The paper holds that in public scientific research institutions, the empowerment of the ownership of job-based scientific and technological achievements and the allocation of relevant rights and interests are related to the rational disposal of public property and the security construction of national intellectual property rights, and they must be implemented within the framework of the rule of law. Only by taking the implementation of the principle of legal ownership and empowerment according to law as the formal standard, and the principle of proportionality as the substantive standard, can it be possible to avoid the dual failure of the government and the market in the process of reform by means of the rule of law. At present, the empowerment reform of job-based scientific and technological achievements in China is confronted with the legal problems like the pilot scheme violates the upper law, and the empowerment decision-making is out of proportion. In particular, the problems such as the imperfection of tolerance and regulation of state-owned assets management in the disposal of scientific and technological achievements, the inadequacy of the rule for the empowerment, and the imperfection of information disclosure and government intervention mechanisms for relevant scientific and technological achievements exert direct influences on whether the empowerment reform can achieve sustainable and healthy development.
In view of this, China should further improve the top-level design of ownership and legal empowerment of job-based scientific and technological achievements, and timely modify the conflicting laws and regulations. At the same time, China should improve the existing reform measures of empowerment from the substantive rule of law standards such as the appropriateness of purpose, the necessity of means and the balance of results. First of all, China should optimize the tolerance and regulation of relevant state-owned assets management for the purpose of effective transformation of achievements, so as to ensure the fulfillment of the purpose of empowerment. Secondly, China should establish comprehensive statutory rules for the exercise of ownership of job-based scientific and technological achievements to ensure the feasibility of empowerment measures. Furthermore, it is essential improve the information disclosure and government intervention system of public welfare-oriented achievement transformation，so as to ensure the maximization of the benefits of empowerment.
Compared with the existing research, this paper puts forward some innovative ideas, for example the empowerment reform of job-based scientific and technological achievements must embark on the road of legalization if it is unaffected by policy, and it provides a plan for China to establish a job-based scientific and technological achievements empowerment system based on trust and rule of law.
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公立高等院校和科研机构(统称“公立科研单位”)为了避免国有资产流失而怠于处置职务科技成果，导致有关科技成果转化率长年低于15%，这已成为中国深化科技体制改革不得不直面的棘手问题[1]。近几年，为了激励有关单位与个人积极转化职务科技成果，我国从中央到地方层面出台了一系列职务科技成果权属改革方案。从内容与时间上看，有关改革可分为两大部分：一是国家将职务科技成果使用权、处置权与收益权三权下放到单位的改革(简称科技成果三权下放改革)。从启动中央级事业单位科技成果处置权改革试点的财教〔2011〕18号文，到2015年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》，再到2019年修订的《事业单位国有资产管理暂行办法》，国家逐步赋予事业单位属性的公立科研单位自主处置职务科技成果的权利，并允许其将成果转化收益全部留归本单位。科技成果三权下放改革的宗旨是减轻单位处置职务科技成果的后顾之忧，并强化对单位的产权激励。二是科研单位赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权的改革(简称职务科技成果赋权改革)。从重点提出加强科研人员长期产权激励的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见的通知》(厅字〔2016〕35号)，到鼓励探索高校职务科技成果混合所有制的《国家技术转移体系建设方案》(国发〔2017〕44号)，再到2020年初中央全面深改委通过的《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》(国科发区〔2020〕128号，简称《赋权方案》)，有关部门接连发布鼓励探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权的各种方案。就现有方案而言，职务科技成果赋权改革涉及的科技成果类型涵盖专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权、植物新品种权以及生物医药新品种和技术秘密等，其改革宗旨是以产权激励的手段促进科研人员积极参与科技成果转化。
当下，科技成果三权下放改革已基本完成，而职务科技成果赋权改革仍处于试点探索阶段。在国家政策的引导下，一些地方政府与公立科研单位抱着“摸着石头过河”的心态，开展一系列模式不一的科技成果赋权试点改革[2]。2020年10月，科技部发文指定首批40家单位，开始试点赋予科研人员职务科技成果所有权的有关方案[3]。截至2021年4月，已有17.6%的被调查科研单位(含高新技术企业)出台了关于职务科技成果产权分割的相关规定或开展了实际行动[1]。但是，一些高校或地方政府出台的试点改革措施，如高校职务科技成果强制性混合所有制，缺乏必要的理论论证与调整机制，容易陷入不合法、不合理的困境[4]。这一乱象与中国科技成果权属改革仍处于初期探索阶段有关，也与有关改革缺乏必要的法治化保障密切相关[5]。有学者认为职务科技成果赋权改革“破旧立新”，难免存在争议[6]。但更多学者疾呼，职务科技成果权属改革已进入深水区，而有关政策存在明显的上位法冲突，不宜盲目推进，亟需“冷思考”[7]。如何以法治思维和法治理念探索国有科技成果权属份额配置的法理内涵与法治标准，明确单位如何合法、合理处置具有国资属性的职务科技成果所有权，并确保相关主体合理高效行使成果权利，已经成为中国深化职务科技成果权属改革的重点任务。
在全面依法治国的新时代，“任何重大改革都必须依法有据”[8]。公立科研单位的职务科技成果，不仅是源自公共财政的国有无形资产，而且是极为重要的市场化创新要素。公立科研单位职务科技成果权属改革，事关公共财产处置与创新型国家建设，必须在法治框架内进行。
公立科研单位的职务科技成果，不管是由科研财政经费资助形成的，还是单位利用自身物质技术形成的，其法律本质均属于公共财产。职务科技成果权属改革，就是针对公共财产所有权获取与转移规则的改革。从法理上看，公共财产所有权的获取与转移，应体现法定性，即所有权归属及其转移方式均由代表人民意愿的法律进行规定[9]。但职务科技成果也是极为重要、讲究转化效率的创新要素，不宜“凡事皆由法定”。因此，为了保证职务科技成果权属改革的形式正当性，必须辩证地看待职务科技成果所有权配置的法定性与灵活性，综合考虑科技成果转化的基本规律与公共财产法治的核心目的，从单位权属法定、单位依法赋权等多个维度解构法定原则在职务科技成果所有权依法配置中的具体表现。
一是落实单位权属法定原则，即法律明确规定具有公共财产属性的职务科技成果所有权在首次确权时归单位所有。从公共财产法治原理出发，职务科技成果初始权属的法定，意味着有关职务科技成果进入市场之前是按照凝聚国民意愿的法律进行配置的。当然，初始权属归属于谁是每个国家的立法政策问题。一般认为相比于国家所有制、发明人所有制而言，单位所有制是更好地限制政府不当干预与私人恣意处置科技成果的方案[10]。有学者认为，职务科技成果所有权及相关权益的配置必须依本国国情而定，以促进社会效益最大化为目的，没有绝对正确的模式[11]。在职务科技成果转化过程中，单位与发明人如何分享成果权益是手段而非目的，不应以权利话语的方式绝对化，将职务成果所有权的全部或部分配置给某一主体主要出于制度经济上促进成果最优转化的考虑[12]。但是，这并不意味着职务科技成果所有权可以随意确权。职务科技成果权属制度的设计不遵循“谁投资，谁拥有”或者“谁发明，谁拥有”的简单逻辑，而是遵循“兴利”导向，即必须围绕成果转化社会效益最大化目的进行合理设计和动态调整。从当前世界各国改革实践看，单位所有制是公立科研单位职务科技成果权益配置的首选方案，有关科技成果转移转化涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的除外。以美、英为代表的一些国家反思政府在推动科技成果市场化运营方面的局限，实施以放权单位为核心内容的拜杜规则[13]；以德国、奥地利、挪威、芬兰为代表的一些国家反思了发明人在推动科技成果转化方面的局限，逐步转向“单位所有制”[14]。正因如此，中国在本轮职务科技成果权属改革中虽然多次提及要加强对科研人员的产权激励，但是仍然坚持将有关激励措施建立在单位依法享有科技成果所有权的基础上，而不是直接施行职务科技成果发明人所有制。
二是落实单位依法赋权原则，即确认科技成果归单位所有后，要求单位赋予科研人员科技成果所有权(包括但不限于全部或部分转让所有权)，应有明确的法律依据并遵循特定法律程序。这是公共财产支出法定原则的具体体现与形式要求，也是公立科研单位区别于其它单位，在处置职务科技成果所有权上的必要限制。当然，强调依法赋权，并不意味着职务科技成果所有权如何移转或者向谁移转的任何事项皆由法定，否则会陷入“法律万能主义”的误区[15]。在落实单位依法赋权原则的同时，必须认识到科技成果产权流转与单位自主赋权的必要性和制度价值。职务科技成果转化是一个充满不确定性的过程，不存在恒定的权属配置模式[16]。由于大部分公立科研单位是非营利单位，主要职能是人才培养和科学研究[17]，而不是科技成果转化的商业运作，因此，这些单位往往不是科技成果市场化运营的最适主体。在单位所有的基础上推动单位在合理范围内自主决定职务科技成果权属，有利于职务科技成果所有权在适当时机移转至最适主体。鉴于此，这里的“依法赋权”只是形式上强调单位赋权的合法形式与正当程序，一般不涉及对赋权结果的实际性要求。唯有如此，才能引入市场机制，通过市场机制的自我调节作用找寻最佳权属配置方式。这符合法定原则的内在追求，也是法律“模拟市场”的最佳方式[18]。至于单位对科技成果的赋权或者处置可能有损公益的问题，不应当也无法通过法律直接限制职务科技成果权属转移，政府也不应过多干预。
职务科技成果权属改革的法定性与灵活性应当是辩证统一的关系，职务科技成果改革在形式上要强调首次确权时的单位权属法定，为单位依照市场需求处置职务科技成果所有权提供初始的权利基础；单位依法自主赋权，通过法律范围内的意思自治，克服严格的权属法定主义对公立单位职务科技成果转化活动的阻碍。
在决定相关主体能否取得或最终取得多少份额的成果所有权，抑或仅赋予有关成果长期使用权时，有关规定必须受比例原则的合理性约束[19]。具体而言，赋权改革要落实比例原则，即赋予科研人员职务科技成果所有权的目的、手段与效果必须符合比例，符合适当性、必要性、均衡性。
(1)赋权目的的适当性。促进科技成果转化，增加社会整体知识价值，是职务科技成果权属改革的最终目的。因此，有关改革的首要任务不是确认职务科技成果所有权是否应当赋予科研人员，而是确保职务科技成果所有权人合理履行成果转化义务。当然，有两点值得注意：一是科技成果转化义务必须是可履行的，即所有权人履行科技成果转化义务不存在不合理的客观障碍，要避免所有权人在名义上有权转化而实质上无权转化的窘况；二是科技成果转化义务的履行必须是及时、合理的，即在没有合理理由的情况下所有权人必须尽快转化有关科技成果，并承担怠于转化的法律后果。
(2)赋权手段的必要性。在科技成果转化过程中，多主体参与比较普遍。由协同学理论可知，只有多主体之间通过有效机制相互协调，才能促使整个系统从无序向有序转变，形成协同效应[20]。政府、高等院校、科研机构都不是典型的市场主体，须通过成果产权激励、成果转化奖励等方式寻求市场化力量来转化有关科技成果[21]。从这个角度上看，职务科技成果赋权改革措施的本质，是原本不宜主导科技成果转化的单一主体在科技成果领域的“简政放权”。但是，“简政放权并非一放了之”[22]。遵循比例原则的必要性和均衡性要求，就要认真对待放权后如何规范接续行使权利问题，以实现真正的“良法善治”。一方面，要继续坚持职务科技成果权属配置的意思自治机制，培养有关主体的契约精神，完善合同管理，避免相关合同过于强调公权力的主导地位而忽视合同平等性。确定权属时要注重贡献与回报相一致，在尽量保持权属统一的情况下，按照各方贡献，赋予其它参与主体一定比例的所有权。若某个有贡献的群体不适宜被赋予成果所有权，则可通过其它形式，如奖酬请求权、参与转化权、优先受让权等特定方式，使其切实分享到协同创新利益[23]。另一方面，要建立一个相对清晰的法定权利框架，以弥补相关主体意思自治可能存在的缺陷，在契约不完备时合理配置科技成果所有权主体的权力(利)，使各主体各司其职、各尽其责。
(3)赋权结果的均衡性。职务科技成果涉及公共财产使用，在放权单位赋权科研人员的过程中，存在本国纳税人“两次付费”的制度缺陷与不公争议，即本国纳税人不仅要通过纳税为科技成果研发活动提供财政资助，而且在使用有关专利产品时必须再次支付相应对价[24]。因此，若职务科技成果所有权沦为某一私权主体的私有财产，则必将对本国公众利益造成直接损害。对于某些可能“弊大于利”的职务科技成果权属配置行为，必须通过适当的公益保障机制，如成果转化信息披露机制、政府介入权制度，予以监督、纠偏。其中，成果转化信息披露机制赋予国家、社会公众监督职务科技成果转化效果的事实基础，政府介入权制度则赋予国家、社会公众合理介入职务科技成果转化的合法途径[25]。其创设目的在于保证政府在高校科技成果所有权转化过程中能够依法“为民请命”，防范有权单位或其他私权主体利用公共财政形成的科技成果侵犯国家安全、国家利益抑或重大社会公益。唯有如此，才能实现初始权属法定下权属自治的最终目的，保障相关操作朝着社会效益最大化的方向发展，而不是在赋权之后便成为某些单位或个人的私有财产。
中国公立科研单位职务科技成果权属改革呈现从“国家”到“单位”再到“个人”逐步赋权的趋势。目前已经在全国40家科研单位启动试点改革方案，其核心内容是“允许试点单位与成果完成人(团队)成为(职务科技成果)共同所有权人”。然而，有关内容虽具备一定的形式正当性，却较为零碎、分散，尚未建立起一个相对合理清晰的法定权利框架。从法治的高度上看，当前职务科技成果赋权改革仍是一种“政策之治”，还面临诸多问题。
近两年，《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国科学技术进步法》相继修订，并积极回应职务科技成果权属改革，为公立科研单位享有并依法处置职务科技成果所有权提供了法律层面的直接依据。其中，《中华人民共和国专利法》第六条规定，“(单位)可以依法处置其职务发明创造申请专利的权利和专利权”，同时，第十五条新增“国家鼓励被授予专利权的单位实行产权激励”的表述；《中华人民共和国科学技术进步法》第三十二条明确“(项目承担单位)依法取得(财政资助科技成果所形成的)相关知识产权”，同时，第三十三条明确要求“按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革，探索赋予科学技术人员职务科技成果所有权或者长期使用权制度”。尽管如此，中国职务科技成果权属改革的政策体系仍不健全，缺乏系统地平衡单位权属法定与依法自主赋权的顶层设计，突出表现为以下几点：
(1)单位与科研人员共同申请增量科技成果知识产权的行为，违反了《中华人民共和国科学技术进步法》关于财政资助项目成果知识产权归属的强制性规定。依《中华人民共和国专利法》第六条，单位可以“依法处置其职务发明创造申请专利的权利和专利权”，既可以依法自主决定与科研人员共同申请职务发明专利权，也可以将已有职务发明专利权部分或全部转让给科研人员。然而，《中华人民共和国科学技术进步法》第三十二条认定“财政资助科技项目所形成科技成果的相关知识产权”由项目承担者依法取得。实践中，科研人员只能依托单位承接财政资助科技项目，那么单位将作为承担者依法取得相关知识产权[26]。对于财政资助形成的职务科技成果，目前试点中出现的“允许单位与科研人员共同申请取得增量科技成果的相关知识产权”，无疑违反了上述强制性规定。
(2)单位分割变更存量科技成果知识产权以赋权科研人员的行为，违反《中华人民共和国促进科技成果转化法》关于个人参与科技成果转化的限制性规定。依《中华人民共和国促进科技成果转化法》第十九条，“不得变更职务科技成果的权属”是科技成果完成人参与公立科研单位职务科技成果转化的重要前提条件。依全国人大常务委员会法工委对此条的释义，在职务科技成果确权之后，个人不管是单独还是与单位共同转化科技成果，均不得变更科技成果权属，否则构成违法[27]。因此，单位享有职务科技成果所形成的知识产权时，如果再通过分割确权的方式与科研人员共有相关知识产权，将与《中华人民共和国促进科技成果转化法》的限制性规定发生冲突。
(3)新修订的《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国科学技术进步法》是否鼓励单位在未申请专利之前进行产权激励尚不明确。新修订的《中华人民共和国专利法》第十五条将鼓励产权激励的对象限于“被授予专利权的单位”，且规定产权激励的时间点只能在专利被授予专利权之后。新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》第三十二条规定，“(单位取得知识产权后)才能依法自行投资实施转化、向他人转让、联合他人共同实施转化、许可他人使用或者作价投资等”。这些规定一定程度上限制了尚未获得专利权的单位采取产权激励手段。
解决单位自主赋权的合法性问题之后，还须面对单位赋权的意愿与规则问题。为配合公立科研单位自主赋予科研人员职务科技成果，财政部于2019年初修改了《事业单位国有资产管理暂行办法》(简称《暂行办法》)，尝试区别对待一般国有无形资产与国家设立的研究开发机构、高等院校持有的科技成果，增加了若干单位自主处置职务科技成果权属的宽容条款。但是，一些制约单位依法处置转化职务科技成果的法治障碍仍未去除，致使赋权决策能否符合比例原则关于目的适当性、手段必要性与结果均衡性的要求存在较大不确定性。
(1)职务科技成果处置的国资管理宽容规范不健全，影响促进成果转化目的的兑现。首先，《暂行办法》尚未移除职务科技成果“保值增值”的理念掣肘。《暂行办法》第八条规定，事业单位必须“负责本单位用于对外投资、出租、出借和担保的资产的保值增值，按照规定及时、足额缴纳国有资产收益”。这一款规定没有将“高校职务科技成果转让、许可和作价投资”排除在外，因此，高校职务科技成果处置行为也必须做到“资产的保值增值”。然而，何为科技成果的“保值增值”，没有规定予以明确。职务科技成果本身具有相当的价值不确定性。目前中国缺乏专业机构和有效方法对尚未投入市场的职务科技成果进行价值评估[28]。那么，对于前期低价对外转让而在后期运营后获得较大市值的公立科研单位职务科技成果，是否可认定为国有资产流失，实操中没有统一明确的规定，致使一些单位不太愿意赋权科研人员或者将科技成果作价投资。其次，关于职务科技成果赋权自主评估与事后审核的条款设计不合理。《暂行办法》第七条明确规定事业单位主管部门必须按规定权限审核或者审批有关资产购置、处置事项。这一款没有任何例外条款，也就是科技成果转化也要经过审核，但审核是事前还是事后？审核之后如何追责？是否按第五十二条“擅自占有、使用和处置国有资产的”与“通过串通作弊、暗箱操作等低价处置国有资产的”予以认定？此外，《暂行办法》第四十条赋予单位在处置职务科技成果时自主决定是否进行资产评估的权利，然而，当单位决定不进行资产评估并对外转化国有科技成果时，是否会被视为“串通作弊、暗箱操作”？如果都要评估，那么，下放自主评估决定权意义何在？当单位向非国有单位转让科技成果时，对于未进行资产评估而直接进行协议定价的职务科技成果，会不会出现国资、审计、纪委部门在巡视、巡查过程中标准不一、尺度不一而进行“秋后算账”的情况？这些问题目前没有厘清，就都是悬在职务科技成果一线管理人员头上的“达摩克利斯之剑”。最后，有关职务科技成果运营一线人员的尽职免责条款不完善。《实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定》第(十)条规定“单位领导在履行勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的前提下，免除其在科技成果定价中因科技成果转化后续价值变化产生的决策责任”，但是，《暂行办法》在最新修订中没有对此作出更明确的规定。现实中，公立科研单位的工作人员大多存在违法违纪的忧虑。有关人员除完成政绩上的成果转化任务外，缺乏进一步转化科技成果所有权的热情。如果没有宽容失败的机制，则很多工作人员倾向于选择不转化科技成果或一次性转让职务科技成果，以减少科技成果转化与相关资产管理方面的工作负累。公开数据显示，近年来以作价投资方式转化科技成果的数量持续下降，2020年以作价投资方式转化的科技成果数占总转化项目总数的2.3%，比2019年(3.3%)下降了1个百分点。职务科技成果赋权与科技成果作价投资都依赖科技成果价值评估，受国资管理规范的影响较大，实施过程中也存在一线工作人员推进意愿不强的问题[29]。目前，广东、四川、陕西等地已意识到这一问题，开展科技成果资产单列管理或非资产化管理改革试点，以配合推进职务科技成果赋权改革[30]。
(2)单位赋权科研人员的规则建设不足，无法保证赋权决策的必要性与优越性。在现行方案中，单位赋权科研人员的积极效果被过分强调，但如何通过规则建设保障赋权效果社会效益最大化的问题尚未得到解决[31]。单位赋予科研人员职务科技成果所有权时，单位与科研人员通常以契约形式确定彼此权责内容。但是，单凭契约容易造成单位与科研人员间成本、收益与风险关系的不公平(何敏，2012)。职务科技成果所有权的“赋权”并不是一赋了之，既要尊重科研规律以及单位与科研人员的意思自治，也要从促进科技成果转化的目的出发，建立职务科技成果权利义务分配的法定兜底机制，以弥补合同不完备造成的遗留问题。然而，《赋权方案》中有关职务科技成果所有权行使与权责分配的现行规定不完善。一方面，《赋权方案》允许“试点单位与成果完成人(团队)成为共同所有权人”，却没有充分重视科技成果共有可能导致的权利行使低效问题。根据现有规定，任一享有产权份额的科研人员都可能对转让、作价入股或对外实施独占许可进行限制，这无疑有悖于最大程度促进科技成果转化的改革目的。如果单位与科研人员对是否转化科技成果或者以何种方式转化科技成果存在分歧，应遵循何种规则加以处理，现行方案未予以明确规定，这无疑有碍于提高有关成果转化实施效率。另一方面，《赋权方案》要求单位与科研人员“合理约定转化费用分担以及知识产权维持费用等”，却没有明确规定在约定不明的情况下科技成果共有人权责内容，例如，单位是否可以限制科研人员实施科技成果转化，科研人员是否需要按份额承担申请、维持、保护科技成果知识产权的费用等，这无疑会影响有关科技成果所有权的持续稳定行使。截至2022年7月，西南交通大学、上海交通大学、辽宁科技大学、上海海事大学、复旦大学等近30家试点单位出台职务科技成果赋权改革试点实施方案，探索形成了一批典型的赋权改革新案例、新模式，如探索“三七固定比例共有”的西南交通大学模式[32]、探索“共有产权+期权回报”的上海交通大学模式[33]、探索“分类赋权”的复旦大学模式等[29]。然而，由于担心赋权后单位与科研人员法定权责不明晰、依法依规免责细则不明确等问题，目前科技部确定的40家试点单位尚未全部落实职务科技成果赋权改革试点工作，为数众多的未列入试点单位的中央及地方高校院所也处于观望状态[34]。
(3)有关职务科技成果信息披露与政府介入机制不健全，无法保证赋权结果利大于弊。根据前述分析，不能排除职务科技成果权属改革后单位自主转化职务科技成果出现弊大于利、损益失衡的窘况，届时应有适当机制及时予以纠偏。然而，中国相关制度建设仍存在以下问题：其一，尚未建立配套权属改革的成果信息披露制度。近年来，有关部门也在极力完善财政资助形成的职务科技成果报告制度。但是，不管是《科技成果登记办法》关于科技成果登记信息要求的规定，还是《中华人民共和国促进科技成果转化法》第十一、二十一、四十六条等对不同项目验收成果信息报告的规定，均出于加强科技管理的目的，不等同于科技成果转化信息有效披露，无法真正地保障科技成果所有权相关主体知情权与参与权。科技人员、参与科技成果转化的企业等相关主体如何申请查询、筛选有关职务科技成果权属与转化的信息？除公立科研单位外，其他参与转化的单位或个人是否需要提交相关报告，科技人员如何请求有关单位披露科技成果处置信息？如何应对有关单位以保护商业秘密为由拒绝披露的情况？对于前述问题，现有立法尚未进行明确规定。这无疑有碍于实现国家对职务科技成果不当转化的及时介入以及弱势群体对自身科技成果权益的合理主张。其二，职务科技成果转化的政府介入制度有待完善。《中华人民共和国科学技术进步法》《中华人民共和国促进科技成果转化法》《中华人民共和国专利法》从不同角度针对政府介入高校职务科技成果转化过程进行了规定，但是，有关规定从实操角度上看仍然是较为粗糙的，从启动主体上看，未明确行使介入权的政府是项目主管部门还是具体资助机构；从实施条件上看，未细化介入权的实质性实施条件，即解释何为“单位未在合理期限内实施知识产权”，何为“为了国家安全、国家利益和重大社会公共利益的需要”，导致有关条款缺乏可操作性；从正当程序上看，缺乏政府实施介入权的专门程序规范与救济措施。政府介入规则不完善，为公立科研单位职务科技成果转化预期不明埋下隐患，甚至有可能危及国家知识产权安全。近年来，美国、欧洲和中国均出现一批非专利实施主体(NPE)，它们通过专利收购、专利合作等方式获取大量科技成果，但本身并不实施专利技术，而专门靠商业性维权获利。其作为可能对科技成果转化与改进创新造成实质性障碍，因此，也被称为“专利流氓”或“知识产权流氓”[35]。如果没有较为完备的政府介入制度，则难以防控公立科研单位职务科技成果随着产权激励、资本运作而被非专利实施主体尤其是外国主体所控制，进而危及中国知识产权安全与科技创新发展。
中国职务科技成果权属改革正进入深水区，必须走追求社会效益最大化、强调有序规范治理的法治化道路。有关部门应当以职务科技成果权属法定与依法赋权为形式标准、以权益配置合比例为实质性标准，完善职务科技成果所有权配置的顶层设计与制度建设，以法治手段保障改革质效。
针对前述有关赋权方案上位法冲突未除尽的法治形式瑕疵，我国必须细究有关法律冲突的本质，充分认识到这是有关立法滞后于改革的暂时结果。在确定单位初始所有的前提下，有关立法必须充分赋予单位处置科技成果所有权的自主权。应修改有关职务科技成果权属变更限制的立法，畅通公立科研单位赋权其他主体的渠道。
首先，可将《中华人民共和国科学技术进步法》第三十二条第一款的表述修改为“利用财政性资金设立的项目所形成的科技成果，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外，授权项目承担者依法处置”，并明确“依法处置”包括自行取得知识产权、与科研人员共同取得甚至在合理协商的前提下授权科研人员取得知识产权等处置方式。这样才能改变《科技进步法》直接决定科技成果所形成知识产权归属的强制性规定，转而明确科技成果初始处置权归单位所有，又赋予单位自主决定科技成果所形成知识产权归属的权利。
其次，应去除《促进科技成果转化法》第十九条第一款关于科技成果完成人和参加人参与成果转化时“不得变更权属”的限制性条件，进而赋予单位在科技成果转化过程中根据市场需要自主变更科技成果权属的自由。
最后，《专利法》应扩大国家鼓励职务科技成果产权激励的主体，将第十五条第十二款中关于国家鼓励产权激励的对象从“被授予专利权的单位”扩大至“享有职务发明创造申请专利权利或被授予专利权的单位”，从而引导未申请专利权的单位根据市场需要与科研人员或其他主体共同申请专利权。
前述立法修改后，一些高校所推崇的“职务科技成果混合所有制”就除却了违反上位法的风险，但是，这并不意味着鼓励单位选择职务科技成果混合所有制。应将科技成果混合所有制视为单位处置科技成果的一种选择，而不是唯一的合法处置方式。单位在赋权过程中享有的利益不一定是产权，也可能是其它形式的权益。除影响国家安全、国家利益和重大社会公共利益的情形外，职务科技成果赋权决策应由市场主导。
针对“保值增值”传统国资管理理念对公立科研单位高效处置职务科技成果的不合理限制，有关部门在推进职务科技成果权属改革过程中，应同步建立健全针对公立科研单位职务科技成果的国有无形资产管理宽容规范。
首先，要合理解读成果有效转化的改革目的，以转化率代替保值增值作为国有科技成果资产管理指标。对于科技成果这类市场价值具有极大不确定性的资产，不宜一味强调“保值增值”(吴寿仁，2019)。《赋权方案》开篇就强调要“树立科技成果只有转化才能真正实现创新价值、不转化是最大损失的理念”，新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》第三十三条明确指出，“实行以增加知识价值为导向的分配政策，按照国家有关规定推进知识产权归属和权益分配机制改革”。可见，国有科技成果保值增值应当从“成果有效转化”的角度解读，不应聚焦于某一成果短期内的价值高低，而应注重成果转化背后带来的知识增值、就业增加、赋税增加等社会效益提升。基于此，国有科技成果资产管理立法应以促进成果有效转化为目的，对资产保值增值以及后续审核规定作一定变通。可以参照《关于提升高等学校专利质量促进转化运用的若干意见》(教科技〔2020〕1号)将“专利转化等科技成果转移转化绩效”作为学科评估重要指标的做法，使用“专利转化等科技成果转化绩效”代替“保值增值”，作为职务科技成果资产管理考评重点，促进科技成果转化。
其次，推动形成审慎、宽容、兼顾的职务科技成果评估与审核机制。为从实操层面提高国资管理制度对职务科技成果所有权行使的规范与促进作用，立法者应进一步厘清困扰一线工作人员的资产自主评估与事后审核问题。一方面，应明确公立科研单位的国资主管部门或上级部门对职务科技成果转让、许可、作价投资等事项的审核属于事后审核。另一方面，应鼓励高校在对外赋权(包括赋权科研人员)的过程中进行合理的资产评估或协议定价，并备案资产评估报告或协议定价有关文件供事后审核。这不仅响应了有关科技成果立法关于高校自主处置科技成果所有权的规定，而且有关备案措施结合负责人员尽职勤勉免责规定，可一定程度上减少积极推动科技成果转化的高校负责人员的后顾之忧。
最后，要建立健全职务科技成果转化负责人员的尽职免责机制。建议参照《赋权方案》第(七)条的规定，明确“高校职务科技成果转化负责人员在履行勤勉尽责义务、没有牟取非法利益的前提下，免除其科技成果转化决策责任”，引导高校与主管部门细化容错纠错机制及勤勉尽责规范，激发高校职务科技成果转化负责人员推动科技成果转化和科研人员参与科技成果转化的主动性、创造性。值得注意的是，有关负责人员履行尽职义务时，必然涉及一系列不确定的价值判断和利益评估，因而围绕成果赋权与转化设计相应的价值评判标准和程序十分必要。在价值多元时代，通过程序设置达成价值共识，不失为处理决策成本与决策风险及两者矛盾的恰当方法(李建华，2009)。因此，应进一步完善专利申请前评估、资产评估、协议定价、技术交易市场挂牌交易、拍卖、公示等较为中立的成果赋权程序，化解职务科技成果价值不确定性带来的问题。
针对单位赋权科研人员的规则建设不足问题，应当深刻认识到契约的不完备性与不确定性，并在现行立法中确立契约缺失情况下职务科技成果共有人之间的法定权责分配方案。换言之，在权属改革过程中，除鼓励所有权人提高契约意识，订立尽可能完备的合同外，有关立法应明确科研人员享有所有权的法定权利与义务，作为兜底性规定。
首先，明确在没有事先约定的情况下共有权人处置成果的基本规则。在共有知识产权运用方面，建议规定“在各方对共有成果的处置没有进行事先约定时，任一共有权人可以单独实施或者以普通许可的方式许可他人使用成果知识产权”。当然，在实施或许可实施的过程中必须保护成果完成人和完成单位的署名权。此外，任一成果共有人行使成果知识产权应取得其他各方的一致同意[36]。而且，任一成果共有人不得无故损害其他各方的合法利益，否则需以市场价格向其他各方转让其所有权，并不再干涉成果处置。这一规定明确契约缺失情况下职务科技成果所有权的行使规则，不仅有利于扩大职务科技成果实施主体，而且有利于最大限度地保护共有权人利益。
其次，明确相关主体享有成果所有权的义务体系。一是明确所有权人的科技成果转化义务，享有所有权份额的单位或个人必须履行科技成果转化义务，若没有合理理由，则不得怠于或妨碍科技成果转化，否则须将其职务科技成果所有权份额以市场价格转让给其他所有权人，其他所有权人有权优先受让或指定他人受让；二是对于科技成果所有权维持成本，例如其所形成的知识产权申请、登记、维持或维权成本，抑或技术秘密保密成本等，建议建立权利代表制，即由单位或占比最大的科技人员或团队作为权利代表承担科技成果持有成本。当然，权利代表可以委托专业运营机构对科技成果进行维持和运营。在权利代表履行必要勤勉义务与披露义务的前提下，其他各方应该提供相应协助和补偿。此举不仅可以解决科研成果所有权对应义务的公平分担问题，而且可以通过代表制避免公立科研单位因职能多元而顾此失彼的问题。
在基本解决单位自主处置职务科技成果所有权的合法性与合理性问题之后，为保障有关职务科技成果赋权改革措施的社会效益最大化，有关部门须构建更具有针对性、更有利于保障社会公益的职务科技成果信息披露与监督纠偏机制。
首先，建立健全成果转化导向的职务科技成果权属信息披露制度。鉴于现有科技成果报告制度的不足，建议明文规定职务科技成果所有权人(或权利代表)对有关科技成果转化信息的披露义务。可以参照日本特许法修改稿第35条，以促进科技成果转化为宗旨，明确规定高校处置科技成果所有权时，科技成果完成人享有对高校职务科技成果权属与转化信息的知情权，并有权查询高校或者相关单位的会计核算资料，当处置者是科研人员时，科研人员必须向高校披露职务科技成果转化信息。需要披露的成果信息，包括但不限于科技成果是否被申请为专利或其它形式的知识产权、其所有权是否被转化，其许可实施转化以及收益计算基本情况(包含许可对象、盈利信息、奖酬计算的基础与标准等)。为保护科研人员的知情权，可在职务科技成果信息披露的证据规则上施行举证责任倒置制度，即科研人员仅需证明其职务科技成果权益受损，而由所有权人承担职务科技成果信息披露责任。
其次，构筑更具有操作性的职务科技成果政府介入机制，具体包括以下几个方面：一是明确政府介入权的实施主体是政府具体资助机构，这样既尊重具体资助机构更加了解有关科技成果研发和商业化情况的事实，也能通过上级主管部门的复议对具体资助机构起到监督和纠偏作用。二是进一步明确政府介入权启动的基本条件，特别是尽量通过类型化的方式明确“国家安全、国家利益和重大社会公共利益”等概念的内涵，确保当国家安全、国家利益和重大社会公共利益可能被损害时立即行使介入权。对于一些影响社会公共利益的情形，可以在特定产品领域中予以界定[37]。例如在药品领域，有关产品价格不合理地高于其国外售价、国内产品短缺且同等条件下给国外配备人均产品数量高于国内、产品开发有悖科技伦理与科技安全要求等情形，均属于影响社会公共利益的情形。对于国家重点科技领域的关键核心技术所形成的知识产权，可以建立产权激励负面清单，允许具体资助单位为保障国家知识产权安全而收回有关职务科技成果所有权。三是明确政府介入高校职务科技成果转化的法定程序，包括但不限于明确利害关系人申请政府介入的法定程序、政府启动介入的程序，以及申请者、被介入者的救济程序，避免利用公权限制私权的过程中因权力寻租或错误决策而损害利害关系人的利益。
公立高校职务科技成果赋权改革，要摆脱政策之治，就必须走上法治化道路。由于职务科技成果转化的影响因素众多以及成文法的局限性，任何想“一劳永逸”、简单地通过立法确定公立科研单位职务科技成果所有权归属与赋权方式的模式，都是不符合客观规律的。立法者应当进一步认识到单位权属法定与依法赋权原则、合比例赋权原则对公立高校合法合理推进职务科技成果赋权改革的制度价值，建立以信任与法治为基础的职务科技成果赋权制度体系，让公立高校可以根据市场需求合法合理配置职务科技成果所有权相关主体的权力(利)义务。唯有如此，才能在广大公立高校赋予科研人员职务成果所有权的过程中维持各方利益平衡，使各主体各司其职、各尽其责，最终实现促进科技成果有效转化、增加社会整体知识价值的目的。
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