轮技术民族主义法规政策的核心目标锁定中国,对中国发展关键核心技术带来严峻挑战。新一轮技术民族主义制度也主要分为防御性与进攻性两类,此外,其还表现出对技术供应链的排他性与歧视性、对科技类投资的限制与排斥、对科技人员国际交流合作的阻隔与打压以及特定议题制造与推广等[24],措施更加多样化、手段更加强硬、产业危害更甚。
(1)对华技术管制手段更加多样化。一方面,美国通过单边技术出口管制措施,进一步加大军事、军民两用新兴和基础技术出口限制;另一方面,美国还试图以意识形态划分阵营、建立联盟,利用外交手段施压盟友,通过多边技术出口管制措施共同围堵中国企业。2018年8月颁布的《出口管制改革法案》(the Export Control Reform Act,简称ECRA)第一次将关乎美国国家安全的关键技术作为重点和潜在管控对象,这一法案实质性改变了美国出口政策。同年11月19日,其《针对关键技术和相关产品的出口管制框架》公布了涉及人工智能、机器学习等14项新兴与前沿技术,且这个出口管制框架一直处于动态调整中,2020、2022、2024年美国白宫科学和技术政策办公室公布的出口管制框架分别涉及20、19、18类关键核心技术,具体见表1、表2。此外,美国还不断恶意抨击中国存在知识产权盗窃行为,在美国“337调查”中仅中国企业就占据近40%,并频繁地对进入核心市场的中国高科技企业实施调查和制裁。美国通过设置多类管制清单,以国家安全为由实施技术封锁,对具有领先优势的中国高科技企业进行靶向打击。根据美国商务部公布的实体清单列表[25],2018年中国实体企业在清单总数2 062条中占427条,2024年在总数4 892条中占1 592条,所占比例从20.7%增长至32.5%,如图1所示。目前,该清单涵盖包括半导体芯片(中芯国际、深圳海思、湖南国科微电子)、航空航天(中国航天科技集团、中国电子科技集团)、人工智能(云从科技、北京格灵深瞳信息技术)、核能源(中国广核集团)等新兴技术领域的中国领军企业和机构。美国政府不定期地将中国科技企业或科研机构加入实体清单,以切断这些实体的技术供应链。
表1 2018—2024年美国公布的新兴与前沿技术领域
Table 1 Critical and emerging technology fields announced by the United States from 2018 to 2024
技术名称2018年技术管制领域2020年版C&ET2022年版C&ET2024年版C&ET 先进计算先进计算技术√√√ 先进工程材料先进材料√√√ 先进燃气轮机发动机技术××√√ 先进网络感知和签名管理量子信息和传感技术先进传感√√ 先进制造×√√√ 人工智能人工智能(AI)和机器学习技术√√√ 生物技术生物技术√√√ 清洁能源生成和存储技术×能源技术可再生能源发电和储存技术√ 数据隐私、数据安全和网络安全技术×××√ 定向能××√√ 高度自动化、自主化、无人系统和机器人机器人自主化系统自主化系统和机器人√ 人机接口技术脑-机接口√√√ 高超音速√×√√ 集成通信和网络技术×通信和网络技术通信和网络技术√ 定位、导航和定时(PNT)技术定位、导航和定时(PNT)技术×弹性定位、导航和定时技术(并入空间技术和系统中)√ 量子信息和使能技术量子信息和传感技术量子信息技术量子信息技术√ 半导体和微电子技术微处理器技术√√√ 空间技术和系统×空间技术√√ 航空发动机技术×√×× 农业技术×√×× 化学、生物与放射学和核(CBRN)缓解技术×√×× 数据科学和存储数据分析技术√数据存储(并入先进计算中)高性能数据存储和数据中心(并入先进计算中)
续表1 2018—2024年美国公布的新兴与前沿技术领域
Table 1(Continued) Critical and emerging technology fields announced by the United States from 2018 to 2024
技术名称2018年技术管制领域2020年版C&ET2022年版C&ET2024年版C&ET 分布式账本技术×√金融科技并入数据隐私、数据安全和网络安全技术中 医学和公共健康技术×√×× 先进常规武器技术×√×× 物流技术√××× 增材制造√×并入先进制造中先进增材制造并入先进制造中 先进的监控技术√×××
表2 《针对关键技术和相关产品的出口管制框架》中新兴与前沿技术领域具体内容
Table 2 Representative technology categories in Review of Controls for Certain Emerging Technologies
序号技术管制领域具体内容 1生物技术①纳米生物学;②合成生物学;③基因组和基因工程;④神经科学 2人工智能(AI)和机器学习技术①神经网络和深度学习;②进化和遗传计算;③强化学习;④计算机视觉;⑤专家系统;⑥语音和音频处理;⑦自然语言处理;⑧规划;⑨音频和视频处理技术;⑩AI云技术;AI芯片组 3定位、导航和定时(PNT)技术 4微处理器技术①片上系统(SoC);②片上堆栈存储器(Stacked Memory on Chip) 5先进计算技术内存中心逻辑(Memory-centric logic) 6数据分析技术①可视化;②自动分析算法;③上下文感知计算 7量子信息和传感技术①量子计算;②量子加密;③量子传感 8物流技术①移动电力;②建模与仿真;③全资产可见性;④物流配送系统(DBLS) 9增材制造如3D打印 10机器人①微型无人机和微型机器人系统;②集群技术;③自动装配机器人;④分子机器人;⑤机器人编译器;⑥智能灰尘 11脑-机接口①神经控制接口;②意识-机器接口;③直接神经接口;④脑-机接口 12高超音速空气动力学①飞行控制算法;②推进技术;③热防护系统;④专用材料(用于结构、传感器等) 13先进材料①自适应伪装;②功能性纺织品(如先进的纤维和织物技术);③生物材料 14先进的监控技术如面纹和声纹技术
图1 中国实体在实体清单中占比情况
Fig.1 Proportion of Chinese Entity List to the total number
(官方数据更新日期:2024年2月27日)
(2)在新兴技术领域设置多重贸易壁垒。2018年8月,时任美国总统的特朗普签署《外国投资风险评估现代化法案》(the Foreign Investment Risk Review Modernization Act,简称FIRRMA),重点审查27个核心高科技行业。该法案扩大了美国外国投资委员会(The Committee on Foreign Investment in the United States ,简称CFIUS)的管辖范围,其中,最重要的一条涉及关键技术、关键基础设施或敏感个人数据的交易管辖权。近年来,CFIUS已阻止中国企业的多起收购案,其中包括2018年的MoneyGram(国际快速汇款公司)、2019年的Patients Like Me(医疗社交网络)以及2022年的Xcerra(美国半导体测试设备商)等。与ECRA一样,FIRRMA的主要目的是限制中国获得美国技术。2020年美国国会表决通过《外国公司问责法案》(The Holding Foreign Companies Accountable Act,简称HFCAA),该法案要求在美国证券交易所上市的外国公司向美国证券交易委员会提交文件,证明其不为外国政府所拥有或控制,并要求这些公司遵守上市公司会计监督委员会的审计标准,否则需从美国证券交易所退市。HFCAA的颁布和实施使得中美证券跨境监管合作更加复杂。在技术民族主义裹挟下,该法案成为美国政府用于排除中国企业的法律依据。此外,美国还颁布行政禁令,限制对中国企业投资。2020年11月,时任美国总统特朗普签署第13959号行政命令,禁止任何美国人对具有中国军方背景公司的证券投资交易。2021年6月美国总统拜登签署一项新行政令,再度禁止美国实体和个人买卖列入清单的中国企业证券股份。
(3)将华裔科研人员列为限制入境和监控调查的主要目标。美国技术民族主义政策不仅体现为对资本、技术流动的限制,还包括对人才流动的限制。自2020年起,美国不仅引用《移民和国籍法》(The Immigration and Nationality Act,简称INA)中第212(a)(3)(C)款的规定,以“侵犯人权”为由明确拒绝包括华为在内的中国科技公司雇员入境,还引用INA第212条(f)款并颁布第10043号总统令,暂停与中国境内实施或支持中国军民融合战略实体有联系的外国研究生和研究人员入境。据乔治敦大学安全与新兴技术中心估计,每年有3 000～5 000名中国学生和科学、技术、工程和数学(STEM)研究人员被排除在外。美国联邦调查局(FBI)为响应当时特朗普政府的“中国行动计划”,对以华裔科学家为代表的诸多在美华人进行不公平监控和调查,具有明显的国别歧视和种族歧视倾向。该计划90%的涉案被告是华裔科学家。2022年2月23日,美国司法部虽然宣布终止“中国行动计划”,但事实上只是取消这一招致诟病质疑的名称,针对目标和实质内容并未发生改变。美国司法部甚至明确提出,当前面临的国家安全威胁形势需要采取更广泛的应对方式,其国家安全部门正在启动一项新的对抗民族国家威胁战略,且目前仍有多起针对研究人员的“中国行动计划”案件尚在审理中。
(4)密集出台资助本国前沿技术研发的促进法。拜登政府与国会将注意力更多地转移至进攻性法规政策上,着力发展本土关键和新兴技术。拜登上任伊始即表示,政府正在计划对美国工人和美国科学进行巨额投资以确保美国在世界舞台上,尤其是对中国的技术领导地位。此后颁布的《无尽前沿法案》《美国创新和竞争法案》《芯片和科学法案》等多个法案的立法宗旨均为提升美国在科技创新领域优势,为科技行业提供有力的研发资助。2024年2月,美国发布最新版《关键和新兴技术清单》,反映出美国政府就关键和新兴技术更新所达成的共识。该清单上的关键和新兴技术与美国近年来预算申请的新技术研发领域基本一致,表明美国决策层对关键和新兴技术的高度重视与打造技术领导力的铁腕决心。
美国对中国的技术遏制不仅仅是针对单一技术,而是对中国战略性新兴产业通用技术和核心技术的全面封锁[26]。在新一轮技术民族主义思潮的持续蔓延下,美国技术民族主义法规政策对我国产业发展的影响是全方位的,同时,也对国际社会产生深远影响。
近年来,全球最大的双边商品贸易流动发生在中国、美国以及它们的邻国之间。2019年全球对外直接投资(FDI)流入总量为15 400亿美元,其中,美国吸引外资2 460亿美元、占FDI总额的16%,是全球FDI的最大接受国;中国则为第二大FDI接受国,吸引外资1 410亿美元、占比9%。2020年,中国吸引外资1 630亿美元,同期增长4%,成为全球最大的FDI接受国;美国则以1 340亿美元的资金流入量位居第二[27]。在中美两国之间,2018年中国对美FDI投资额骤然下滑。此外,在进出口贸易方面,中美两国相关数据也在同步下滑,2019年进出口贸易总额为5 412亿美元,较2018年下降14.6%。2020年,中国在美国的FDI达到72亿美元,相比2019年的63亿美元略有增加,但美国在中国的FDI降至87亿美元,较2019年下降约1/3[28]。由此可见,2020年美国与中国之间的FDI下降到159亿美元,是近十年以来双向流动的最低水平,如图2所示。此外,双向风险投资的总价值和融资轮数也略有下降。尽管根据美国的《外商投资风险评估现代化法案》,相关监管审查更加严格,但是中国在美国的风险资本投资从2019年的23亿美元增至2020年的32亿美元,投资主要集中在生物技术、金融商业服务以及信息和通信技术领域。相较于2018年的196亿美元,近两年美国对中国的风险投资额大幅下降,2019年为50亿美元、2020年为25亿美元。其中,金融商业服务和生物技术是美国风险投资偏爱的领域。
具体而言,2010—2014年美国在中国的化学、金属和基础材料制造业上累计投资82.9亿美元,在能源业的投资达到64.5亿美元,分别占同期美国对中国总投资的12.8%和10%。然而,2015—2019年美国对中国的制造业投资增长放缓,而高端技术制造业投资增速明显提升,其中以信息与通讯技术制造业最为抢眼,占同期美国对中国投资存量的22.7%。但是2020年美国在信息和通信技术行业的投资大幅下降,相较于2019年下降了10亿美元以上。由此来看,随着技术民族主义法规政策的实施,中美双边投资或将持续趋冷。
相较于当年特朗普政府发起的贸易战,拜登政府的供应链韧性战略给中国重点产业带来更大冲击,全球化产业合作分工体系也面临破坏[29] ,这是因为美国利用“出口管制” “许可证”等限制对中国部分产业特定产品的进出口,具体见表3。以中国军工产业为例,其子领域航空、航天产业发展蓬勃向上,但不同产业门类发展并不均衡。中国航空制造业的零部件生产、复材、组装仍处于产业链发展初级或中间阶段,且始终无法摆脱对美国产品的依赖。如目前国产C919大型客机在机翼、机身段和安定面生产过程中,需要大量进口美国零部件和碳纤维复合材料,而这些产品及相关技术都处于美国的严格管控下。由此可见,美国的《出口管制条例》一直针对中国尚不完备的航空制造产业链,在此背景下中国航空航天产业转型升级面临巨大压力。据统计,2017年我国航天装备业的经营性现金流为负值,2018年出现短暂上升后又于2019年、2020年连续下降;2018年航空装备业的经营性现金流也大幅下降,环比下降高达69.25%。但从总体来看,自2019年始我国军工产业经营性现金流持续增长,并于2021年达到 523.04 亿元。具体来看,与2020年相比,2021 年航天装备、航空装备及电子通信业的经营性现金流情况有所改善,其中,航天装备业改善尤为明显,见表4。由此可见,美国不断使用政治手段强势介入、干预经济,通过加征关税使得航空装备、智能装备等高端制造业出口受阻,导致我国整个产业链生产成本增加。由于缺少经济利益驱动,相关产业升级受到严重阻碍。由此可见,美国的一系列竞争政策使得我国产业链遭受巨大冲击,从长远来看,这些技术民族主义法规政策也在阻遏美国新兴市场跨国公司的良性发展,给世界经济发展带来不可低估的负面影响。
图2 2010—2020年中美两国的FDI双边交易年价值
Fig.2 Annual value of FDI bilateral transactions between China and the United States from 2010 to 2020
表3 美国管制和限制(含许可证)出口商品清单
Table 3 Commerce control list (CCL) in the United States
商品类别管理措施管理机构 两用物品、某些军需物品和军用物品以及管制短缺物品出口许可美国商务部,国际清算银行 国防服务和国防物品出口许可美国国务院,国防贸易管制理事会 受控物质及用于生产受控物质的列明化学品出口许可毒品管制局,专用管制办公室,进出口组(化学品及受管制物质) 食品和药物管理局,进出口(药物和生物制品) 食品和药物管理局,国际事务(允许试验药品) 鱼类和野生动物管制;濒危物种出口许可内务部,行政管理处 外国资产和交易控制出口许可财政部,外国资产控制办公室 医疗设备出口许可食品药品监督管理局,合规办公室 天然气和电力出口许可能源部,燃料计划办公室 核材料与设备出口许可核管理委员会,国际项目办公室 核技术;核武器技术资料、特种核材料出口许可能源部,出口管制政策与合作办公室(NA-24) 海洋货运代理出口许可联邦海事委员会,货运代理办公室 专利申请数据发送国外出口许可商务部,专利商标局,许可审查 超过1 000总吨的美国制造船舶出口许可美国海事局,船舶移交和处置司 危险废物出口许可环境保护署,资源保护和恢复办公室
表4 军工板块各子领域经营性现金流净额(亿元)
Table 4 Net operating cash flows of various sub sectors in the military industry sector (RMB 100 million)
军工产业子领域2017年2018年2019年2020年2021年 地面兵装24.26 42.15↑59.00↑74.27↑26.51↓ 航天装备-10.31 12.83↑9.32↓8.03↓32.93↑ 航空装备118.08 36.31↓153.69↑203.59↑284.60↑ 电子通信6.57 33.10↑24.59↓59.33↑92.71↑ 船舶制造54.95 -3.42↓68.48↑95.88↑86.29↓ 合计193.56 120.97↓315.08↑441.09↑523.04↑
近年来,美国不断升级对中国实体施加出口管制与制裁措施,包括但不限于改变管控物项最低价值标准、将企业列入各类实体清单、限制中美两国企业间合作交易等。迄今为止,美国已将中国近1 400家实体列入出口管制的“实体清单”中,以限制中国企业从美国获取某些高科技领域产品和技术,并着力切断中国科技企业与美国公司、拥有25%以上美国技术或零件的他国出口商之间的合作,试图通过此举实现技术封锁和供应链隔离。其制裁实体主要分为两类:一是与国防军工相关的实体,包括航空航天技术、雷达系统、导弹技术、船舶重工等领域;二是关键核心技术实体,包括半导体、通信技术、人工智能、量子计算等领域。在美国清单制裁和其它“组合拳”的猛烈攻势下,我国实体运营严重受阻。以华为公司为例,2019年5月美国针对华为发起了第一轮制裁,将华为列入美国贸易管制黑名单;2020年美国以“国家安全”为借口继续对华为展开一系列制裁,不仅将华为及其38家子公司列入“实体清单”,禁止华为手机进入美国市场,同时,禁止美企向华为出售相关技术和产品,还联合英国、日本、加拿大等国家共同打压华为,中止与华为的业务合作。2020年华为遭受重创,增长率为近十年新低;2021年销售收入大幅下降[30],具体如图3所示。由于自研芯片海思麒麟系列用尽,华为的芯片市场份额逐渐减少,甚至在2022年第二至第四季度一度退出手机市场(见表5),直至Mate 60和Pura 70面世才一扫颓势,靠自主研发技术重返市场[31]。可见,在美国持续限制与打压、国际供应链复杂多变的情境下,中国高科技企业发展面临诸多风险和压力。
实体清单对中国产业链供应链可能产生的长期影响也不容忽视。具体表现在两个方面:其一,阻碍国内关键核心技术发展。尽管华为、中芯国际在7nm、5nm工艺节点上已取得重大进展,但与国际领先厂商已实现2nm的工艺节点相比仍有较大差距。遭受制裁的中国实体不仅可能失去市场份额,而且无法延续知识产权发展路径,这将显著阻碍相关技术迭代与产业链升级。其二,给中国产业链造成系统性风险。美国通过设置实体清单等手段针对关键核心技术实施技术围堵,会破坏我国关键领域产业多主体协作网络,造成系统性技术堵链壁垒;阻碍我国关键核心技术转移转化,造成系统性技术弱链壁垒;导致中国相关产业的重要原材料及高端元器件“断供”,形成系统性技术断链壁垒[32]。综上,美国技术民族主义法规政策的实施将进一步影响我国产业发展,提高我国产业链供应链安全维护成本。
图3 近年华为公司销售收入及同比情况
Fig. 3 Huawei's sales revenue and year-on-year situation in recent years
表5 全球智能手机芯片组市场份额(2021 年第一季度—2022 年第二季度)(%)
Table 5 Global smartphone chipset market share (Q1 2021 Q2 2022)(%)
品牌2021年第一季度2021年第二季度2021年第三季度2021年第四季度2022年第一季度2022 年第二季度 联发科394240353639 高通282627293329 苹果151415201414 紫光展锐7910111111 三星655456 海思(华为)532110
面对美国新一轮技术民族主义的抬头,中国的科技事业面临严峻挑战。为此,中国应当积极完善反制裁法律体系,建立健全开放创新的协同机制,加强人才队伍建设,并积极参与国际行业标准制定,全力打好关键核心技术攻坚战。
面对美国在关键和新兴技术领域打出的法律政策“组合拳”,我国在反制裁立法和政策制定方面还很不足,急需加快构建和完善反制裁法律体系。中国虽相继发布了《不可靠实体清单规定》《中华人民共和国出口管制法》(以下简称《出口管制法》)《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》 (以下简称《阻断办法》) 以及《中华人民共和国反外国制裁法》(以下简称《反外国制裁法》),但基于当前严峻的形势和挑战,这些制度存在明显不足。譬如,虽然《反外国制裁法》涉及出口管制,但是其它出口管制法规规章出台时间较早,且规定过于原则化,难以应对关键核心技术领域日益复杂的形势;整体上涉及核心技术领域及对应重点产业的反制裁法律法规呈分散之势,各司其职又相互映射的反制裁法律体系亟待形成。美国于2020年发布《关键和新兴技术国家战略》,其中包括先进计算、先进常规武器技术、先进工程材料等20个关键和新兴技术领域(以下简称C&ET),并于2022年2月和2024年2月两次更新《关键和新兴技术清单》。2022年的C&ET减至19项,但技术领域方向更加细化,列出了每种新兴技术的子技术;同时,尽可能关注核心技术,而不是技术应用领域或性能特征。2024年的C&ET删除了原有的3项技术,新增了数据隐私、数据安全和网络安全技术,以及定位、导航和定时技术。在美国政府制定支持国家安全任务、争夺国际人才、设计技术研发项目时,C&ET都是重要的考虑因素。2022年10月7日,美国商务部工业和安全局宣布两个规则,旨在限制中国获得先进计算芯片、开发和维护超级计算机以及制造先进半导体的能力。两大规则不仅反映拜登政府为遏制技术而采纳的新方法,更反映出其对中国新兴技术领域出口管制的重大变化。未来,美国极可能采取“精准性脱钩挂钩”“针对性脱钩挂钩”策略,即选出特定战略技术领域,增强脱钩挂钩的针对性与精准度,力争在国家安全、经济收益和技术优势上取得平衡。面对美国一系列技术民族主义法规政策的组合运用,中国应加快构建和完善反制裁法律体系。
3.1.1 拓宽我国《出口管制法》适用管制范围
我国于 2020 年通过的《出口管制法》规定了国家对两用物项、军品、核以及其它与维护国家安全与利益、履行防扩散等国际义务相关的货物、技术、服务等物项出口管制。与美国 2018 年出台的《出口管制改革法案》相比,前者管制范围比较狭窄,难以满足我国关键核心技术领域的博弈需求。我国应建立长效机制,在专业评估基础上将我国现有优势且影响国家安全和社会发展的关键核心技术也纳入管制清单,为拟议中的国家技术安全管理清单制度提供上位法依据。
3.1.2 制定并实施国家技术安全管理清单制度
虽然我国在一些技术领域面临“卡脖子”窘境,但量子计算、5G 等技术领跑全球,这是我国采取反制裁措施的底气。2019 年国家发展改革委提出研究建立国家技术安全管理清单制度,但至今未见出台。我国应尽快推出与美国抗衡的国家技术安全管理清单制度,该制度主要包括领导机构设置、专家咨询委员会构成、关键核心技术遴选标准及信息来源等。同时,成立快速响应且强有力的领导机构,组建负责识别和认定关键核心技术的专家咨询委员会,适时列出并动态更新我国关键核心技术清单,对被纳入清单的技术研发项目进行重点支持,并对清单所列技术及其货物(服务)的出口进行相应管制,这些举措对于我国有效应对美国日益严苛的技术封锁和断供制度至为关键。
3.1.3 出台《反外国制裁法》实施细则
针对2021年4 月美国提出旨在全面封杀中国高科技的《2021 年战略竞争法案》, 2021 年 6 月我国颁布《反外国制裁法》,显示出正面应对外国制裁的决心,也表明我国将以一种体系化、长期化法治思维应对国外挑衅。相比其它领域的反制,关键核心技术领域的反制更为复杂,落地现行《反外国制裁法》还需出台相关实施细则。国家有关职能部门应根据该法规赋予的反制裁授权,按照职责分工,进一步完善关键核心技术领域的反制裁配套规定。
3.1.4 完善《不可靠实体清单规定》启动机制
2020 年 9 月 19 日我国商务部公布实施《不可靠实体清单规定》。根据该规定,对不遵守市场规则、背离契约精神、出于非商业目的对中国企业实施封锁或断供,严重损害中国企业正当权益的外国企业、组织或个人,将列入“不可靠实体清单”。与美国密集开出多类制裁清单不同,我国对清单的开出十分谨慎,从2023年2月16日商务部发布首个不可靠实体清单公告,明确禁止长期参与对台军售的洛克希德·马丁公司、雷神导弹与防务公司从事与中国有关的进出口活动,2024年发布的1、2号公告也只是将参与对台军售的美国公司纳入不可靠实体清单,并未涉及关键和新兴技术领域的竞争性企业。这种过于谨慎的做法,无法充分发挥我国反制裁法律制度的作用。我国宜进一步完善《不可靠实体清单规定》启动机制,如赋予国内相关实体申请权、异议权等,以更好地发挥《不可靠实体清单规定》功能;尽早开列有威慑力的不可靠实体清单,以达到出台反制规定的目的。
3.2.1 拓展全球伙伴关系以拓宽国际合作渠道
为了推行对中国的技术遏制,美国发动“五眼联盟”联手发布虚假信息,还组建“四方芯片联盟”,针对中国设置芯片技术贸易壁垒。基于这种现状,中国应当针对关键核心技术攻关任务与重点产业发展需求,加强与国际潜在合作方交流,积极主导或参与跨国研发联盟,以更大范围的开放合作应对美国的封锁围堵。自2017年“一带一路”科技创新行动计划启动以来,中国已与84个共建国家建立科技合作关系。中国不仅要积极发展与“一带一路”国家的战略合作伙伴关系,还可以主动与在很多领域存在共识和核心关切点的欧洲国家建立合作。中国应在关键核心技术知识图谱和重点领域专利地图指引下,与更多国家和地区展开技术贸易与货物贸易,深化拓展全球伙伴关系,探索合作共赢新路径。
3.2.2 组建创新联合体以优化国内创新生态
创新联合体是由龙头企业牵头、高校院所协同、政府产业政策引领的紧密合作体,其以突破“卡脖子”技术、实现颠覆性技术创新等为目标,以契约为基础,通过投入资金、人才、技术等,形成知识产权共享、资源共用等互利共赢的合作机制[33]。美国技术民族主义法规政策实施给我国关键核心技术突破与创新带来巨大挑战,重点产业发展形势日益严峻,在这种情境之下,组建紧密合作的创新联合体有利于我国重点产业各方主体抱团取暖,在关键核心技术攻关与突围中形成合力。
关键核心技术正成为当今世界各国角逐、博弈的重点,重点产业领域硝烟弥漫,而科研人员成为决定“科技战”成败的关键性因素。中国应尽快出台关键核心技术领域高端科研人才合作、引进和培育政策,重点引进和培育能突破“卡脖子”技术并能凝聚团队的领军人才,通过在关键核心技术领域的精心布局,实现我国科研领域有生力量的快速成长,尽快转变中美竞争格局中的被动态势。具体而言,该政策核心内容应该包括高端科研人才遴选方式、标准和运行机制,以及高端科研人才识别类别和优惠措施等。此外,构建关键核心技术领域高端科研人才及成果数据库,针对我国关键核心技术领域发展需求及时匹配高端科研人才,从而锁定目标,并针对不同类别人才进行分类施策,开门聚才。通过外部积极引进,内部大力挖潜,引培并举,为“卡脖子”技术难题破解提供充足的人才保障。
有研究表明,产业联盟成员基于产业发展需求构建专利池,能够促进各成员积极学习和吸收专利技术[34],并激励企业研发投入[35]。面对美国技术民族主义法规政策的挑衅,我国关键核心技术领域创新主体需要设计聚合式防御机制,通过组建产业联盟,针对关键核心技术领域的相关产品或服务布局专利池,以规避侵权诉讼风险、稀释创新成本、促进技术流动和提升产业实力。联盟成员可探索紧密合作机制,利用联盟成员的隐性知识资产,联合探索新知识、研发新技术,协同挖掘和布局专利组合[36]。
当今的科技竞争不仅仅是人才的竞争,还是标准的竞争。2021年,国际电信组织3GPP在会上认可华为公司主推的Polar Code(极化码)方案,使得中国通信厂商在5G时代拥有更高话语权。在2022年国际标准化大会上,国际电工委员会提出由中国牵头制定全球首个新型电力系统关键技术国际标准框架体系。2022年10月,由中国牵头制定的首个自动驾驶测试场景领域国际标准ISO 34501《道路车辆自动驾驶系统测试场景词汇》正式发布。可见,中国已在多项技术领域积极参与,甚至领衔国际标准制定,为全球科技发展贡献了中国智慧和中国方案。中国可进一步整合优势领域创新力量,聚焦关键核心技术进行联合攻关,及时布局专利组合,构建专利池,主导或参与国际标准制定,促进全球新兴和基础技术进步,不断消除国际贸易技术壁垒,进一步扩大中国在全球价值链技术标准中的影响力。
在新一轮科技产业革命和产业变革中,面对中国崛起和科技创新成就,美国将新一轮技术民族主义法规政策的核心目标锁定为有竞争力的中国实体,给中国发展关键核心技术带来巨大挑战,主要体现为投资放缓、创新资源配置受限、全球产业链阻断,影响了我国产业升级,同时,大批实体被制裁,重点产业发展严重受挫。时至今日,关键核心技术领域的博弈日益激烈,在这个没有硝烟的战场上,为应对美国技术民族主义法规带来的严峻挑战,中国应当积极完善反制裁法律体系,建立健全开放创新的协同机制,加强高端研发人才队伍建设,积极参与海外专利布局和国际行业标准制定。
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