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At present, domestic researches mainly focus on the improvement of the science and technology award system of specific provinces, and lack discussion on the standard contradiction of the establishment of local science and technology awards below the provincial level. Although foreign researches reveal the rationality of the grading of science and technology awards, they seldom analyze the hierarchical structure of the local science and technology award system. Therefore, the research on the standard contradiction of the establishment of local science and technology awards is of special regional characteristics. In this paper, the concept of local science and technology award is strictly defined. By comprehensively using the research methods of normative interpretation, value analysis, historical comparison and logical demonstration, this paper takes the norms of central and local science and technology award system as the research text, sorts out the historical development vein of the contradiction of local science and technology award establishment in combination with the actual situation of the governance on local science and technology award, analyzes the institutional logic of the contradiction, and deeply analyzes the possible ways to deal with the contradiction.
The results show that, in the priority order generated by the establishment of local science and technology awards, the CPC Central Committee, the State Council, local people's governments, scientific and technological staff and other different field subjects interact and influence one other with the constraints of their respective institutional logics, resulting in the wrestling of multiple institutional logics such as national logic, performance logic and industry logic, which leads to the standardization contradiction of the establishment of local science and technology awards. One feasible countermeasure is to clarify the priority of the reform decision on science and technology reward system by the Central Committee, based on which to integrate fragmentation of the established norms of local science and technology awards; then it is suggested to solve the inconsistency between the central science and technology award system reform decision and the State Council science and technology award legislation through the administrative interpretation or filing review mechanism, so as to realize the effective connection between the reform decision and the legislative decision; thirdly the coordination and unification of the establishment of local science and technology awards can be realized through the legislative clearing mechanism to solve the contradiction such as the non-uniform standard basis for the establishment of local science and technology awards in the provincial science and technology award local government regulations, and the conflicts with the upper law and the legislative omission.This paper systematically explains and responds to the standard contradiction of the establishment of local science and technology awards below the provincial level. The research results have a positive guiding significance for eliminating the uncertain factors in the construction of the local science and technology award system and giving full play to the structural function of local science and technology awards.
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作为我国科技奖励体系的重要组成部分,地方科技奖励制度为促进地方科技创新、推动地方经济社会发展发挥了不可替代的作用。从科技奖励类型来看,我国地方科技奖励基本上形成了以地方政府科技奖励为主体、以地方非政府科技奖励为补充的制度体系。其中,地方政府科技奖励在我国地方科技奖励制度体系中始终处于核心地位,是我国地方科技奖励制度建设的重心所在。以国家科学技术奖为比照,地方政府科技奖励通常采用设立地方科学技术奖的形式。依国家层面的立法规定,我国地方科学技术奖的设立主体限于省级人民政府。但在地方立法实践中,省级以下地方科学技术奖的设立获得了不同地方立法形式的肯定,由此产生国家立法规范与地方立法规范之间的冲突。2017年5月,中央全面深化改革领导小组第三十三次会议审议通过《关于深化科技奖励制度改革的方案》(以下简称《深化改革方案》),规定省级人民政府以及单列市人民政府之外其他地方行政机关“不得设立由财政出资的科学技术奖”。然而,2020年第三次修订的《国家科学技术奖励条例》(以下简称《奖励条例》)以禁止性规范的形式强调前述地方行政机关“不得设立科学技术奖”。国务院立法规定与中央改革决策的表述不一致,形成了改革决策与立法决策之间的冲突。可见,自地方科技奖励制度实施以来,围绕省级以下地方科学技术奖能否设立的问题,一直伴随着不同层面的立法规范冲突。地方科学技术奖的设立,究竟是以中央改革决策为依循,还是以国务院立法决策为依据,成为两难之选。
目前,尚未发现针对上述规范冲突的合理解释,遑论如何应对。国内学界关于地方政府科技奖励的研究,主要集中在特定省份政府科技奖励制度完善方面,较少涉及地方科技奖励体系的层次结构问题,对省级以下地方科学技术奖设立的规范冲突几无关注。国外有关科技奖励的研究,多散见于科学社会学领域,科学家以及科学职业是科学社会学的重要研究领域,20世纪初,德国社会学家韦伯[1]在《以学术为业》的著名演说中,深入探讨了科学作为一项职业的外部条件以及科学自身的内在使命,认为科学研究已经而且将永续进入专业化阶段,这标志着科学与社会之间关系研究的开始。直到20世纪中叶,学术界才开始系统地对科技奖励制度进行理论阐述,相关研究成果以美国社会学家默顿及其学生形成的“默顿学派”最为显著。默顿[2]从科学规范的结构与奖励结构之间的互动入手,揭示了科技奖励制度的起源,认为科学发现的优先权之争是科学的建制目标(扩充知识)与科学的规范结构(普遍主义、公有性、无私利性、有组织的怀疑)相互作用的结果。就本质而言,科技奖励是对科学成就的一种承认,不同级别的科学成就对应的科技奖励亦有等级之分。如默顿[3]所论,“对科学领域中有价值的东西的分级奖励,即科学家同行表示尊敬的承认,是按照科学成就的分层等级进行分配的”。默顿的学生巴伯[4]则发现,科学共同体内部存在等级明确的社会分层体系,科学界分层离不开对科学家这一社会角色的评价,科技奖励的荣誉等级是决定科学家地位的核心因素。而默顿的另一对学生乔纳森·科尔和斯蒂芬·科尔兄弟[5]运用定量分析方法,对美国120所大学的2 036名物理学家进行问卷调查并开展实证分析,发现科技奖励系统的作用在于鼓励有创造力的科学家创造高质量科研成果,同时,阻止缺乏创造力的科学家开展下一步研究。上述研究揭示了科技奖励等级化的合理性,从侧面印证了地方科技奖励对于激励地方科技工作者的积极功能。不过,由于政治体制、科技体制、文化背景存在差异,各国地方科技奖励制度的设奖者、奖励范围、奖励对象、奖励周期、奖励形式各有不同,部分国家(如法国)的科技奖励制度甚至不存在国家级与地方级的行政划分。因此,地方科技奖励制度研究具有特殊的地域性。
从功能主义视角分析,地方科技奖励功能的充分发挥,与合理的地方科技奖励体系结构密切相关。在深化改革科技奖励制度的政策背景下,地方科学技术奖设立所面临的规范冲突,导致地方科技奖励体系主体结构处于不稳定状态,限制了地方科技奖励体系结构整体性功能的发挥,实有探讨之必要。由于省级地方科学技术奖设立的规范依据较为明确,出于讨论聚焦的考虑,本文所论及的地方科学技术奖主要是指省级以下地方科学技术奖。本文将界定地方科学技术奖的概念,梳理地方科学技术奖设立的规范冲突的历史发展脉络,并分析上述规范冲突产生的诱因,探究应对规范冲突的可能途径。
地方科学技术奖是相较于国家科学技术奖而论的。当前,我国已经基本确立国家科学技术奖、省级科学技术奖、社会力量科学技术奖“三位一体”的科技奖励体系。从法教义学的立场界定,地方科学技术奖与省级科学技术奖应当是等值的概念,但此处探讨的地方科学技术奖并非一个完全法律意义上的概念。简而言之,本文所论的地方科学技术奖,是指地方人民政府为了奖励特定行政区域内取得重大科学技术成果或者作出突出科学贡献的个人和组织而设立的奖项,专指以某地方命名的科学技术奖,如青岛市科学技术奖、成都市科学技术奖等。此类奖项体现了地方人民政府对科技工作者创造性科技成果的承认与鼓励,因而有别于社会力量在地方设立的科学技术奖。
地方科学技术奖的设立,深受我国政治体制、经济体制、科技体制、文化传统、地方科技发展水平等多种因素的影响。作为正式的制度化奖励形式,地方科学技术奖在不断完善和发展过程中呈现出一定特征。
(1)行政性。从行为意义上讲,地方科学技术奖是地方人民政府依法对相关科技活动实施的物质奖励或者精神鼓励,从根本上体现地方人民政府的意志,其设立和实施具有行政行为属性,属于特殊的行政奖励行为。从结果意义上讲,地方科学技术奖是以行政级别实现社会分层的,具有浓厚的官方色彩,地方行政级别决定其所代表的科研水平、荣誉等级、社会影响均低于国家科学技术奖。
(2)地方性。任何科技奖励奖项的设立,都有其预期的功能定位,借以确定该奖种在社会分层中的位置[6]。显然,地方科学技术奖定位于地方性科技奖励,为满足地方层次内科技工作者的激励需求,其奖励对象限于在地方科学技术进步活动中作出突出贡献的个人和组织。地方虽然是一个可度量的地理空间概念,但并非一个封闭性的区域系统,具有一定开放性。各个地方之间不断进行科技信息与人才交流,客观上促进不同地方科学技术奖之间的制度竞争。
(3)自主性。地方科学技术奖是国家与地方在科技治理领域内纵向分权的生动体现,其所要解决的正是地方差异所造成的治理困难问题,由于各地方科技发展水平、科技人才力量、科技经费投入差距较大,为使稀缺的科技奖励资源在各地方获得有效配置,需要充分发挥各级地方人民政府的信息优势,赋予其自主设立地方科学技术奖的裁量权。在坚持少而精原则的基础上,地方人民政府可以自主设立科学技术奖项的类别、奖励等级以及奖项数量。
(4)规范性。为确保地方科学技术奖建制目标的实现,必须建立一套行之有效的规章制度,用以评价、承认和鼓励科技工作者的创造性贡献。具言之,立法者制定一系列规范地方科学技术奖运行的地方政府科技奖励制度,通过权利和义务的引导保障地方科学技术奖有效实施,而强制力保证实施的立法规范则可进一步提高地方科学技术奖的权威性和影响力。
地方科学技术奖设立规范冲突的形成并非“一日之功”,是我国特定时期内地方科技奖励制度变迁的产物,有其自身的历史发展脉络。从立法明确性的要求来看,立法者对地方科学技术奖设立的立场经历了从默示否认到明示否认的转变,而中央作为地方科技奖励制度改革的顶层设计者,对地方科学技术奖的设立则秉持有限承认的立场,这与立法者默示否认的立场有一定承接之处,但尚未与立法者明示否认的立场形成有效衔接,进而造成当前地方科学技术奖设立的规范困局。
作为地方科技奖励制度的核心组成部分,地方科学技术奖具有数量相对较多、门槛相对较低的特点。科技奖励的价值在于其稀缺性,“如果奖励多了,将失去其声望、影响力和激励度”[7]。从理论上讲,“当科学共同体成员为常量时,科技奖励的声誉与获奖人数成反比”[8]。较多的奖项数目虽然可以强化地方科技奖励广度,但会弱化地方科学技术奖的激励功能。因此,依据边际效益递减的经济学原理,缩减地方科学技术奖项数量成为地方科技奖励制度改革的基本方向。1999年4月国务院颁布《奖励条例》,规定“省、自治区、直辖市人民政府可以设立一项省级科学技术奖”,并实施备案审查制度,《奖励条例》仅规定省级科学技术奖的设立问题,但未涉及其它地方行政级别科学技术奖的设立问题,这在一定意义上形成规范漏洞。1999年7月国务院办公厅转发科技部拟定的《科学技术奖励制度改革方案》,重申“各省、自治区、直辖市人民政府可以设立一项省级科学技术奖。除此之外,不再设奖”。该方案似乎有意填补《奖励条例》形成的规范漏洞,强调“除此之外,不再设奖”,试图排除其它地方行政机关设立科学技术奖的可能性,不过,从立法明确性的基本要求来看,究竟“不再设奖”的主体为何,仍是比较模糊的规则表达,这一疑问在随后的部门立法中才得以明确。1999年12月科技部制定《省、部级科学技术奖励管理办法》,进一步明确规定“省、自治区、直辖市人民政府所属部门不再设立科学技术奖”,将“不再设奖”的主体解释为省级人民政府所属部门,实际上是用“踩刹车”的方式将地方科学技术奖设立的主体拉回至省级人民政府层面。然而,上述立法始终没有明确回应省级以下地方行政机关能否设立科学技术奖的问题。
从法理上分析,可以判断立法者对省级以下地方行政机关设立科学技术奖的基本态度。任何立法都有体现其基本价值判断的旨趣,个别规范的立法旨趣通常较为具体,在特定立法旨趣的统领之下,即使某一立法事实缺乏明文规定,亦有其适用的立法余地。基于立法技术上的考虑,本着缩减地方科技奖励规模的立法要旨,在明确可以设立省级科学技术奖的前提下,其它地方科学技术奖自无设立的必要,此即为“明示其一即排斥其他”的解释规则,“当制定法(只)对事实构成A赋予了法律后果R,因此R不适用于其他事实构成,即便其与A相似”[9]。由此推及,立法者实质上是以有意沉默的方式排除省级以下地方行政机关设立科学技术奖的可能性,这种立法方式一直延续至《奖励条例》第三次修订之前,持续20余年,可以认为立法者在这一时期对省级以下地方行政机关设立科学技术奖持默示否认立场。
不过,在科技管理实践中,无论是省域、市域还是县域,都面临区域创新的现实性和紧迫性,通过科技奖励激发科技工作者创新积极性,成为地方科技治理的内在需求。这就对决策者提出了一个非常现实的问题,即如何积极回应地方科技治理的实际需求,同时,充分发挥科技奖励制度的结构化功能。如前文所述,尽管立法者对地市级科学技术奖的设立持默示否认立场,但是,地方科学技术奖并未在清理工作中成为历史,反而有星火燎原之势。2000年《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)颁布之后,为实现科技奖励的规范化运作,较大的市人民政府基于地方立法权,相继以地方政府规章的形式制定科技奖励办法。2015年《立法法》修改之后,又有部分设区的市人民政府制定了科技奖励类地方政府规章。尤为甚者,有县级人民政府以行政规范性文件的形式设立地方科学技术奖,从而在事实上形成省、地市、县三级地方政府科技奖励的主体分层。2017年出台的《深化改革方案》正视了这一问题的存在,并提供了一个可能的解决方案,运用“授权+限权”的方式重新设定了地方科技奖励制度的基本框架。一方面,授权计划单列市人民政府可以单独设立省级科学技术奖,首次突破了科学技术奖设立仅限于省级人民政府层面的规定;另一方面,规定省级人民政府所属部门、地市级人民政府及其所属部门“不得设立由财政出资的科学技术奖”,这使得省级人民政府以及计划单列市人民政府之外其它地方行政机关获得设立无财政出资的科学技术奖的制度空间,实质上表明了对设立地方科学技术奖有限承认的立场,即省级以下地方行政机关只能设立无财政出资的地方科学技术奖,其典型形式为以精神奖励为主的地方科学技术奖。当然,省级以下地方行政机关也可以鼓励社会力量出资设立科学技术奖。值得注意的是,上述改革举措曾以立法形式完整地体现在《奖励条例》(2017年修订征求意见稿)第7条以及2018年《奖励条例》(修订送审稿)第7条中。然而,2020年正式修订的《奖励条例》却规定上述地方行政机关“不得设立科学技术奖”,以明确的立法形式排除了省级人民政府以及计划单列市人民政府之外其它地方行政机关设立无财政出资的科学技术奖的可能性,意味着立法者对地方科学技术奖设立的立场由默示否认转向明示否认,这就与《深化改革方案》中地方科技奖励制度的改革决策冲突。地方科学技术奖的规范性,决定其设立须以《奖励条例》作为上位法依据,而《深化改革方案》作为地方科技奖励改革的顶层设计,是《奖励条例》修订的政策依据,具有“高级法”背景。无论是执行《深化改革方案》,还是遵循《奖励条例》,都会使地方科学技术奖设立陷入合法性的两难困境。
任何场域秩序的形成,都依赖于促进场域组织与个体有效互动的制度体系,这些制度通常建立在特定逻辑的基础之上,有其各自制度逻辑。制度逻辑是指某一领域中稳定存在的制度安排和相应的行动机制[10],不仅形塑场域中不同组织和个体的行为方式,还规制场域中社会行动者的行为偏好和行动目标。譬如,政府的制度逻辑是通过立法与科层等级组织对人类活动进行理性化和调节规制[11]。传统的制度逻辑理论重在诠释某项制度如何影响行动者的行为选择,然而,行动者通常处于多重制度塑造的环境中,只有把制度环境视为多重制度逻辑的混合体,才能准确理解不同行动者的行为动机和行为方式。因此,多重制度逻辑视角有利于合理分析制度变迁中不同制度的作用机制及其互动形式。地方科学技术奖属于人为的制度设计,围绕地方科学技术奖设立所产生的场域秩序中,党中央、国务院、地方人民政府、科技工作者等不同主体在各自依据的制度逻辑约束下相互作用,彼此影响,也形成多重制度逻辑间冲突,进而诱发地方科学技术奖设立的规范冲突。本文运用多重制度逻辑分析框架(见图1),探讨不同制度逻辑在地方科学技术奖设立的规范冲突中所扮演的角色。
图1 地方科学技术奖设立的规范冲突多重制度逻辑分析框架
Fig.1 Multiple institutional logic analysis framework of the standard contradictions in the establishment of local science and technology awards
国家逻辑旨在强调党中央、国务院对国家思想和主张的根本依循,主要体现为决策者通过治国理念导向与战略顶层设计表达国家意志[12]。党中央和国务院作为地方科学技术设立场域秩序中的两级主体,其所遵循的国家逻辑在本质上具有耦合性,即同为“激励自主创新、激发人才活力、营造良好创新环境”。在践行创新驱动发展理念的过程中,党中央提出将“控制奖励数量,提高奖励质量”作为地方科技奖励改革的战略目标和方向,通俗地讲,就是继续坚持“小而精”的设立原则,充分发挥地方科学技术奖在推动经济社会发展中的积极作用。然而,如何控制奖励数量,中央顶层设计仅仅提供了抽象的改革理念,并未规定具体的量化标准和考核要求,改革目标具有一定模糊性。同时,《深化改革方案》中“不得设立由财政出资的科学技术奖”的明确规定,为地方科技奖励体系建设保留了想象的制度空间。如前文所述,党中央在改革过程中力求发挥地方科技奖励结构的最佳功能,某种意义上讲,控制奖励数量与优化奖励结构并不矛盾,在增加地方政府科技奖励结构层级的基础上,大幅减少地方科学技术奖的奖励类别、等级、奖项数量,同样可以实现数量控制的改革目标。因此,基于党中央改革决策的国家逻辑判断,省级以下地方行政机关设立无财政出资的科学技术奖是一种可能的制度设计。
《深化改革方案》出台之后,贯彻执行党中央在科技奖励领域的重大决策部署,是国务院立法修订的制度逻辑。鉴于中央改革决策具有框架规范的特征,国务院拥有相应的行政立法裁量权,可以针对如何“控制奖励数量,提高奖励质量”进行具体制度设计。就地方科学技术奖设立而言,实现《奖励条例》立法规定与《深化改革方案》改革决策之间的衔接、协调与自洽,成为《奖励条例》第三次修订的内在驱动力。不过,从立法修订结果来看,国务院完全收缩了省级以下地方行政机关设立地方科学技术奖的权限,从立法技术上完成了由默示否认向明示否认的立场转换。如何理解这一转变,其背后的行为动机为何,隐含着对上述行为制度逻辑的进一步追问。本文认为,国务院立法修订的制度逻辑并未发生根本改变,只是在具体执行方式上出现一定偏差。也就是说,国务院立法决策与党中央改革决策对地方科技奖励制度的改革目标具有统一的认识和遵循,只是未在行政立法裁量的范围内完全实现改革决策的目标期待。当前,我国已进入全面深化改革的攻坚阶段,随之而来的矛盾、挑战与复杂问题会进一步加大改革难度,为减少改革阻力并降低改革风险,须用法治思维与方式推进改革,以实现改革决策的法治化。如果采取与改革决策不一致的立法处理方式,则可能导致改革决策与立法决策之间无法形成有效衔接。
绩效逻辑是地方各级人民政府组织贯彻执行国家政策与立法过程中遵循的制度逻辑,主要体现为地方各级执行主体为通过绩效考核而进行风险规避与利益追求(崔佳琦,2022)。科技奖励的作用不仅在于对科技工作者的科研成果予以肯定和承认,还会对科学共同体的社会分层、科技资源调节分配以及科学技术发展方向产生直接影响[13]。从地方科技奖励制度发展历程来看,地方人民政府一直是地方科学技术奖的践行者,其扮演的积极角色与我国政府治理体制存在一定关联。有学者从纵向行政发包理论和横向晋升竞争理论两个维度诠释我国现行行政内部管理体制,从纵向上看,我国上下级政府之间是发包方与承包方的行政权力分配关系,发包方拥有包括人事权、检察权、指导权在内的正式权威以及剩余控制权(如否决权和干预权),承包方则拥有以广泛自由裁量权为主要特征的具体执行权(事权)。在内部控制方面,上级政府对下级政府的考核以结果为导向,强调“谁主管,谁负责”的人格化属地管理责任[14]。从横向上看,处于同一级别的地方政府官员为了获得政治晋升,会围绕区域经济发展绩效进行“政治锦标赛”竞争与博弈[15]。这意味着,为实现职务晋升的组织激励目的,地方政府官员对上级政府的政策指令通常表现出强烈的执行意愿和竞争动机[16]。
行政发包制为地方官员自主决策提供了稳定的自由裁量空间,上级政府对下级政府的分权承诺,可以确保地方政府免除行政决策经常被上级政府否决的担忧。而地方政府官员之间的政治竞争推动区域间经济竞争,各级地方人民政府竞相追逐人才、资本、技术等关键性生产要素,以便抢得高新科技产业发展先机。城市作为科技创新活动的主阵地,凭借资源流动便捷、生产要素聚集、孵化主体多元等优势,已成为助推科技创新能力实现新飞跃的核心引擎[17]。在创新型城市建设过程中,科技奖励对科技创新的积极作用不容忽视。为取得科技人才资源竞争优势,省级以下地方行政机关运用自主决策的行政立法裁量权设立地方科学技术奖,意图借助科技奖励政策工具激发科技创新行为,因此,地方科学技术奖不可避免地打上地方人民政府意志的烙印。我国地区发展不平衡的问题依然存在,不同地方所处科技发展阶段以及所欲达成的科技发展目标存在差别,这就决定地方人民政府利用科技奖励政策工具的方法和力度存在差异。在经济绩效考核竞争的驱使下,不同地方科学技术奖的奖励对象、奖项类别、奖项等级、奖项数量规定不一,客观上加剧了地方科学技术奖设立的泛化趋势,并不断突破上位法对地方科学技术奖设立的规范限制。上述行为方式既体现不同地方行政机关的行政自主性,又反映出地方行政机关不同的行政风险评估水平。
行业逻辑是从微观层面判断从业者行为方式遵循的制度逻辑。对于大多数科技工作者而言,国家科学技术奖可望而不可及,并非每一位科技工作者都有竞争国家科学技术奖的意愿与实力。但是,各领域都有精英群体,他们期待自身科研成果获得科学共同体内外的承认和肯定,因此,地方科学技术奖的设立是有必要的。基于科技奖励增强效应理论,即使是较低层次的科研成就也需要获得相应科技奖励,美国学者加斯顿[18]在探讨增强效应与科学产出率间关系时指出,增强效应是一个人借以促进继续研究的过程,科学家在某一时间点做出某些成就,因相关贡献而获得的承认将影响其在第二时间点的产出量。低级别科技奖励所产生的增强效应可以激发地方科技工作者创新积极性,激励其获得更多、更高科技成就。科技工作者对地方科学技术奖的正向评价和合理期待,构成地方科学技术奖设立的民意基础,从这个意义上讲,在地方科学技术奖设立的规范冲突中,科技工作者充当了不可忽视的参与者角色。
综上所述,地方科学技术奖设立规范冲突的形成,隐含多重制度逻辑作用的角力。围绕能否设立科学技术奖这一议题,多重制度逻辑间既有互动耦合之勾连,又有矛盾冲突之对立,前者体现为对地方科学技术奖设立的一致立场,后者体现为对地方科学技术奖设立的观念分歧。
自《奖励条例》修订实施以来,中央改革决策与国务院立法决策之间的规范冲突已经影响到地方立法层面。在随后修订的省级科技奖励地方政府规章中,有的遵循《奖励条例》中“不得设立科学技术奖”的规定,有的沿袭《深化改革方案》中“不得设立由财政出资的科学技术奖”的规定,也有的采取立法沉默的策略,有意留下立法漏洞。此外,还出现立法规定与立法政策解读不协调的情形,如某地方科学技术奖励办法规定,“其他国家机关、群众团体以及参照公务员法管理的事业单位,不得设立科学技术奖”,而其科技厅发布的政策解读强调上述部门“不得设立由财政出资的科学技术奖”。上述立法现象是实践中地方科技奖励体系构成不确定性状态的真实写照。研究预示,地方科学技术奖设立的规范冲突将影响地方科技奖励制度整体功能的发挥,降低地方科技治理效率,造成地方科技治理秩序混乱。可行的应对之策是从源头化解《深化改革方案》改革决策与《奖励条例》立法规定之间不一致的规范困境,并以此为契机,推动整合地方科学技术奖设立规范的碎片化,以充分发挥地方科技奖励体系的结构化功能。
《深化改革方案》与《奖励条例》在类型上是软法与硬法的关系,在内容上是协同共生的关系,两者在规范目的与规范内容方面有诸多耦合之处,共同的制度利益驱使两者相互作用并彼此影响,两者在设立地方科学技术奖问题上的不同规定,使规范选择成为初步化解地方科学技术奖设立规范冲突的必经路径。本文认为,应当以《深化改革方案》作为规范选择,理由论证如下。
(1)《深化改革方案》具有优先于《奖励条例》的效力位阶。在社会主义法治时代,坚持党的领导是立法工作最根本的政治保障。党对立法的领导主要通过制定路线方针政策的方式实现,通过政策指导立法活动,是党实施重大决策的重要方式。就作用方式而言,政策既可作为立法依据,又可转化为立法规范,这是政策获得稳定化、持续化、规范化实施的必然途径。《行政法规制定程序条例》第3条明确规定,制定行政法规,应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。《深化改革方案》由中央全面深化改革领导小组第三十三次会议审议通过,属于党中央针对国家科技奖励制度改革的决策部署,因而具有效力上的约束性和优先性。
(2)《深化改革方案》契合地方科技治理制度需求以及科技工作者的承认期待,符合地方科技奖励制度未来发展趋势。地方科学技术奖的行政性和自主性表明地方人民政府在其设立问题上具有主导作用,在发展区域经济的任务环境下,科技人才竞争压力驱使地方政府高度重视科技奖励作为创新政策工具的积极功能,设立地方科学技术奖成为必然的立法途径,地方科学技术奖的地方性使得特定区域内科技工作者的奖励需求有了实现的可能性。《深化改革方案》“不得设立由财政出资的科学技术奖”的改革决策是一项创新的制度规定,可以一定程度上满足地方人民政府和地方科技工作者的制度需求,为地方科技奖励体系建设指明方向。
(3)作为改革决策的《深化改革方案》应当转化为立法决策。党的十八届四中全会提出,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。在中国特色社会主义法律体系形成的前提下,改革必然伴随立法修改,即对已有法律体系进行变革、完善,破除和调整原有立法形成的利益格局,使之适应社会发展需要,最终实现良法善治。实现改革决策法治化,是立法与改革决策相衔接的必由之路,这就需要通过立法方式确认改革决策相关内容。因此,《奖励条例》应当以《深化改革方案》作为立法修订的指导方针和规范依据。
(4)《奖励条例》在地方科学技术奖设立规范上的处理方式有待优化。《奖励条例》在事实上已经实现大部分改革决策的法治化,新修订的《奖励条例》落实了由推荐制调整为提名制的改革要求,完善了科技奖励评审的职责、标准、程序,强化了科技奖励的荣誉性,更加注重科技奖励诚信体系建设。这些规则变化都是对《深化改革方案》改革措施的立法回应(见表1),当然,并非所有改革决策都转化为立法规范,如《深化改革方案》的科技奖励工作后评估制度,至今仍停留在政策措施层面。这意味着,对于哪些改革决策可以定型为立法规范,立法者具有一定裁量权。尽管《奖励条例》中“不得设立科学技术奖”的禁止性规定,在“减少奖励数量,提高奖励质量”的改革方向上与《深化改革方案》的决策目标具有一致性与共生性,但在具体立法路径上仍有较大的制度改进空间,应当与《深化改革方案》的规定保持一致。
表1 《奖励条例》与《深化改革方案》对应的立法条款
Tab.1 Legislative clauses corresponding to the Incentive Regulations and the Plan on Deepening the Reform
《深化改革方案》决策目标《深化改革方案》决策内容《奖励条例》对应条款改革完善国家科技奖励制度实行提名制第14条、第15条、第16条建立定标定额的评审制度第3条调整奖励对象要求第1条、第9条、第10条、第11条明晰专家评审委员会和政府部门的职责第6条、第18条第2款增强奖励活动的公开透明度第18条第1款、第23条健全科技奖励诚信制度第24条强化奖励的荣誉性第26条、第27条引导省部级科学技术奖高质量发展省级人民政府及计划单列市人民政府可分别设立一项科学技术奖,国务院所属部门基于国防、国家安全的需要可设立科学技术奖第36条鼓励社会力量设立的科学技术奖健康发展引导社会力量依法设立科技奖项,不得在奖励活动中收取任何费用第37条
规范选择之后,需要整合地方科学技术奖设立规范的碎片化问题。本文认为,地方科学技术奖设立规范的整合可以尝试不同处理路径。
(1)启动行政解释机制,明确“不得设立科学技术奖”的立法含义。相比较而言,行政解释属于行政系统内部处理立法争议的解决机制,可以确保行政法规立法内容和结构的完整性,是最为经济和便捷的处理方式。在实践中,行政解释多以“复函”“意见”“答复”等形式作出,请求行政解释的主体多为国务院部委以及地方人民政府法制机构。值得注意的是,近十多年来国务院几乎未开展行政解释,这一定程度上反映出行政解释机制尚未形成常态化的工作机制。依《行政法规制定程序条例》第31条规定,行政法规规定需要进一步明确含义的,由国务院解释。地方科学技术奖设立在“禁”与“放”上的不同规定,体现了决策者对地方科技奖励创新激励功能和整体结构设计的不同考虑。依据《深化改革方案》改革决策规定,地方科学技术奖可以分为由财政出资的科学技术奖、无财政出资的科学技术奖两种科技奖励类型。据此,国务院有必要专门明确《奖励条例》第36条第2款中“科学技术奖”的含义专指由财政出资的科学技术奖。若依此解释,则《深化改革方案》将实现与《奖励条例》的有效衔接。
(2)启动备案审查机制,审查改革决策与立法决策之间的一致性。长期以来,能否依据党的路线、方针、政策对法规进行审查,是理论界和实务界讨论较多的问题,这一问题在《立法法》中无法获得明确指引,《立法法》第96条隐含了备案审查采用的合宪性标准、合法性标准、合理性标准。2019年全国人大常委会出台《法规、司法解释备案审查工作办法》,该办法第37条规定了法规审查的政治性标准,即在审查研究中发现法规有与党中央重大决策部署不相符或者与国家重大改革方向不一致的,应当提出意见。这意味着,全国人大常委会有权据此处理国务院立法决策与改革决策不一致的情形。实践中,审查机关一般采取沟通、协商等“软性”方式处理相关立法争议问题[19],但并不排除采取提出书面意见、督促纠正等进一步的刚性措施,至于撤销或者要求修改、废止则是最为严厉的处理措施,可见,备案审查机制具有一系列具体的工作步骤与方法,可以在行政解释机制失灵的情形下提供有效的制度供给。具言之,在行政解释缺位的情形下,《奖励条例》第36条第2款中“不得设立科学技术奖”是否与《深化改革方案》“不得设立由财政出资的科学技术奖”不一致,可以通过备案审查机制进行政治性审查。
(3)开展立法清理工作,消除地方立法中地方科学技术奖设立规范之间的矛盾。唯有实现中央立法决策与改革决策有效衔接,地方立法与上位法、中央改革政策、同位法之间不协调、不适应等问题才有清理之可能。为提高立法工作效率,节约立法资源,可以针对地方科学技术奖设立规范进行“包裹立法”式的立法专项清理,集中精力在较短时间内处理如下立法问题:一是省级科技奖励类地方政府规章中地方科学技术奖设立规范依据不统一的问题,应将地方科学技术奖设立的规范依据统一明确为《深化改革方案》中“不得设立由财政出资的科学技术奖”的规定。二是省级科技奖励类地方政府规章中地方科学技术奖设立规范与上位法相抵触的问题,如某地科学技术奖励办法规定,“设区的市、县(市、区)人民政府应当设立科学技术奖。具体办法由设区的市、县(市、区)人民政府规定,奖励经费列入本级财政预算”。一方面,上述条款以命令性规范的形式规定设区的市、县(市、区)设立地方科学技术奖的义务,直接违反上位法《奖励条例》中“不得设立科学技术奖”的禁止性规范;另一方面,上述条款明确规定科学技术奖经费来源为财政资金,与《深化改革方案》中“不得设立由财政出资的科学技术奖”的改革决策相违背,理当废止。三是部分市级科技奖励类地方政府规章的立法不作为问题,即相关地方政府规章与当前所处立法环境脱节。当然,立法专项清理针对性强、涉及面广,不免带有一定运动式清理的色彩,宜从立法协同的视角评价其积极功能。
针对省级以下地方行政机关能否设立地方科学技术奖的问题,《深化改革方案》与《奖励条例》的立场不一致,由此引发地方科学技术奖设立的规范冲突,为地方科技奖励体系构建带来诸多不确定性因素。然而,地方科学技术奖设立的规范冲突有其存在的逻辑基础,是多重制度逻辑彼此影响、共同作用的结果。为充分发挥地方科技奖励制度科技创新激励的功能,应当以《深化改革方案》改革决策为依据,着力解决地方科学技术奖设立规范的碎片化问题,以实现不同地方科学技术奖设立规范之间的协调性。限于议题关系,本文仅从形式上讨论地方科学技术奖能否设立的问题,至于如何从内容设计方面探讨设立“无财政出资”的地方科学技术奖,将以另文详述。
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