开放科学(资源服务)标识码(OSID)：
It is argued that the systematic innovation of low-carbon technology in China needs to shift from decentralized technology innovation to integrated low-carbon technology innovation, i.e., from the development mode of single renewable energy to the collaborative innovation of clean and low-carbon energy, from the front end of low-carbon technology research and development to supply-side innovation, from the distributed development of low-carbon technology to the collaborative innovation of the industrial chain, and from fragmented low-carbon technology innovation to institutional integration innovation.
This paper provides incentive mechanisms for low-carbon technology in China. The first is limited technology incentives. The government provides financial and tax support, that is, it stimulates low-carbon technology innovation through financial subsidies and tax incentives. The second is unlimited technology incentives, that is, low-carbon technology innovation is encouraged by market and property rights. The third is collaborative technology incentives. Government support measures and market incentives are applied at the same time. The last one refers to the all-round technology incentives by which a comprehensive and three-dimensional legal system to ensure low-carbon technology innovation could be built.
With the emphasis on the importance of establishing a legal mechanism to stimulate low-carbon technological innovation the paper proposes relevant suggestions. Firstly, it is necessary to establish a complete legal system to support low-carbon technological innovation. This means building a legal system that encourages low-carbon technological innovation at the level of laws, administrative regulations, and departmental rules. The second is to innovate the special legislative authorization model for local low-carbon technology innovation, which refers to developing regulatory systems that stimulate low-carbon technology innovation in pilot zones and replicating and promoting them nationwide after obtaining mature legislative experience. The third is to strengthen the dual legal incentives of finance and taxation for low-carbon technology innovation. The fourth is to build a trinitarian mechanism for promoting low-carbon technology innovation legislation for the government, enterprises, and consumers to promote low-carbon technology innovation on the ends of research and development, application, and consumption.
This paper clarifies low-carbon technology research and development as the highland of global technology competition in the coming decades, and it needs long-term and sustained large-scale investment. Only by establishing a legal system to stimulate enterprises' low-carbon technology innovation, can it provide stable expectations for enterprises' long-term and high-intensity low-carbon technology innovation investment at the institutional level, and stimulate enterprises' endogenous motivation to carry out low-carbon technology innovation to achieve the "double carbon" goals.
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中共二十大报告中明确提出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”,强调要“广泛形成绿色生产生活方式,碳排放达峰后稳中有降,生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现”。再次向世界重申了中国2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和的“双碳”目标。“双碳”目标下我国经济结构将逐步转向低碳化、绿色化,这离不开低碳技术创新的支持,因此,需要对现有低碳技术创新相关法律促进机制进行创新,以适应“双碳”目标下中国低碳经济转型需要。
在实现“双碳”目标的愿景中,政府、企业、社会公众都是重要参与主体,三者缺一不可。在“双碳”目标下我国经济结构从传统型转向低碳型,企业低碳技术创新是其中最为重要的核心手段。政府在低碳经济发展中主要扮演政策制定与引导者的角色,其主要通过制定一系列法规、制度、政策,激励、引导、规制企业低碳技术研发与创新行为。但是,目前我国企业低碳技术创新缺乏配套的法律制度体系进行规范和激励,导致企业低碳技术创新意愿较低,低碳技术创新成果转化率也较低,面临体制机制等各方面制约。
我国低碳技术创新需要依赖政府、企业、社会公众三位一体协同推进,但是,现阶段三者之间的协同还存在一些问题。
第一,政府在低碳技术创新中必须发挥引领保障作用,通过制定促进低碳技术创新的法律制度与政策体系,激励企业开展低碳技术研发,引导社会公众参与到低碳经济循环中,倡导公众选择绿色低碳的生活方式。但是,目前在一些传统化石能源占据主导以及经济欠发达地区,由于政府财政收入与GDP增长压力,导致部分地方政府在推进低碳技术创新中缺乏足够的动力以及推动低碳技术创新的财政支持资金,使得这些地区发展低碳经济、推广低碳技术存在一定难度[1]。从全国范围来看,地方政府在推广低碳技术创新实践中出现了较为极端的做法:一种是通过地方财政、地方城投等直接介入低碳技术企业投资,这种发展模式带有较大的投资风险,目前已有大量参与新能源汽车投资的地方政府由于所入股企业出现债务危机,导致国有资产大幅流失;另一种是传统化石能源主产区,由于高度依赖化石能源产业,导致多数职能部门未将促进低碳技术革新作为其职责范围。
第二,对于大部分身处传统行业的企业来说,其本身对绿色低碳技术的依赖度较低,由于市场的不确定性、创新成本高等因素,导致传统行业对开展低碳技术创新的热情不高,在能源利用层面侧重追求短期规模经济效益。目前我国在低碳技术中占据全球领先地位的光伏、新能源汽车等产业,企业在创业初期大多过度依赖国家产业补贴以及地方政府财政补贴,这并不符合低碳技术市场化激励的导向,导致低碳技术创新过于依赖政府财政支持资金,企业应对国际市场反补贴反倾销风险的能力较弱。
第三,现阶段社会公众参与低碳经济的热情普遍不高,大部分社会公众都存在公共产品理论中“搭便车”的心理,导致身处消费端最核心位置的社会公众普遍对低碳技术创新所开发出的低碳经济产品的消费需求疲软,进一步弱化了我国低碳经济发展的消费端原生动力。目前社会公众低碳消费需求主要依赖政府财政资金补贴低碳商品形成比较价格优势,但是,从长期看,这种依靠财政资金补贴低碳商品刺激消费需求的模式不可持续,需要进一步以市场激励为导向,加大社会公众对使用低碳技术产品、参与低碳技术创新的认同感。
2021年中国全社会全口径研究与试验发展经费(R&D)达到创纪录的27 956亿元,成为世界上仅次于美国的全球第二大研发经费投入经济体。根据科学技术部与国家统计局的联合调研数据,2022年中国省部级以上规模科研成果转化率仅为30%,同期欧美等发达经济体的科研成果转化率均在50%以上,中国与发达经济体在科技成果转化上存在不小的差距[2]。具体到低碳技术创新科研成果领域,我国科研转化率也处于较低水平。
第一,目前我国高校科研机构与企业之间的科研成果转化循环链尚未完全形成。2021年我国高校科研机构的低碳技术创新发明专利申请量在全球处于领先地位,但是,大部分低碳技术创新专利都被束之高阁,未能转化为现实的低碳科技生产力。
第二,高校与企业之间尚未形成有效的低碳技术创新需求供给关系,这与我国高校科研管理体制有一定关系,目前高校关于低碳技术创新的研发导向更多偏重于能否产出高质量的科研论文以及申请到国家重大科研攻关课题,而对于企业低碳技术转型的真实需求关注较少,导致身处研发端的高校科研机构的低碳技术创新未能与企业真实低碳技术需求进行有效对接,使得大量低碳技术专利缺乏合适的企业运用场景。
第三,由于低碳技术创新本身的研究与试验发展经费(R&D)投入大,很多时候研发投入一项创新性的低碳技术发明并申请专利,但是,运用到市场后由于营运规模受限,导致企业生产成本居高不下,制约低碳技术的推广。与此同时,由于低碳经济具有一定的“正外部性”,导致企业缺乏意愿参与低碳技术的转化运用[3]。以某个煤炭消耗量较大的企业为例,高校科研机构的一项煤炭清洁利用技术能够大幅降低煤炭中的碳排放强度,同时提高燃煤利用效率,企业如果使用该项低碳技术,则可以大幅降低碳排放,实现较为显著的社会减碳效益,但前提是企业必须投入巨额资金用于更新生产设备。如果企业设备更新投资大于预期收益,则低碳技术创新的社会效益大于企业自身利益,企业付出的成本会大于社会成本。二者差距越大,企业低碳技术创新动力越弱。
目前全球在应对气候变化、控制温室气体排放上达成较为一致的看法,尤其是在近年来全球极端气候频发的背景下这一趋势表现得更为明显,但是,世界各国尤其是发达国家与发展中国家在碳减排路径上尚存在不少分歧。而低碳技术创新所产生的发明专利往往都带有极强的专业性,普通社会公众很难对低碳技术的现实运用场景产生较为一致的看法。尤其是当低碳技术的运用可能带来额外使用成本,改变固有的生活方式、传统习惯以及增加生活支出时,社会公众可能会对低碳技术创新的推广运用产生一定的抵触情绪,将不利于低碳技术在社会生产生活中的推广与普及。例如,目前天然气是全球公认的清洁能源产品,因为天然气燃烧效率高、燃烧较为充分且燃烧后不会产生多余的有毒气体以及温室气体,但是,在天然气替代以传统煤炭为代表的化石能源进程中碰到了一些现实问题。部分地区在推广“煤改气”过程中,由于前期准备工作不足,采用“一刀切”的方式,带来一些社会问题,尤其是北方部分地区冬季供暖“煤改气”中,由于天然气常规供应量出现缺口,导致部分地区冬季供暖受阻,降低了社会公众对低碳清洁能源的好感度。再例如目前我国以电动汽车为代表的新能源汽车发展迅猛,新能源汽车销售的渗透率已达30%,但消费群体依然存在一些担忧,主要包括公共充电桩较少、高速服务区的充电基础服务设施不完善、电动汽车的车险保费高以及二手保值率低等。这都需要在推广低碳技术、清洁能源技术时充分回应社会公众的隐忧,并完善相关低碳技术服务设施。在未来的低碳技术推广运用中,重点对低碳技术的低碳性、绿色性、环保性、经济性、科技性等作深入的全面科普,提高社会公众对低碳技术创新与运用的好感度,引导社会公众积极参与。
低碳技术作为未来几十年全球科技竞争最为重要的前沿阵地,我国也要予以高度重视(王文举,2022)。目前世界上主要发达经济体都在开展以清洁能源技术创新为代表的低碳技术革命,并在相关领域取得相当大的技术突破,我国也要从国家战略层面对低碳技术创新给予高度重视。目前,我国低碳技术创新相关法律制度保障体系尚存在一定缺失。
首先,尚未制定出台应对气候变化、控制温室气体排放的基准法律,国务院、中央各部委以及地方政府出台低碳技术创新的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章时,缺乏上位法的依据以及授权。在此方面,美国制定了《清洁能源竞争法案》,日本制定了《应对气候变化对策法》。
其次,目前我国涉及国际低碳技术贸易、环境贸易的法律制度缺失,导致一些发达经济体对中国出口的部分商品以其存在高碳排放为由加征较高的碳关税,但本质上这类产品很多都是由于知识产权壁垒的存在,前述国家转移到中国进行生产的。如果中国能够针对这种跨国高碳类产品的生产性转移行为,通过提前立法的形式建立碳规制、环境规制的法律制度体系,就可以很好地利用法律手段回击加征歧视性碳关税的行为。
最后,目前我国对企业低碳技术创新的财政、税收激励的法律保障体系尚不健全,全国性的碳排放权交易市场尚处于起步阶段。各地方对低碳技术的态度存在差异,例如在传统化石能源密集型产区,传统化石能源作为其支柱性产业,在目前全球化石能源价格高涨的情形下,地方政府往往缺乏动力激励低碳技术创新[4],这都需要从中央层面出台激励低碳技术创新的法律制度体系。未来在中国“双碳”目标下规划的低碳经济生态圈中,激励低碳技术创新的法律制度体系将担当核心支撑作用,法律制度体系最大的特点是具备稳定性,一旦通过法定的程序制定出台,就会在相当长时期内保持稳定性,从而为企业进行低碳技术创新提供稳定的法律制度供给,提高企业实施低碳技术创新的动力与积极性。
目前全球大多数国家设定的碳中和目标大致都在21世纪中叶前后,这也充分反映了应对气候变化、控制温室气体排放、促进全球碳减排是一个长期的过程。在长期的碳减排过程中,低碳技术创新并非一成不变,也需要随着碳达峰、碳中和进程推陈出新,在碳减排初期可能更注重零碳技术、减排技术创新,在碳减排中后期则需要更加侧重对负碳技术的研发与运用,共同促进低碳技术的系统性革新,从分散式技术创新转向低碳技术集成创新。
我国在过去相当长的时间内通过单独立法的形式鼓励发展水电、太阳能、风能以及其它可再生能源技术,并且通过几十年的技术积累已经取得相当大的成就,例如目前我国水电发电装机容量、太阳能光伏发电装机容量等位居世界前列。特别近年来随着对海上风力发电技术的大规模商业化运用,利用大量优质的近海风力资源,我国海上风力发电总量已经跃居世界第一。根据国家发展和改革委员会2022年最新统计数据,目前我国利用可再生能源的发电量已经接近10亿kW·h,预计到2025年可再生能源的发电量将占据我国全社会总发电量的1/5[5]。可再生能源作为绿色能源运用在电力发电中几乎不会排放二氧化碳等温室气体,但是,也必须清醒地认识到,目前化石燃料仍然占据我国能源使用来源的核心位置,以发电领域为例,我国火力发电仍然占我国全社会总体发电量的80%以上,而火力发电最主要的动力来源是煤炭。目前可再生能源由于投资巨大、短期内投资收益低、使用维护成本高等原因,在2030年前全面替代化石能源尚存在困难,因此,现阶段最为急切的是在化石能源转化为电能过程中尽可能利用低碳技术,将传统的化石能源改造为低碳、轻碳类清洁能源。根据国家发展和改革委员会的测算,目前我国火力发电每发一度电可能需要排放约0.9kg二氧化碳[6]。如果可以将低碳技术运用到火力发电煤炭清洁燃烧及低碳排放中,那么,即便仅仅一度火电中的煤炭消耗量降低1g,我国每年也可能减排750万吨二氧化碳。因而现阶段的重点是实现火电清洁降碳技术的研发,实施“低碳火电”计划,将目前技术较为成熟的循环流化床燃烧(CFBC)广泛运用于燃煤发电中,既提高煤炭燃烧效率,使煤炭燃烧更为充分,又实现二氧化碳的整体减排。
供给侧结构性改革是新时代我国经济结构整体转型升级的重要途径,也是实现国内国际双循环战略的重要支撑。在“双碳”目标指引下,排放结构已经成为我国供给侧结构性改革的重中之重,在目前的排放结构中除二氧化碳排放量较高外,还存在大量的废气、废水等污染环境的有害排放,在推进供给侧结构性改革中,排放结构的供给侧改革正好可以契合“双碳”目标中降低碳排放、建设绿色中国和美丽中国的终极愿景。根据联合国相关机构对中国实现碳达峰、碳中和的技术路线预测,中国如果要在期限内实现“双碳”目标,就必须控制六大高碳产业的碳排放量,实现石油、电力、建筑、水泥、钢铁、交通领域碳减排的突破,至少掌握上述六大领域碳减排中的62项关键减排技术。而这62项技术中,目前我国只掌握了19项关键技术,剩余43项尚未掌握核心技术[7]。另外,联合国研究报告显示,目前我国低碳技术专利申请数量虽然一直处于高速增长状态,但是,存在结构不平衡的问题,增长最快的门类是输变电、能源发电领域,而涉及传统产业降碳技术、新型储能技术等的专利则较少,且申请的低碳技术专利以实用新型为主,发明专利较少[8]。我国低碳技术研发的前端主要是由高校科研机构通过实验室技术培养创新,申请相关低碳技术专利,而低碳技术推广运用模式通常是采用示范工程的形式将实验室中开发的低碳技术推广至市场,但是,示范工程的设计通常更多地考虑后期推广效应,很难对低碳技术本身的运用成本进行控制,导致处于研发前端的低碳技术投入市场后由于成本居高不下而被弃用。前述提及了由于我国在关键储能技术上的核心技术储备不足,导致在西部地区布局的光伏、风力发电系统缺乏储能装置,出现大面积“弃电”现象。因而未来,我国低碳技术研发的前端要更加深度地融入到排放结构供给侧改革中,通过清晰的低碳技术研发前端供给侧结构性改革路线图,对低碳技术创新中的近、中、远期关键低碳技术进行联合攻关,增加战略性低碳技术储备力度,提高我国低碳技术研发创新的国际竞争力。
目前我国低碳技术在许多方面得到运用,但是,技术运用呈现分布式发展趋势。低碳技术分布式发展格局在短期内可以起到推动我国低碳技术快速发展的作用,但是,由于缺乏产业链上下游整合,导致部分行业出现产业链上下游企业间碳排放“空转”的情形,即终端呈现的产品可能是低碳或零碳产品,而在原料端、生产端、销售端可能都出现不同程度的高碳消耗[9],导致社会对低碳和零碳产品的认可度大打折扣。以电动汽车行业为例,目前我国是全球最大的电动汽车生产国,也是最大的电动汽车销售国,同时,在2021-2022年度新能源汽车出口量已跃居全球第一。从终端产品的呈现看,电动汽车产品属于零碳产品,混合动力新能源汽车属于低碳产品,但是,如果拉长到整个新能源汽车产业链,则其产品的零碳与低碳含量就要大打折扣。随着近年来电动汽车销量的爆发式增长,电动汽车动力电池的需求量大增,这直接传导到上游锂电池,其关键原料锂矿价格最近几年暴涨了10倍。锂矿价格暴涨导致我国部分地区开始开采云母矿等含锂量较低的矿产,行业数据显示,平均每1 000万吨云母矿只能开采出2.78万吨碳酸锂,且云母矿的开采提炼本身可能导致环境污染以及尾矿较难处理形成二次污染的问题。随着锂矿价格的上涨,从盐湖中提取锂资源的方式也较为常见,但是,可能在提炼过程中产生大量酸雾和含氟气体,带来酸雨以及破坏臭氧层等环境污染问题。欧洲化学品管理局因为欧洲部分国家在锂矿开采中出现污染环境以及侵害人体健康的情形,考虑将碳酸锂等电池生产核心原料列为对人体健康有害的材料并限制其开发。此外,在电动汽车行业还存在产品使用末端的电池材料回收处理难的问题,电动汽车的动力电池具有使用寿命年限,在使用寿命耗尽后电池回收利用处理时电池中各种化学材料的处理亦可能导致新的环境污染问题。因此,从学术界到舆论界都在反思以锂电池为代表的电动汽车是否真的属于低碳环保型汽车。对于低碳技术分布式发展模式,需要综合协同产业链上下游对低碳技术进行科学使用,避免下游低碳、上游高碳甚至污染环境的现象发生,在低碳技术创新中要更加注重产业链上下游的低碳技术标准协同、环境保护标准协同。
目前我国在低碳技术创新领域取得了相当大的进步,尤其在新能源汽车、光伏等领域获得了相当好的技术储备。但是,在其它低碳技术关键领域依然存在技术短板与缺失,低碳技术创新呈现出碎片化创新的特点,在低碳核心技术领域尚未形成完整成熟的技术链。低碳技术主要涵盖零碳技术、减碳技术、负碳技术三大核心领域,我国在零碳技术中绿色能源开发部分取得了部分技术积累,但在减碳技术和负碳技术方面则更多的是碎片式技术创新,缺乏成体系的制度集成创新。在减碳技术中,我国技术创新主要集中在电力输送环节,例如我国特高压输变电系统处于全球领先地位,但在传统化石燃料依存度高的高碳行业开展低碳化技术改造则存在技术瓶颈,在我国庞大的基础设施与房地产开发中绿色节能低碳建筑技术的使用率也较低。在负碳技术领域,我国与国际先进技术水平的差距更大,处于碳减排末端的负碳技术主要是通过科技手段实现对二氧化碳的捕获、封存以及后期再利用[10],这是一种在碳排放后的终端实现“去碳”的新型技术,通过负碳技术的运用可以在终端实现对二氧化碳量的控制、减少与再利用。除此之外,另一种负碳技术的运用则是通过生态固碳的形式加强某些资源对二氧化碳的吸收。例如,通过加大对森林、草原、湿地的保护以及提升固碳技术研发水平,增强地表资源的固碳作用[11];通过发展免耕农业,增加土壤中的二氧化碳储量,达到固碳的作用。同时,负碳技术的运用也可为农业、农村、农民培育新的收入增长点,并构建完整的碳汇生态系统。根据联合国气候变化委员会的预测,未来30年随着负碳技术的运用,可使得全球二氧化碳排放量降低30%以上[12]。因此,负碳技术将是我国实现“双碳”目标不可或缺的新型低碳技术研发路线。但是,现阶段我国在负碳技术领域的研发创新、专利申请数量尚处于起步阶段,且在零碳、减碳技术领域呈现碎片化技术创新。未来需要逐步扭转低碳技术研发碎片化的局面,通过国家层面顶层设计规划,实现低碳技术研发的制度集成创新。
低碳技术创新需要外在诱因进行刺激,以提高企业开发低碳技术的积极性。在传统经济转向低碳经济的初期,对低碳技术研发的投入主要依靠政府政策引导、财政与税收支持,以形成低碳产品交易市场,后期随着低碳消费市场的形成,将逐步从政府支持转向市场诱致。
目前世界各国在应对全球气候变化、预防极端气候自然灾害上形成了广泛而一致的意见,在促进经济结构低碳化转型上都不约而同采取了财政与税收双重支持措施,鼓励企业开展低碳技术创新。欧洲是全球范围内最早出台财政税收措施支持低碳技术创新的地区,通过出台《2050年迈向具有竞争力的低碳经济路线图》,明确了整个欧盟在未来几十年全面转向发展低碳经济的宏伟蓝图,并进一步明确低碳技术创新是欧盟发展低碳经济的重要核心。首先,欧盟层面单独编制了促进欧盟内企业低碳技术创新的财政支持预算,通过欧盟财政预算拨款方式,对欧盟范围内从事低碳技术创新的企业进行财政补贴,以提高欧盟企业对低碳技术研发的积极性[13]。其次,在欧盟成员国内部,允许各成员国根据本国实际情况对从事低碳技术创新的企业进行财政拨款补贴,例如德国成立专门的绿色银行为其境内从事低碳技术研发的企业给予贷款支持,既包括直接提供长期低息贷款,也包括为这些从事低碳技术创新的企业申请其它商业贷款提供信用担保与信用增级。法国也通过政府设立绿色投资专项基金的形式,对法国企业从事低碳技术创新提供政府引导性投资,同时,通过政府单列低碳技术奖励专项预算案的形式,对从事低碳技术研发的企业给予财政支持[14]。最后,作为欧洲最早全面转向发展低碳经济的北欧国家芬兰、瑞典、挪威,其从20世纪末即开始大力促进经济结构转型低碳化并率先开征碳税,通过碳税直接限制北欧国家高碳排放型企业的发展,促进高碳排放型企业进行低碳技术研发以降低其纳税成本,同时,通过开征碳税获取财政收入继而用于激励企业进行低碳技术研发创新,在促进企业技术研发全面转向低碳化过程中实现财政与税收的双重平衡[15]。从欧洲财政税收促进低碳经济转型的结果来看,短期确实激励了欧洲企业加大低碳技术创新与研发,但是,这种财政与税收的激励机制是有限的,面对突发性危机事件,企业的积极性可能就会大幅降低。例如,2022年俄乌冲突爆发后,全球天然气石油价格出现暴涨,高度依赖天然气作为清洁能源的欧洲被迫启用传统煤炭化石燃料,企业出于成本考虑,选择能源产品时不考虑是否低碳环保而转向低价的化石能源。
发展绿色低碳环保新型技术已成为国际高科技竞争的新方向,应对全球气候变暖,发展低碳经济也是我国为实现“双碳”目标而必须选择的一条重要的经济转型之路。发达经济体在控制碳减排、发展低碳经济的早期,都是通过财政和税收的双重支持措施激励企业进行低碳技术创新,但是,这种激励措施具有局限性,无法从更深层面增强企业开展低碳技术创新的积极性,因而,需要更多地依赖市场与产权的双重激励导向[16]。市场机制层面,任何新型技术研发最终能否使得全社会受益并转化为现实生产力,都必须尊重市场经济发展的基本规律,遵循市场经济发展的内在逻辑。例如,我国太阳能光伏产业早期在国家与地方政府财政支持下得到快速发展,2010年左右无锡尚德、江西赛维成为国内太阳能光伏两大龙头,甚至在国际光伏市场也是占据关键地位的头部企业,但是,随着后来欧洲对中国光伏产品征收“双反”等歧视性关税,导致两家企业的经营业绩急转直下并最终走向破产重整。究其原因,当时我国国内太阳能光伏面板的需求较小,大部分光伏企业的多晶硅面板都销往欧洲市场,一旦欧洲市场加征歧视性关税,就导致企业资金链断裂、短期经营陷入困境。此后,我国开始挖掘光伏行业的内生需求,逐步建立以国内市场需求为导向的光伏产业链,截至2021年底,我国已经是全球规模最大的光伏市场,全球光伏行业的十大龙头企业几乎都是中国企业。这得以实现的基础是以国内市场的内生需求为导向,形成良性的创新生态循环。另外,在低碳技术创新中,低碳技术发明、专利、商标等知识产权保护不可或缺,近年来我国实施的知识产权强国战略在低碳技术创新中起到了实实在在的推动作用。例如,我国在北京、上海、广州等地建立知识产权法院,专门审理知识产权领域的专利、商标、版权纠纷,对于低碳技术创新中的专利、商标侵权,采用惩罚性赔偿方式,直接保护了企业原生低碳技术创新的动力,也净化了低碳技术创新的市场秩序,提升了企业低碳技术创新的积极性。
低碳技术创新的核心是通过科技手段降低传统产业碳排放量,达到控制温室气体排放的目的。欧洲作为目前全球碳排放权交易市场体系最完备的地区,由于碳排放权交易架构、碳配额分配以及交易机制具有公共产品属性,其并未一开始就完全依靠市场机制去独立完成,以免私人资本的参与意愿降低[17],而是采用以欧盟为主导的政府引导方式进行交易机制设计,通过对重点企业设置碳配额,并允许企业之间进行碳配额交易,提高企业主动开展低碳技术创新的积极性,以实现碳减排目的,同时,企业低碳技术创新产生的富余碳配额还可以在碳排放权交易市场进行交易获取对价,以补贴其低碳技术创新成本。后期,政府引导建立欧洲碳排放权统一市场,各类金融机构开始逐步参与到碳排放权交易中,并基于市场需求开发出一系列碳金融衍生品,例如碳期货、碳期权、碳保险等[18]。随着大量碳排放权交易市场的碳金融衍生品被开发出来,通过金融杠杆的作用,大量金融资本开始涌入碳市场,这为企业开展低碳技术创新提供了大量市场化资金来源。例如,许多企业利用低碳技术创新裁减的碳配额进行抵押贷款融资、股权融资、债券融资等。英国虽然退出了欧盟,但在实现碳中和上与欧盟步调基本一致,在低碳经济转型初期也是主要通过巨额的财政补贴以及设立碳基金的方式引导企业参与,后期逐步通过伦敦金融市场开发碳技术金融融资产品、衍生产品,以市场化的方式吸引资金流向低碳技术创新领域(蓝虹,2022)。这就是市场机制在碳交易中促进企业低碳技术创新所起到的决定性作用。因此,企业低碳技术创新依赖政府与市场构建协同性的激励机制,其中,政府发挥着政策鼓励、财政与税收支持的引导作用,市场化的低碳融资供给与资金支持起到关键核心作用。
通过市场化激励的方式能够最大限度激发企业开展低碳技术创新的原生动力,在低碳技术创新中发挥关键核心作用,但是,如果没有完备的激励低碳技术创新的法律制度体系作为支撑,则无法稳定企业从事长期低碳技术创新投资的预期。目前全球各国对碳中和目标的实现时间设定大致都在21世纪中叶前后,也就意味着从现在开始到21世纪中叶这几十年时间中,企业需要持续不断地加大低碳技术创新投入,从基本投资规律而言,短期投入看收益,长期投入则更看重稳定,因此,必须发挥综合立法的法律制度体系在企业低碳技术创新中的保障性作用。欧洲通过制定《欧盟排放交易指令》,构建激励企业低碳技术创新的财政支持措施以及市场激励机制,通过立法明确鼓励欧盟范围内的企业进行低碳技术创新以实现节能减排,从目前实践效果来看,欧洲的碳减排已经取得一定效果(冯俏彬,2022)。作为欧洲最大经济体的德国,通过制定《德国联邦气候保护法》,明确了德国在2045年率先实现碳中和的宏伟蓝图,其中设置了专门的财政与税收支持专章,用于鼓励德国企业进行低碳技术创新。根据该法案的授权,2020年德国针对企业低碳技术创新的财政支持额度达到500亿欧元。同时,德国通过《建筑物能源法》,对建筑企业建设节能建筑与老旧建筑节能改造,立法创设了长达10年且利率仅为1%的低碳建筑节能专项开发支持贷款[19]。2021年日本制定《全球变暖对策推进法》,也明确政府对企业从事低碳技术创新的减税以及财政专项支持计划[20]。美国各州虽然对待气候变化问题分歧严重,但是,2022年美国国会还是投票通过了《清洁竞争法案》,明确了国会授权政府对企业从事清洁能源技术开发与创新提供专项财政补贴与大额的税收减免[21]。综上,为了应对气候变化、鼓励低碳技术创新,各国均采用立法的方式设定财政支持、税收减免、优惠贷款规则,鼓励企业进行低碳技术研发与创新。采用立法形式进行固化,有利于企业对低碳技术创新投资形成稳定预期,通过法律制度保障企业从事低碳技术创新的专属权益。
激励低碳技术创新,初期可以依靠政府的政策引导以及财税支持措施,后期主要依靠市场诱致,通过市场化方式形成低碳技术研发的生态循环,但是,这些还不足以支撑企业在未来几十年跨度中始终坚持低碳技术创新,这就需要通过构建激励低碳技术创新的法律机制稳定企业长远投资预期。
目前我国在国家层面直接涉及低碳技术创新的法律规范较少,与低碳技术创新相关的法律条款大部分散见于环境保护领域的法律中。例如,《中华人民共和国可再生能源法》于2005年制定出台,其明确国家鼓励各类所有制企业参与可再生能源开发以及利用可再生能源进行并网发电,尤其是通过立法在中央设立可再生能源发展基金,鼓励企业从事可再生能源技术研发、技术创新以及行业标准制定等(周天舒,2022)。2018年修订的《中华人民共和国节约能源法》,明确规定国家层面鼓励节能技术的开发、利用、推广,并设置专章推动建筑节能、公共运输、公共机构、重点用能企业进行节能技术研发与创新,还明确中央财政设立专项资金用于支持机关企事业单位进行节能技术研发、创新、推广、运用[22]。但是,上述两部法律主要聚焦于鼓励开发使用可再生能源与节约能源,不完全等同于鼓励开发低碳技术,因此,其无法成为我国立法鼓励低碳技术创新的“基准法”。为应对气候变化、控制温室气体排放,中国社会科学院法学研究所根据国家发改委、生态环境部等部委的委托,2012年制定《中华人民共和国气候变化应对法(专家建议稿)》,其首次明确提出为应对气候变化、控制温室气体排放,要制定法律规范国家、企业和个人的行为,并明确关于企业碳减排的强制与自愿相结合原则。但是,该建议稿至今尚未列入全国人大的立法审议议程中,而且,由于其初稿形成于2012年,相关具体制度设计与目前“双碳”目标下鼓励低碳技术创新的实际需要也存在一定差距。
因此,未来急需通过专门立法的方式,构建全套支持低碳技术创新的法律制度体系,具体可从以下几个方面推进。第一,在国家层面应制定一部应对气候变化、控制温室气体排放、实现“双碳”目标愿景的基准法,设置专章鼓励企事业单位进行低碳技术创新,并且细化激励低碳技术创新的配套措施,为后续制定促进低碳技术创新的行政法规、部门规章、地方性法规提供上位法依据。第二,国务院应主导制定促进低碳技术创新的行政法规,重点明确中央各部委在促进低碳技术创新中的职责,并设立一个促进低碳技术创新的国家议事协调机构,促进各部委协同推进低碳技术创新。第三,涉及低碳技术创新激励的各个部委如国家发改委、生态环境部、科技部、工信部、教育部、农业农村部等均需在自身职权范围内制定促进低碳技术创新的部门规章,并且每年在相关财政预算支出安排中预留部分比例资金用于促进低碳技术研发与创新。
从全球发展低碳经济、推进低碳技术创新的经验来看,低碳技术创新的研发、转化、运用、推广都是先区域试点再逐渐开展更大范围的运用。例如,欧洲最早的碳排放交易就是先由部分国家试点建立区域交易市场,然后逐步扩大交易范围以及交易的成员国数量,最后形成统一的碳排放权交易市场。中国也可以考虑先在部分地区进行试点,再推广全方位的低碳技术创新,由于低碳技术创新中不可避免会出现地方试点缺乏法律明确授权的情形,因此,可以考虑先在拥有全国人大特别立法授权的地方开展低碳技术创新与运用。
第一,深圳被誉为我国的创新之都,也是我国第一个建设中国特色社会主义先行示范区的城市,同时,深圳科技创新与科研成果转化率在全国名列前茅。根据《中华人民共和国立法法》中对经济特区的特别立法授权,经济特区可以就经济管理事项进行特别立法,并可对上位法进行变通适用[23]。因此,深圳特别适合作为我国开展低碳技术创新与科研成果转化的试点地区,加上深圳毗邻香港且处于粤港澳大湾区核心位置,有利于其深化低碳技术创新领域国际技术合作与成果转化。
第二,上海浦东新区作为我国最主要的金融中心,多个核心的金融交易场所如上海证券交易所、中国金融期货交易所等均在此地,而且上海本身经济发达、产业结构完整,产业结构调整中存在较大的低碳技术创新需求。2021年全国人大常委会正式授权上海市人大常委会可以就浦东新区经济管理事项制定浦东新区法规,并明确浦东新区法规属全国人大常委会特别授权,其性质等同于经济特区法规,可以对浦东新区经济管理事项进行特别立法并可对上位法进行变通适用[24]。同时,上海地区作为我国最重要的科研基地,区内高等院校、科研机构众多,低碳技术创新潜力巨大,适合作为我国低碳技术创新的示范区域。
第三,海南作为我国第一个明确建设中国特色自由贸易港的地区,根据2021年全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国海南自由贸易港法》,全国人大常委会授权海南人大常委会享有海南自由贸易港立法权,可以对上位法进行变通适用[25]。《海南自由贸易港建设总体方案》中明确了海南作为国家生态文明示范区的定位,产业引入首先是低碳环保型企业,因而海南自由贸易港建设将会激发大量低碳技术创新需求。因此,可以考虑在海南自由贸易港中打造一个低碳技术创新试验区。
目前我国经济发展结构尚处于相对不平衡的状态,东部、中部、西部地区的经济发展不均衡,生产力水平也处于不同发展层次。发展低碳经济、实现“双碳”目标过程中,必须充分考虑我国地区之间经济发展程度的差异性[26]。在能源开发利用中,我国西部地区虽然经济相对落后但拥有丰富的化石能源储备,陕西、山西、内蒙古等地是我国最大的煤炭产区。现阶段我国经济发展不能完全切断与传统化石能源供应体系的联系,实现“双碳”目标是一个循序渐进的过程。因此,对于西部地区传统化石能源的开发,应侧重低碳开发、低碳运用,最大限度提升传统化石能源利用效率并降低碳排放量,同时,不能限制西部地区的经济发展权[27]。为平衡中西部地区与东部地区之间的发展差距,中央财政层面建立了财政转移支付制度,未来我国在推进全国低碳技术创新中也应更为科学地利用财政与税收激励手段,既推动经济朝着低碳化方向转型,又充分兼顾中西部地区发展权益。
第一,税收手段是促进低碳技术创新的重要激励手段,在税收法定的原则下,税收相关制度规则设计属于中央事权,地方无权制定,但是,在推进低碳技术创新中,地方是核心力量。后续制定气候变化应对法时,可明确以特别立法授权的形式赋予部分低碳技术创新示范区对税收减免和优惠的立法权限。
第二,在税收法定原则下,征税权属于严格意义上的中央事权,但是,根据分税制改革后的地方税收收入分配方案,地方政府其实可以在分税制下将留存地方使用的部分税收通过财政返还的方式奖励从事低碳技术创新的企业,激励低碳技术创新。后续制定气候变化应对法时,可明确允许地方使用地方财政收入鼓励低碳技术创新,并对地方政府财政支持低碳技术的资金使用情况进行评估,对于评估优秀的地区,中央财政可适当予以奖励。
第三,地方政府在财政支持低碳技术创新方面,除采用传统财政支持补贴的方式激励企业进行低碳技术研发外,还可以运用市场化的财政支持措施。后续制定气候变化应对法时,可明确鼓励地方政府设立促进低碳技术创新的产业引导基金,定期对地方政府低碳产业基金投资绩效进行评估,对于考核优秀的地区,可考虑由国家政策性银行给予更多低息、无息贷款融资。例如,设立由地方财政资金作为引导的低碳技术创新母基金,通过金融杠杆的作用,吸引更多市场化的私募基金参与到低碳技术创新投资中。设立低碳技术创新专项贷款贴息资金池,对企业开展低碳技术创新的商业贷款提供专项财政贴息支持、信用增级支持等。总之,我国在推动企业低碳技术创新中,要充分利用财政与税收双重激励手段,同时,吸引市场资本参与,共同激励企业进行低碳技术研发与创新。
在发展低碳经济、促进经济结构朝着低碳化转型的进程中,虽然政府能够通过制定低碳产业促进政策引导企业进行低碳技术投资,但是,如果只有政府的引导激励,没有形成完整的市场需求链条(李猛,2022),那么,很可能出现我国光伏产业发展初期所遇到的国内市场需求不足的窘境。社会公众是促进低碳技术创新的关键力量,必须通过立法明确社会公众参与低碳技术创新的可行路径,在立法体例安排上,对于政府、企业、社会公众,应分别设置专章来设计立法条文,通过立法明确政府、企业在低碳技术应用中的宣传推广义务,并通过立法条文激励社会公众参与低碳技术创新,在低碳技术推广应用初期,立法明确政府可适当给予部分财政补贴。同时,也应明确社会公众在低碳技术创新中的法律义务。例如上海推广垃圾分类时,制定《上海市生活垃圾管理条例》,明确居民的垃圾分类义务,通过法律义务的设计推动社会公众主动参与垃圾分类、保护环境。鼓励社会公众参与低碳技术创新时,亦可借鉴这一模式。
后续制定我国气候变化应对法、低碳科学技术进步法时,应通过立法明确搭建三位一体的低碳技术创新协同推进机制(见图1)。
图1 三位一体的低碳技术创新立法协同推进机制
Fig.1 Coordinated stimulation mechanism of trinitarian low carbon technology innovation legislation
第一,通过立法明确在低碳技术研发端搭建高等院校、科研机构与企业之间的低碳技术协同创新机制。目前我国高校和科研机构在低碳技术方面的发明专利存量巨大,但是,其与企业低碳技术创新真实需求之间并未搭建起完整的协同创新链条,导致科研成果无法转化为低碳技术创新的现实生产力。因而,在高校、科研机构与企业之间,需要通过设立联合实验室、科研成果共享转化平台等方式,建立低碳技术创新的校企互动推进模式。例如,西安交通大学通过打造中国西部科技创新港、搭建“智慧学镇”校企融合发展模式,与比亚迪、隆基绿能等电动汽车、光伏企业形成了低碳技术创新的校企间专利共享、重大低碳技术校企联合攻关模式。同时,基于我国在低碳储能技术上的短板,西安交通大学开设了全国首个储能专业,与业内知名企业合作,联合培养储能领域的高端科技人才。
第二,通过立法明确在低碳技术创新运用端,对传统企业加速低碳化的技术研发建立多重保障机制。例如,针对企业低碳技术创新所开发的技术发明专利,设置更为严格的知识产权保护条款。在知识产权执法层面,市场监管机构要对侵害企业低碳技术专利的行为加大监管力度,维护市场公平秩序。在知识产权司法保护层面,知识产权法院与知识产权审判庭应简化低碳技术专利侵权的诉讼程序,通过对侵权行为作出惩罚性赔偿判决等方式,震慑潜在的违法侵权人(韩立新,2021),提振企业从事低碳技术创新与研发的信心。
第三,通过立法明确在低碳技术消费端,政府应通过各种科普宣传方式提升消费者对低碳技术产品的认同,同时,出台一系列类似于对消费者购买新能源产品免征购置税的财政与税收鼓励措施。企业也应在开展低碳技术创新的同时,挖掘消费者真实的低碳消费意愿,根据低碳消费需求精准开发相关产品,引导消费者积极认同和购买低碳技术产品。
实现碳中和目标,需要社会各方力量的积极参与,作为市场经济中流砥柱的企业主体发挥着至关重要的作用,而低碳技术创新是企业最终实现“双碳”目标的关键支撑。现阶段我国在低碳技术创新中存在体制机制障碍以及科研成果转化、推广普及难题,随着我国经济结构逐步转向低碳化、绿色化、零碳化,低碳技术创新的技术路线逐渐清晰,低碳技术制度集成创新趋势愈发明显。在低碳技术创新初期,可主要通过政府的产业扶持政策、财税优惠安排,提高企业低碳技术创新的积极性,但这种激励方式的作用是有限的,无法从深层次激发企业低碳技术创新的内生动力,须更多依靠市场化激励方式,引导低碳技术研发、转化、运用,形成完整的产业链。低碳技术研发作为未来几十年全球技术竞争高地,需要长期持续性的大规模投入,只有构建激励企业低碳技术创新的法律制度体系,才能从制度层面为企业长期高强度的低碳技术创新投资提供稳定预期,激发企业低碳技术创新的内生动力,推动我国实现“双碳”目标。
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