开放科学(资源服务)标识码(OSID)：
Firstly, this paper conducts a quantitative analysis of foreign research achievements on innovation-oriented government procurement based on the WOS database. Overall, there is a continuous increase in the volume of publications on innovation-oriented public procurement, with developed countries being the main research subjects, exhibiting a significant characteristic of interdisciplinary fusion. Then it elaborates on the relevant concepts, types, and evolutionary processes of the functions of innovation-oriented public procurement. This paper holds that innovation-oriented public procurement is a practical activity to meet public demand, stimulate innovation and create social value through public procurement in order to achieve specific policy goals in technology, industry or society. It is found that the end user of the product, the degree and form of innovation and the strategic orientation are the basis for the classification of innovation-oriented public procurement. In terms of functional positioning, the evolutionary process of government procurement supporting innovation can be roughly divided into four stages: commercialization, standardization, policy orientation, and strategic orientation. Thirdly, the implementation of innovation-oriented public procurement is influenced by individual, organizational and environmental factors. In order to effectively exert the innovation incentive function of public procurement, it is necessary for the transaction subjects to have a sense of change and a certain professional ability, put forward high requirements on factors such as organizational resource and innovation willingness, innovation-supporting policies, markets and cultural environments. In addition, innovation-oriented public procurement releases spillover effects on corporate performance, industrial upgrading and social development, but it is also accompanied by risks such as crowding out private R&D investment and exacerbating technology lock-in. The aforementioned process mechanisms are also influenced by contextual factors such as organizational and market levels. Given the above analysis, this study further constructs the integrated research framework of innovation-oriented public procurement.
Finally, in order to provide theoretical and practical guidance for future research, this study makes a comprehensive integration of the current situation of domestic research in this field and the unique situational characteristics of China, and proposes future development directions for innovation-oriented public procurement research in the Chinese context. Researchers should (1) conduct localized research on innovation-oriented public procurement in China , which involves typical Chinese contextual factors such as transition development stages, fiscal decentralization institutional background, and "guanxi culture"; (2) explore innovation-oriented public procurement from a multi-factor, multi-level interactive perspective,such as the studies on compound influencing factors and the synergistic effects of policies; (3) optimize the research methods and technical means of innovation-oriented public procurement from the aspects of qualitative research, large sample data and meta-analysis; (4) enrich the research objects and contents from the perspectives of procurement subjects, forms and effects; (5) carry out research on the mode reconstruction of innovation-oriented public procurement against the backdrop of digital economy, and how to utilize digital technology to restructure the standardized procurement processes, while leveraging public procurement to drive iterative innovation in the digital industry, will be the key issue in this field.
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创新是国家或地区经济持续增长的核心驱动力,政府采购作为新技术和新服务的先验市场,可以配置创新资源、孵化新兴产业[1,2]。自2003年《中华人民共和国政府采购法》实施以来,国家重大发展战略都针对性设计了政府采购的创新激励措施。《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》提出实施自主创新的政府采购,政府对具有自主知识产权的产品实施首购政策;新修订的《政府采购法》提出“创新采购”方式,邀请供应商研发、生产创新产品并共担风险。与此同时,欧美发达国家也逐步优化了创新导向型政府采购的政策体系,OECD研究报告《需求侧创新政策》明确了政府采购促进绿色技术创新的核心功能[3],《欧盟2020 战略》将政府采购列为实现智能化、可持续和包容性增长的关键政策工具之一[4]。可见,政府采购不仅是协调经济与社会发展的有效措施,更是支撑创新驱动发展战略的代表性政策工具[5],对于实现高水平科技自立自强具有重要现实意义。
创新导向型政府采购是指政府等公共部门为实现特定政策目标,利用国家财政资金激励创新的采购活动[6]。针对研发活动投入风险高、不确定性强的特点,尤其是关键共性技术供给缺失问题,政府部门可以利用其购买力培育新市场,从而引导创新资源向前瞻性技术、战略性新兴产业等领域倾向性配置[3]。自19世纪以来,美国航空航天局等政府部门的定向采购,带动了航空航天、信息技术等领域的前沿技术创新,并通过《先进制造业国家战略计划》推动了“制造业回归”(Amann等, 2015)。与侧重投入的供给侧政策工具相比,创新导向型政府采购在加速科研成果转化、缓解市场失灵以及解决资源错配等方面更具优势[7],同时,为促进绿色发展、解决社会矛盾以及增进人类福祉等研究提供了新情境(European Commission, 2010)。创新导向型政府采购进一步聚焦政策工具产生的社会价值和溢出效应,从而弥补传统政策工具仅关注投入产出效率的不足。
国内外相关研究主要涉及3个方面内容:①创新导向型政府采购的基本原理、概念内涵与类型特征,尝试从发展经济学、公共管理学等角度进行解释[6];②政府采购影响技术创新的作用机理,分析资源获取、市场孵化、风险分担等实现路径[1],并设计提升创新质量的有效措施;③基于创新导向的政府采购政策体系,政府采购往往与其它政策工具组合使用,并逐渐与供应链管理(Dale-Clough, 2015)、风险管理(Kalvet等, 2010)以及组织变革[8]等领域交叉融合,衍生出适应技术、经济、环境共生发展的政策体系。国内外学者从多个维度进行探索,成果日益丰富,但是,既有文献多为实证研究或政策分析,缺少对创新导向型政府采购相关研究成果的系统总结与对比。系统梳理相关成果,可以推动该主题的理论研究与管理实践,并为我国相关政策优化提供参考。
与传统定性综述相比,本文采用知识图谱进行文献计量和可视化分析,可以直观、全面地刻画相关领域演进脉络。采用Citespace对1999—2021年Web of Science(Wos)核心合集中的政府采购相关文献进行梳理,从文献发表数量趋势、合作网络和研究热点等方面进行对比分析,界定创新导向型政府采购的内涵、分类与功能演化过程,归纳其实施前因、政策效果、作用机制和情境因素等内容,并构建整合性研究框架,最后结合国内外高质量相关文献,提出中国情境下创新导向型政府采购的未来研究框架。
科学计量法有助于了解某领域的知识结构与演进脉络等信息(Repiso等, 2018)。本文以“Public procurement for innovation”“Innovation-oriented government procurement”“Public technology procurement”“Innovative-friendly public procurement”“Innovative public procurement”“Public procurement of innovation”为关键词,对1999—2021年刊发在Wos核心合集中的相关文献进行检索,系统筛选后共得到文献481篇。
文献发表数量可以反映某一领域发展趋势。如图1所示,创新导向型政府采购研究起步于20世纪末,从1999年首篇文章到2011年,一直处于缓慢发展状态,属于研究的初级阶段。2012年以后发文量迅速增长,2018年开始爆发式增长,发文数量呈现整体上升趋势。
图1 文献发表数量趋势
Fig.1 Trends of literature publication quantity
(1)基于国家或地区的合作网络分析。国家合作网络可以呈现研究的前沿地区和不同制度情境下的研究热点(Repiso等, 2018)。发文量排名前5的国家分别为英国(77篇)、美国(67篇)、意大利(54篇)、瑞典(46篇)、中国(37篇)。由此可见,该主题以发达国家为研究主体,中国学者作出一定贡献,但尚不具备较强的学术影响力。
(2)基于研究机构的合作网络分析。合作网络分析是判断该领域内主要研究群体及其空间分布的重要方法(Repiso等, 2018)。从发文量来看,排名前五的研究机构分别是Lund University(10篇)、The University of Manchester(9篇)、University College London(7篇)、University of Rome “Tor Vergata”(6篇)。中国大学中表现突出的是北京理工大学(3篇),但尚未建立与国际前沿机构的广泛合作关系。
(3)基于共被引与发文量的发表期刊平台分析。在创新导向型政府采购领域,Research Policy、Technological Forecasting and Social Change、Journal of Cleaner Production、Technovation等是高被引期刊。上述期刊多为创新管理领域和环境领域的权威期刊,说明该主题逐渐与环境、资源等学科交叉融合,具有良好的研究前景。
(1)关键词共被引聚类分析。关键词聚类图谱可以清晰呈现某一领域的研究重点与知识结构(Repiso等, 2018)。如图2所示,对该主题文献聚类归纳后发现,共有政策效果(technological spillovers、innovation diffusion等)、研究方法(case studies、networks)等15个研究热点。值得注意的是,绿色政府采购(green public procurement)、生态环境创新(eco-innovation)等社会环境问题的重要性日趋凸显。
图2 关键词聚类图谱
Fig.2 Clustering map of keywords
(2)研究热点时区演进趋势。通过分析关键词共现的时区图谱,有助于了解研究热点的演进趋势并预测未来研究重点(Repiso等, 2018)。如图3所示,创新导向型政府采购形成创新政策(innovation policy)、可持续性(sustainability)等11大聚类。
图3 关键词时区演进图谱
Fig.3 Evolution time zone of keywords
研究初期,相关学者主要关注采购的风险(risk)和影响(impact)等。随后,研究热点扩展到创业行为(entrepreneurship)和商业模式(business model)等领域。当前,该主题逐渐向社会责任(responsibility)和“双碳”目标(CO2 emission)等延申,并逐渐与组织行为学(consumer behavior)、供应链管理(buyer supplier interaction)交叉融合,研究视角日益多元。
从现有研究来看,通过政府采购激励创新活动主要有两种界定方式:①从狭义角度来讲,有研究将其定义为“公共技术采购”,指政府部门利用财政资金采购尚不存在但可以在合理期限内开发的创新产品的行为。②从广义角度来讲,Edquist等[6]将其定义为“公共组织为履行某项职能所引致的创新采购活动”。两者既有联系又存在区别,一方面,都肯定了政府需求刺激创新的本质;另一方面,前者局限于激进式技术创新,未能充分揭示在商业模式、治理体系方面的创新潜力[9],而后者不仅考虑了政府采购对创新过程和不同创新类型的影响,还明确了创新导向政府采购旨在解决社会问题,而非以促进新产品开发为唯一目的。此时,创新是社会职能实现的途径和手段,是满足主要政策目标过程中的“副产品”[6]。
为了概括政府采购促进创新的功能,学者们相继使用“政府创新采购”“创新导向型政府采购”“创新友好型政府采购”等概念术语。本文采用“创新导向型政府采购”描述这一过程,并归纳其5个核心要素:一是行为主体,即机关单位等公共组织;二是行为手段,财政资金形成的政府购买力;三是行为目的,追求创新的正外部性,如应对社会挑战等;四是行为对象,包括各类创新组织;五是行为方式,即政府机构通过政策引导间接参与创新[2,4]。
与满足自身需求的常规采购方式相比,创新导向型政府采购是基于成果创新性要求开展的旨在实现社会目标的采购活动[10],是技术推动和需求拉动耦合的结果,在提供创新技术方案的同时有效刺激创新需求(Rolfstam, 2009)。基于上述分析,本文将创新导向型政府采购定义为:为了实现技术、产业或社会层面的特定政策目标,通过政府采购满足公共需求、激发创新活动、创造社会价值的实践活动。
通过梳理相关文献发现,创新导向型政府采购主要包括以下5种分类(见表1)。前3种分类方式主要依据创新导向型政府采购不同的特征表现,后两种则是基于执行采购动机的差异。
表1 创新导向型政府采购类型比较
Table 1 Comparison of types of innovation-oriented public procurement
划分标准 采购类型 典型特征创新产品的最终用户[1]直接式采购组织是创新产品的最终用户催化式采购机构代表其他行为人采购创新产品合作式采购主体和用户共享创新需求创新嵌入的程度和形式[6]开发性采购对象是世界范围内的创新产品,本质是新市场创建过程适应性采购对象是对原有产品的增量创新或要素重新组合,本质是市场升级和整合的过程商业前采购对象是指基于R&D的解决方案的采购行为,而非实际产品的开发需求标准化程度和用户特定性程度(Uyarra 等, 2017) 专用型为满足其特定需求,从而推动更具针对性的创新通用型针对通用市场创新,不具备指向性政策的原始动力(Lamber等, 2015) 以技术政策为导向以应对社会挑战和促进产业升级为主要驱动力的任务型采购政策以R&D政策为导向通过技术创新过程中的知识创造满足社会需求“普适型”政府采购将创新目标嵌入所有政府采购政策中,以获取创新溢出为目的“无为而治”型没有明确的创新政策,具有较强的随机性,旨在通过市场的公平竞争影响创新政策的战略导向[11]一般性不针对创新,创新仅是采购过程中的“副产品”战略性公共组织为特定领域或应对社会挑战的采购行为
与研究热点的演进趋势一致,政府采购的功能定位也逐步拓展,并大致历经4个阶段(见图4)。
图4 政府采购支持创新的功能演化过程
Fig.4 Evolutionary process of public procurement supporting innovation
(1)商业性采购阶段。18世纪早期,政府采购以商业性质为主,社会功能未得到发挥,采购行为也缺乏有效监督。随着采购委托人制度的启用,以及美国《政府供应商法》等法规的出台,逐渐明确了采购流程及方式,此时采购权分散且具有浓重的商业色彩,存在暗箱操作和腐败等现象[4]。政府采购与商业采购无异,未展现其社会功能。
(2)规范化采购阶段。为解决采购中的腐败等问题,各国政府逐渐推出密封招标等规范化环节,政府采购成为公共部门购买产品与服务的标准化活动。以美国国防部为例,《中华人民共和国国防法》确定了军事订单的优先级别,通过规范采购程序预防腐败,并引入特别调查委员会等监督采购流程[1,6]。国防系统的规范化流程得到推广,财政资金使用效率逐步提升,政府采购实现规范性与经济性双重目标。此时,政府采购以满足公共部门的管理职能为主,并未涉及创新活动,少量创新成果仅是采购过程中的“附属品”[12]。
(3)政策化采购阶段。随着采购流程规范化,政府采购的社会功能进一步拓展。以1933年美国颁布《购买美国产品法》为标志,政府采购开始发挥创新激励功能。这一时期,美国《军事采购法》、欧盟《政府采购指令》等政策带动航空航天、半导体和计算机等产业快速发展,形成以培育新兴产业为导向的政府采购政策体系[12]。但此时的创新政策范式仍以供给侧为主导,需求侧政策工具的创新激励潜能未被充分激发[13]。
(4)战略性采购阶段。进入21世纪,政府采购表现出明显的创新导向,带动新材料、新能源等领域提升自主创新能力[12]。随着美国《联邦采购优化法》、日本《环境商品采购法》的出台,政府采购不再局限于现存产品,还可以根据需求进行新产品定制,出现竞争前技术采购,以及以共性使能技术为导向的战略性采购[2]。各国通过创新采购实现核心技术攻关、领先企业培育的目标,促进社会功能的改善[5]。这一阶段,创新导向型政府采购成为各国实现前沿技术竞争和社会效益改善的核心工具[14]。
现有文献从企业、产业、社会3个层面探讨创新导向型政府采购的政策效果,并初步剖析了其作用机制和情境因素。
(1)提升路径。创新导向型政府采购提升企业市场竞争地位的作用路径:一方面,创新导向型政府采购可以降低企业创新成本。国家竞争优势理论认为,国内需求条件是提高区域内企业竞争力的主要来源[1,15]。公共部门凭借其购买力可以实现规模经济,降低企业技术创新的边际成本并获取全球竞争优势。另一方面,政府采购是企业构建创新能力的重要方式。Chicot等[16]研究发现,为满足采购中复杂的创新需求,政府供应商知识创新的能力会显著提升,由此形成的核心能力将转化为市场竞争力。
(2)中介机制。通过创造市场需求、调整产品结构等机制,创新导向型政府采购可以显著提升组织绩效。首先,依据政府干预理论,创新活动极易引发市场失灵,降低企业创新资源配置效率,因此,需要政府积极干预。政府采购采用成本加成的定价方式,可以帮助企业快速回收研发成本,增加创新收益[17]。其次,基于产业组织理论,Wan(2014)指出垄断性市场不利于培育企业创新动力,采购标准的设置可以改变供应商进入壁垒,从而引起市场结构的潜在调整和企业竞争,激发创新主体的创新动力以改善企业创新绩效。再次,依据信号理论,Dai等[17]认为政府可以凭借信息优势,释放关于研发项目可靠性的积极信号,从而达到吸引外部融资的目的,这种认证效应在发展中国家尤为明显。最后,供应商与用户之间的不良互动是造成市场失灵的主要原因,公共部门可以向企业提供市场需求信息,促进创新需求的表达与转化。此外,作为新产品或新服务的早期用户,政府可以引导购买行为,增加企业创新收益(Radicic, 2019)。
(3)情境因素。影响创新导向型政府采购作用效果的情境因素主要涉及组织、市场和地域等5个方面。①组织社会关系:社会网络理论认为,合作网络是企业获取资源的重要渠道,Divella等[10]认为外部合作伙伴有助于企业获取各类知识与信息,提高中小企业创新能力;②组织结构特征:Aschhoff等[18]发现公共采购是支持创新的有效工具,这一促进效应对于经济欠发达地区和技术型小企业尤为有效;③市场竞争环境:市场环境的竞争性与动态性差异,将影响创新主体的政策响应程度,Uyarra等[9]认为低竞争环境下政府采购可能导致地方保护主义和区域贸易壁垒,造成重复投资或创新同质化,随着市场竞争加剧,采购中的腐败会得到有效抑制,市场机制将逐渐发挥出创新激励作用;④政策环境:政策环境稳定性对政府采购的创新支持效果尤为重要,合理的政策组合能够发挥协同效应,Uyarra等[4]认为政策频繁变化会增加不确定性从而削弱政府采购的创新激励效果;Caravella等[19]发现政府采购与供给侧政策联合实施时,更有利于吸引私有资金投资研发活动;⑤供应商地域差异:Tammi等[20]研究发现,相较于跨区域供应商,区域内供应商更容易获得采购方的需求偏好,从而以更低成本、更高概率赢得政府订单,但这也会降低组织的创新积极性与市场敏感性。
(4)消极影响。依据新结构经济学理论,政策工具需要与发展阶段、制度情境、资源禀赋等因素相适宜,否则将对创新产生削弱甚至抑制作用[20,21]。①挤占私有研发投入,Fernandez-Sastre等[21]研究发现,在采购制度尚未成熟的情况下,关注成本而非创新的采购行为不足以克服企业技术壁垒,Guerzoni等[19]认为过多的政府采购活动将引致挤出效应,降低私有研发投入;②加剧技术锁定,由于转换成本和采购细则的约束,公共部门倾向于选择成熟而非具有市场潜力但存在开发风险的创新产品,这一“挑选赢家”的行为限制了新创企业的进入机会,最终加剧保护主义和技术锁定(Talebi 等,2021),Czarnitzki等(2020)发现公共采购主要刺激增量创新而非市场创新,原因在于对现有产品的渐进式创新意味着更低的风险,供应商的创新程度往往不会超过合同约定的最高水平;③存在政策滥用风险,对某一技术或产品的定向采购可能影响正常的市场规律,Uyarra等[9]指出采购对创新的促进作用仅存在于国防、航天等少数领域,在其它领域存在被滥用的可能性;④引发道德风险和逆向选择,信息不对称使政府部门无法全面了解中标方的真实技术水平,造成供应商选择过程中的逆向选择和道德风险[22]。
政府采购为企业提供研发资金、先验市场等直接支持,也将促进产业结构优化与升级[23]。
(1)优化产业结构。公共需求是促进产业升级的有效工具,而进口渗透则会改变企业专利策略的动态性。Crespi等(2019)发现适度的进口开放度会增加国际竞争,使得采购价格接近于边际生产成本,而过高的进口渗透会削弱政府采购对本地创新活动的需求拉动效应。
(2)孵化新兴产业。布局战略性新兴产业需要以原始创新为支撑,也需要重大战略的引导。Shin等(2021)发现对光伏、LED等新产品的定向采购会产生规模效应和学习效应,促进新兴产业快速布局。
(3)产业平衡发展。新经济地理理论认为,规模经济和地理邻近带来的成本节约,会引发经济活动的空间集聚,最终产生“马太效应”(Uyarra等, 2017)。公共部门通过定向采购欠发达地区的产品或服务,有效缓解产业发展的路径依赖约束,有助于后发地区实现技术追赶,实现区域间产业协调发展(Dale-Clough, 2015)。
政府采购在生态环境、就业创业与区域发展等领域释放溢出效应[2]。①助力环境创新,通过采购环境友好型产品或服务,创新导向型政府采购引导绿色技术革新,推动经济社会可持续发展[5];②支持就业创业,在完善的产权制度下,政府采购可以为中小型科创企业以及知识密集型新创企业提供市场机会,增加新兴技术领域的创业活力(Zabala-Iturriagagoitia, 2022);③优化公共服务,创新导向型政府采购可以促进人工智能等前沿技术发展,并最终提高公共服务质量[24];④提升城市竞争力,Lember等[25]研究发现,通过采购城市大脑、无人码头等公共服务支持城市创新,可以为构建智慧城市提供需求侧解决方案;⑤促进区域协调发展,公共部门作为市场创造者,通过定向采购构建合作主体关系网络,促进社会经济协同发展(Sanchez-Carreira等, 2019)。
现有研究主要围绕个体、组织和环境3个层面,系统剖析创新导向型政府采购的前因、形成机制和情境因素。
从采购流程来看,个体决策涉及采购项目标准制定和供应商资质判断两个环节,前者考验采购人员风险承受能力,与交易主体特质密切相关;后者考察主体风险控制能力,取决于其专业能力[4]。发挥政府采购支持创新的功能,需要跨越上述两个门槛因素。
(1)交易主体特质。有限理性假说指出,决策者通常具有厌恶风险的短期主义倾向[4]。如果采购者需要承担采购失败的后果,或供应商承担创新失败风险,而成功却归属于其他利益相关者,则交易双方更倾向于不参加创新采购[10]。相反,当政策制定者具有变革偏好时,更能将政府采购作为驱动创新的政策工具。基于计划行为理论,Mwesiumo等[26]认为强化对公共采购支持创新重要性的认知,是实施创新驱动型政府采购的关键驱动力,同时,有效的激励方式、友好的采购流程以及开放的组织文化,也有利于推动创新友好型采购(Wan,2014)。
(2)交易主体能力。政府采购是一项复杂多变的市场交易,需要应对各类风险,采购人员专业能力、供应商技术能力以及员工战略执行能力是重要条件[2,27]。Vecchiato等[15]研究发现,具有远见的采购者不仅可以辨识公共采购的长期社会需求和潜在应用领域,还能提升采购的透明度和公平性,调动利益相关者的积极性。Uyarra等[9]认为供应商的异质性意味着竞标产品或服务的创新多元化,在获得产品性能、采购成本等优势的同时,促使供应商和公共部门共同关注产品创新,发展形成推广前沿技术与新兴产业的战略合作关系。
创新导向型政府采购组织层面的前因变量主要涉及组织协调、资源、能力和行为模式等因素。
(1)组织协调。政府采购涉及高成本与风险,需要参与者之间密切配合和互动[4,10]。长期沟通与协作有利于构建信任关系,减轻采购中信息不对称风险,促进创新需求的明确表达和研发进程的高效反馈;同时,会减少主体之间的认知差异,提高各方对市场机会和技术趋势的共识,实现价值共创[7]。Winden等[28]发现公共采购在初创企业与城市创新之间扮演发起者和协调者的角色,通过加强参与者之间的资源互补与学习协作,有效支持创新导向型政府采购的开展。
(2)组织资源。资源基础观认为,稀缺资源是企业战略选择的核心基础,资源水平与结构限制将直接影响其参与创新采购过程[29]。Saastamoinen等[10]分析了芬兰企业参与政府采购的整体情况,发现中小企业同样具备为公共部门提供创新解决方案的能力,但是,受到资源、资质等条件限制,其进入政府采购市场的可能性较小,而联盟伙伴关系可以弥补其规模劣势。
(3)组织能力。创新能力的缺失是组织实施创新采购的主要障碍,这也要求供需双方共同提升技术研发与风险管理能力[1]。与购买标准化商品不同,创新导向型政府采购具有高不确定性,需要采购方拥有足够的风险管理能力(Kalvet &Lember, 2010)。此外,具备核心技术能力和技术标准话语权的企业,在竞争政府采购订单时具有明显优势(Blind等,2020)。
(4)组织行为模式。路径依赖理论认为,技术演进或制度变迁具有一定的惯性,并呈现出自我强化与锁定效应。公共部门过多关注短期效益将造成采购模式趋于固化,既有组织文化难以接纳新的技术范式,从而削弱组织参与创新采购的意愿(Dale-Clough, 2015)。为适应创新导向的采购需求,公共部门尝试构建双元型行为模式,通过采购订单竞标,既提升根本性和普适性技术能力,又实现技术创新与服务创新之间的平衡[30]。
从政策、制度、文化、市场和采购环境5个方面,探讨环境层面影响采购行为与政策效果的因素。
(1)政策环境。面对环境和能源的双重压力,各国通过政府采购孵化战略性新兴产业,形成创新驱动发展的政策环境[1]。由于疫情、金融危机等影响,基于资源的政策工具承受着巨大预算压力,需求侧政策工具的成本收益优势促使政策制定者广泛关注创新公共采购,有效推动“需求方复兴”(Uyarra等, 2017)。
(2)制度环境。采购流程完善、竞标公开透明、产权保护完善有利于降低交易成本和市场不确定性[4]。Fernandez-Sastre等[21]发现发展中国家普遍存在采购流程不严谨、政策体系不完善等问题,导致腐败、浪费现象频出,阻碍创新导向型政府采购的开展。
(3)文化环境。文化环境是政府治国理念和民族价值观的外在反映,在政府采购中体现为采购标准、遴选意向和政策持续性等。Flammer[31]研究发现,社会责任作为一种信号或差异化策略,影响政府部门的采购决策,企业可以将社会责任等文化因素纳入战略体系并从中获益。
(4)市场环境。政府采购的市场属性说明创新导向型政府采购受到市场要素的影响,需要企业根据市场环境及时调整竞争策略,通过提高研发强度、寻求技术领先等方式竞争采购订单。Vecchiato等[15]认为产品可替代程度是竞争采购订单的关键因素,但只有构建市场化、法治化、国际化的营商环境,才能充分发挥政府采购的创新驱动功能。
(5)采购环境。采购环境由直接影响采购行为的文化、监管和规范构成,厌恶风险的组织文化、过于严苛的监管制度以及“由竞争逻辑驱动、以牺牲创新为代价”的采购法规会限制政府采购的创新驱动效应[24]。因此,有必要设计更有利于创新的采购流程和规范(Lamber等, 2015)。
综上,构建创新导向型政府采购的整体研究框架,如图5所示。
图5 基于国外代表性文献的创新导向型政府采购整体研究框架
Fig.5 Overall research framework of innovation-oriented public procurement based on foreign representative literature
本文基于WOS核心数据库的481篇相关文献,在可视化分析的基础上,探讨创新导向型政府采购的内涵外延、分类依据以及功能演化过程,梳理其政策效果、前因变量、情境因素和作用机制,并进一步构建整合性研究框架。研究发现:①该主题的理论研究和管理实践源于国外,国内研究起步较晚但具有较大的研究空间;②界定了创新导向型政府采购的内涵与外延,依据特征表现和动机进行分类,并将其功能演化过程分为商业性、规范化、政策性和战略性采购4个阶段,归纳各个阶段的主要特征;③创新导向型政府采购的政策效果涉及企业、产业和社会层面,通过分担创新成本、缓解融资约束等方式支持创新活动,同时,受到组织和环境等因素的调节作用,并伴随一定的风险;④创新导向型政府采购的前因变量涵盖个体、组织和环境3个层面,涉及采购方、中介机构、供应商等多个主体的动机、能力与行为特质,同时,受到环境因素的间接影响。
政府采购兼具公共性与市场性双重特征,进一步挖掘中国情境下该主题的研究对于发挥其创新激励作用具有重要意义。本文以“政府采购&创新”或“公共采购&创新”为检索关键词,对国内1991—2021年发表的高质量文献进行梳理。整体来看,国内研究主题主要集中在4个方面:①政府采购支持技术创新的影响效果分析[32];②创新导向型政府采购的作用机制与边界条件研究[33];③不同国家或地区的政策效果对比与经验总结(李燕等,2016);④创新导向型政府采购的流程优化与政策设计[34]。为了推动国内该主题本土化研究的深入发展,未来可以从5个方面进行拓展和深化(见图6)。
图6 中国情境下创新导向型政府采购的未来研究框架
Fig.6 Future research framework of innovation-oriented public procurement in the context of China
(1)立足中国情境开展创新导向型政府采购的本土化研究。国内学者逐渐关注到我国市场竞争机制、知识产权保护和资本市场成熟度等特征的影响[32],并且主要集中于市场效率因素,然而中国情境的特殊性源于社会、经济和文化等各个环节。鉴于此,未来可以重点关注如下研究主题:①构建中国特色的政府采购理论体系,我国巨大的市场规模、特色的社会文化以及所处转型阶段,为中国情境下创新导向型政府采购理论体系构建提供了新的应用场景,相关成果也将为发展中国家提供借鉴;②探索财政分权制度背景下政府采购的实施策略与创新路径,我国中央政府与地方政府的财政权与采购权相互分离,如何在保障采购自主性和产品创新性的同时,遏制地方保护主义和寻租行为,对于优化创新路径具有重要价值;③开展跨文化视角下创新导向型政府采购的比较研究,现有研究更多关注提升政府采购的市场效率,而“关系”文化所形成的社会资本等直接影响企业资源获取与分配方式,后续可以探讨参与主体社会网络、竞合关系对创新采购绩效的差异影响,从而增强研究主题的跨文化适应性;④拓展创新导向型政府采购的测度标准与激励方式,国内研究仅从采购品目上区分政府采购行为,未能有效识别其创新导向属性,未来可以采用中标公告等进一步识别采购创新性,从而更全面地测度政府采购的创新促进效应。
(2)基于多要素、多层次交互视角开展创新导向型政府采购研究。已有文献大多从单一要素或单一层面展开研究,而政府采购是涉及个体、组织与环境层面的复杂问题,跨层次、多因素的交互研究更能呈现该主题的完整画面。基于此,未来可以借鉴心理学相关概念,探索采购决策者类型、认知水平和态度等个体因素对其行为模式的差异影响;从采购商、代理商、供应商等角度开展复合型影响因素研究,检验政府采购参与动机、能力结构和风险倾向的交互影响;还可以从政策环境视角,考虑不同类型政策工具的协同影响。另外,基于中标公告中中央政府和地方政府的分类信息,以及省域层面不同品类(货物、工程、服务)的采购信息,深入挖掘不同层次下创新导向型政府采购的影响效果及作用路径,从而更立体地解构其影响机制。
(3)优化创新导向型政府采购的研究方法和技术手段。既有研究多使用规范研究、案例分析或实证研究等方法,随着研究情境和领域的不断扩展,亟需进一步优化研究方法和技术手段,未来可以结合多种方法丰富该领域研究成果。①补充运用质性研究方法,借助深度访谈了解采购者与供应商之间的障碍因素,从而进一步优化采购流程,利用扎根理论和QCA方法,探索多重、多层次因素组态如何驱动创新导向型政府采购,归纳影响因素的来源层级,进而探究不同影响机制的理论基础;②结合定量与定性研究方法,深入挖掘典型案例的普适性理论,探索创新导向型政府采购的静态与动态效果,分析不同效果下政府采购的亚类模式、影响因素与作用机制;③挖掘使用大样本二手数据,现有实证研究多选取省级面板数据或者企业截面数据,未来可以整合中国政府采购网等公开数据,采用数据挖掘、机器学习等技术汇总结构化数据,以便深入挖掘参与主体的特质与规律;④采用元分析、潜变量混合模型等方法对结论进行再验证,进一步增强研究的可靠性。
(4)丰富创新导向型政府采购的研究对象和研究内容。创新导向型政府采购是多主体参与、以实践为导向、学科交叉的新兴领域,具有一定的情境适用性和流程复杂性[1],现有实证研究主要探讨政府采购的线性影响,案例研究多以发达经济体为研究对象。关注采购层级、主体和形式异质性对于充分揭示创新导向型政府采购的理论机制具有重要意义,因此,未来可以从5个方面丰富该领域研究:①研究对象扩展至发展中国家及其辅助参与主体,探索发展中国家实施创新采购的制度、市场、文化等情境因素,制定适合其发展阶段的措施,分析代理商、中介机构等组织的功能定位,探索在发展中国家设立辅助参与主体工作机制的适宜性;②关注创新型的采购形式与标的,探索尚待开发产品的采购形式,如何与邀请招标、竞争性谈判等方式发挥协同效果,探索政府采购影响流程、环境或商业模式创新等非研发创新的作用机制;③区分采购层级与主体差异,因侧重点不同,国家和地方政府采购标的与创新需求存在显著差异,未来可以探索不同层级供应商的创新行为与绩效差异,也可以从供给侧与需求侧平衡视角,针对持续获得政府采购订单的供应商,探究其自身属性或战略因素如何影响创新采购决策;④探究政府采购的非线性效应,在不同情境下,创新导向型政府采购可能存在“过犹不及”或“居中不良”等非线性效应,可以进一步探索政府采购支持创新的最佳阈值或最优区间,也可以结合技术或市场发展阶段,探讨与其它政策工具的最优化组合方法;⑤强化政府采购的政策文本分析,系统梳理各个国家或地区政府采购法的演进脉络与修改事项,为创新导向型政府采购的流程优化提供借鉴,政府采购政策往往与各国产业政策、重要战略规划等相辅相成,追踪政府采购政策与相关纲领性文件的耦合关系,对于布局产业发展规划和基础研究领域具有导向作用。
(5)开展数字经济背景下创新导向型政府采购的模式重构研究。随着新一代数字技术的发展,数字化治理体系成为国家治理体系的重要组成部分。如何利用数字化技术重构采购的标准化流程,同时依靠政府采购助推数字化产业的迭代创新,是数字经济背景下该领域的关键问题。①探索数字经济背景下创新导向型政府采购的流程、方式和效率变革,分析其政策效果、作用机制及边界条件,构建完整的因果逻辑链条;②基于数字经济的融合性、生成性、共享性特征,探究如何有效协调参与方规避数字化技术引致的潜在风险,从而实现利益相关者的价值共创;③关注新发展理念下数字经济与政府采购的融合问题,数字经济作为国民经济的“稳定器”和“加速器”,在践行新发展理念方面作用凸显,政府采购利用数字化管理赋能绿色技术采购是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方向。
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