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Through the historical analysis of patent ownership system of Chinese colleges and universities, it is found that the evolution of patent ownership system has inherited the property mechanism following the market logic. Ownership has undergone evolution and reforms from state-owned to contractual ownership, then to private ownership of colleges and universities, finally steadily inclined to inventors and designers. The process of right disposition has undergone a change from prior strong supervision of state-owned assets to post-event supervision. Although the reform of the patent ownership system in colleges and universities in China can largely avoid the "tragedy of the commons", it ignores the output types of technological R&D in colleges and universities. There might be deviations in system positioning if patent commercialization rules are used to uniformly regulate all patent output of colleges and universities. Since university patents are mostly basic patents that are not readily suitable for commercialization, the current system places too much emphasis on the goal of patent commercialization. Although it can have a strong incentive effect on inventors of applied patents, it fails to provide effective incentives for basic innovations and patents, and thus it is unable to reverse the status quo of patent transformation. Moreover too much emphasis on the incentives of patent commercialization will squeeze out the R&D space of basic patents, and distort the goals of technology R&D in colleges and universities, which is not conducive to the improvement of university patent performance.
In the context of China's industrial technology upgrading, harsh external environment and the need to constantly strengthen basic innovation, the designers of incentive systems should consider both the short-term and long-term incentive effects. At present, the reform of China's patent ownership system should clarify the positioning of colleges and universities as a supplier of basic technology and highlight incentives for basic innovation. On this basis, in order to fully coordinate the interests of inventors, innovators and owners, this paper puts forward the incentive measures and the reform scheme of patent ownership system with the dual goals of S&T progress and technology commercialization.
First of all, it is essential to highlight the importance of basic innovation and basic patents. The evaluation and reward should not be based on whether the patent is authorized. At the same time, a long-term evaluation mechanism for basic technologies and patents is a must. Special rewards can be given to those patents that belong to basic technology and lay a technological foundation for subsequent technological progress and industrial development, no matter if the patents are implemented or not. Second, the incentive system of property rights for applied patents should be further improved. With emphasis on market incentives for inventors, it is also necessary to weaken or cancel other awards for applied patents. Excessive incentives for inventors will harm public interests. Third, it is suggested to establish the classified inventor reporting system which helps to leverage the information advantages of inventors, so as to adopt different evaluation systems for basic patents and applied patents. That means universities' patent with commercialization potential can be screened out rapidly via the property right incentive mechanism, so that the patent transformation agencies can concentrate on the patent transformation. It enables universities to focus on technology R&D with real value of market application and social public, and provides an incentive and compatible institutional environment for the two types of technology R&D activities and patent output.
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高校是发明创造的重要源泉,承担着科学研究和服务社会的使命,专利制度承载着促进国家科技进步和技术商业化运用的双重目标。制度经济学对产权的重视激发了人们对产权激励的想象,为相关改革提供了重要的理论指引,制度是经济绩效的源动力,为相关活动提供激励,规定人们活动的选择集合[1]。学者们普遍认为我国高校专利利用率低[2],通过专利产权制度改革提升高校专利绩效是我国科技立法改革的重要任务。
1980年美国“拜杜法案”取消了美国政府对以财政资助完成的发明创造的产权,赋予美国高校获得联邦资助的发明创造的产权。此后,美国高校专利申请数量和创业活动的长期上升趋势引发了大量关注。各国政策制定者关注到美国高校专利产权制度变化,并开展立法改革。中国高校的专利产权制度改革因循美国“拜杜法案”的立法措施,建立了中国版“拜杜规则”。一些学者以专利被引频次作为衡量指标,对“拜杜法案”实施前后美国专利质量进行实证研究,结果表明,美国“拜杜法案”实施前后高校专利质量并无重大变化[3]。自2000年起,美国高校专利申请在所有专利申请中所占比例不断减少[4]。Mowery等[5]指出,“拜杜法案”既可看作高校专利活动增多的原因,又可视为高校专利活动增多的结果,1963—1999年美国高校专利占全国专利的比例持续增长。甚至随着竞争环境的变化,Tseng等[6]认为美国“拜杜法案”已经失去原有的激励效果;Ayres等[7]认为需要对“拜杜规则”所基于的产权和商业化理论基础进行重新检视;Eisenberg等[8]认为盈利目标可能已经使得高校偏离了原有的技术转化目标。
近年来相关研究发现,欧洲和中国的制度移植并未显著提升高校专利绩效,甚至欧洲部分国家的制度移植降低了高校专利绩效[9]。常旭华等[10]指出,中国高校专利申请量和授权量主要受到研发投入的影响,而与“拜杜规则”的移植无明显关系。为解决学者们提出的“国有资产诅咒”、激励不足等问题,目前中国版“拜杜规则”的内容正发生新一轮变化,如不断放松管制、下放产权(邓志红,2020)。然而,这种制度演化背后的逻辑是什么,是否能够真正提升高校专利绩效值得深入探讨。
本文以财政资助完成的发明创造和相关制度为研究对象,明确高校在国家创新体系中的定位,追溯我国高校专利产权制度演化过程,解析制度演化的底层逻辑,结合高校技术研发产出类型,分析我国高校专利绩效不佳的原因,运用机制设计理论提出高校专利产权制度改革方案。本文理论贡献在于,从制度演化理论和机制设计理论双重视角,对高校专利产权结构演化和设计进行分析,指明基于“公地悲剧”和降低交易成本的制度演化动力机制,验证“地方政府作为制度创新主体,中央政府作为制度选择主体”的制度演化变迁路径及其缺陷,拓宽机制设计理论在科技管理体制和产权制度中的应用空间。
创新是一种互动过程,通过组织内部或组织之间的沟通交流,实现不同类别知识的融合[11]。创新包括科技创新、制度创新、商业模式创新、业态创新、管理创新和文化创新等,其中,科技创新处于国家发展全局核心位置。国家创新体系是由公共部门和私营部门各种机构组成的网络,其行为主体包括政府、企业、高校、科研机构、社会中介服务机构和个人等。在国家创新体系中,各主体既有分工又有合作。高校和科研机构扮演多样角色,利用自身优势进行科学发现、理论创新和技术创新,不断拓展人类知识边界,提供知识普及、基础知识传播服务以及人才、知识和技术输出,并通过向企业进行技术许可或转让、新设企业等方式对其技术研发成果实施商业化。专利作为一种技术解决方案,是高校在技术领域获得的具有实用价值并具有实质性特点的创新成果,但高校作为非营利性组织,由于缺乏经费来源,其研发经费往往依赖于国家或者企业资助。
柳卸林等(2019)回顾了几次工业革命中科技创新特点,指出每次工业革命都建立在突破性科技创新的基础上。目前我国科技创新取得了巨大进步,但仍未彻底改变以跟踪为主的局面,一些主要产业尚未进入全球价值链中高端,科技进步贡献率仍低于美国和日本等发达国家。核心技术突破、新兴产业发展和创新型国家建设,必须依靠雄厚的基础研究积累,依赖原始性、基础性、突破性创新。需要指出的是,基础研究可以是基础性理论研究,也可以是基础性发明创造。技术研发主要针对后者,如2000年诺贝尔物理学奖获得者阿尔费罗夫(俄)、基尔比(美)等发明的新技术“快速晶体管、激光二极管和集成电路”,奠定了现代信息技术的基础;2010年诺贝尔物理学奖颁发给了石墨烯材料,该发明被普遍认为会超越现今的硅晶体管,从而生产出更高性能的计算机,引发电子工业领域的再次革命。
理想状态下对技术创新的干预应主要针对技术市场失灵情形,对基础研究领域以及企业难以从投入中获得利益而减少投入的应用研究领域进行投资(李正风,2005)。从某种意义上说,高校是人才第一资源和科技第一生产力的关键结合点[12],承担着提供高等教育和开展基础研究的责任,是创新体系的基石,也是国家财政资助研发的主要对象。与企业和其它科研机构相比,高校具有从事基础研究的综合比较优势,如人才梯队完整、学科门类完备、设备和研究设施先进、信息和技术交流便利。从我国基础研究制度环境和现状来看,主要是政府通过实行不同类别和层次的人才激励与资助计划推动基础研究,该制度针对性强,政策效应明显[13]。
然而,科学与技术、基础研究与应用研究在前沿研究领域的界限越来越模糊,如生物医学领域。也正因如此,高校与应用研究的联系越来越紧密[14]。近年来,高校促进经济增长和参与技术转化的作用越来越受到重视,被视为新设企业发源地和新技术提供者。企业直接从事试验发展和产品生产,能够将科学技术转化为现实生产力,是技术创新和市场化应用的主体,我国创新政策不断推动创新要素向企业集聚。政府资助下的校企合作项目也成为我国财政资助的技术研发及成果转化内容。
专利常常作为技术创新的重要衡量指标,专利文件和专利许可证是获取大学技术研发成果的重要渠道。除保密的技术研发成果外,高校往往会将其发明创造申请专利,并期待获取专利转化可能带来的收益。与高校在创新体系中的定位及其技术研发类型相对应,高校技术研发产出理论上应当以基础性创新成果为主,兼有应用性成果。高校技术创新活动除专有技术和专利产出外,还可以为社会提供出版物以及教师咨询、学术会议等服务,这些产出甚至比专利更重要。实际上,高校很少转让专有技术和专利[15]。国内普遍认为,由于受到非经济和产业因素的影响,高校专利成果与市场需求“两张皮”的现象比较突出。有学者对比中美发明专利授权数排名前10的高校专利数据发现,尽管中国高校科研经费投入明显处于劣势,但发明专利授权数量比美国高校高出数倍。其中,加利福尼亚大学的科研经费超过中国专利授权前十高校的总和,但其一年获得的专利数量不及浙江大学一所高校的1/3。这从侧面反映出,我国高校专利创造数量虚高、专利质量存在隐忧。
我国高校技术研发项目的选择以立项制为基本制度,项目的完成以专利申请和授权为重要指标。除此之外,专利在高校职称评审、奖励评定与发放等方面也是重要依据和参考。以非市场目标为导向的专利申请活动使得专利本身“异化”为高校科研活动的目标,而非科研成果产权保护手段。尽管企业也有大量技术研发成果出于战略性考虑或者由于没有市场前景、缺乏实施和商业化能力而长期搁置,但高校专利成果中,战略性闲置的专利为少数,缺乏商业化前景的专利为多数。
2.1.1 高校专利的“公地悲剧”
按照委托研发的一般原理,委托人有权选择是否保留研发成果的产权。对于政府资助完成的成果而言,起初也采取了这种模式,即国家提供的研发资金具有公共属性,因而其成果产出应当归于公共所有,国家代表社会公众享有产权成为理所当然的制度选择。改革开放之初,为了避免“二次付费”问题,我国高校等科研机构承担国家项目产生的专利成果归国家所有。相关规定主要有1984年《关于科学技术研究成果管理的规定》和1989年原国家科委《“863”计划科技成果管理暂行规定》等。然而,由政府对其资助完成的专利成果行使所有权仍面临现实难题。
政府持有大量受资助而完成的技术成果,若政府严格保护其产权,则潜在的被许可人要获得合法的专利实施许可,就要与政府机构或者其代表进行谈判,但政府机构在管理如此之多的专利之余,还要与众多专利的需求人进行谈判以商定合理的交易条件和交易价格、签订合同并监督履行,是十分困难的。同时,政府对动态变化的市场缺乏足够的灵活反应和价格敏感,不仅不利于充分发挥市场配置资源的功能,而且可能造成资源浪费并诱发寻租行为,造成技术市场的计划经济。当潜在的被许可人在未经授权情形下使用国家所有的专利而产生侵权时,政府也疲于应付。如果政府漠视该产权或者无偿提供给大众使用,虽理论上讲,该技术可以进入公共领域,供市场参与者自由使用,但可能导致另一种极端后果产生,即由于缺乏独占经营的激励和保障,潜在的使用人因担心竞争对手模仿而放弃使用该技术,造成专利闲置和浪费。
因此,国家资助完成的专利产权存在内生性矛盾,一方面国家资助体现公共利益和公共属性,另一方面技术成果作为公共产品供给存在“公地悲剧”问题,无法发挥该技术成果的市场价值。
2.1.2 高校专利私权化
国家资助完成的高校专利产权从国有到私有的变化是专利利用率长期低迷引发的结果。美国“拜杜法案”不仅是对高校享有独占权的法律确认,而且为潜在被许可人垄断开发该技术提供了便利[16]。潜在的被许可人得以独占开发产品市场,离不开其对于专利技术的独占使用权。
我国高校专利产权的私权化也经历了比较漫长的历史过程。1994年之后,我国高校专利产权的归属逐步向高校倾斜。原国家科委颁布了《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法》,首次对国家部门可以与项目承担人约定项目成果的权利归属和利益分享进行确认,为高校和政府自由协商以确定更有效率的专利权属提供了制度前提。这种制度下,债权和契约制度对产权制度在资源配置方面的不足起到了良好的调剂作用,甚至起到主导作用。
2000年之后,部门规章规定原则上由项目承担单位享有我国国家财政资助完成的科研成果的产权,其标志性事件是2000年12月13日出台的《关于加强与科技有关的知识产权保护和管理工作的若干意见》。2002年科技部联合财政部发布《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》,在肯定2000年相关规定的基础上,进一步肯定项目承担人的收益权并增加了关于国家介入权的规定[17]。2008年开始实施的《中华人民共和国促进科学技术进步法》在第二十条和第二十一条中对该规则进行了立法上的确认。在核心内容上,中国版“拜杜规则”与美国大致相当,除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益外,受资助的科研单位可获得专利权。
国家将专利产权下放给高校,意味着将管理、维护、利用和获得报酬的权利下放给高校。高校既有社会公益属性,行使科研、教育和师生管理等职能,又有市场属性,能够以自身名义参与市场经济活动。作为更加灵活的权利主体单元,与政府部门相比,高校有更多动力,能够以更高效率参与技术市场活动,从而一定程度上避免国家资助完成的技术成果市场“公地悲剧”问题。
2.2.1 高校专利的商业化困境
无论是高校还是企业,专利发明人都是自然人,发明人完成单位任务或主要利用单位物质条件完成的技术成果为职务技术成果。将职务技术成果产权赋予企业而不是个人,体现了经济理性。从技术开发层面来说,近现代的技术开发更多地依赖大型设备和仪器以及重复实验和试验,企业更有能力获得和维持研发资源,而且任何技术开发都有失败的风险,企业组织多个雇员共同研发,在部分雇员研发失败的情况下,只要其他雇员能够成功突破就可以规避技术研发失败的风险[18]。从技术成果商业化层面来讲,技术成果得到产业化应用、转化为产品并服务于顾客和市场,还需要组织生产能力、销售渠道等互补性商业资源,而个人缺乏这些互补性资源。因此,将技术成果归属于单位更能够有效组织技术开发,更能容忍和规避技术开发失败风险,也更能促进技术商业化运用,是更加有效率的制度安排[19]。尽管世界各国在职务技术成果尤其是职务发明成果归属制度上有“重发明人主义”和“重雇主主义”的差别,但随着时代发展,几乎所有国家都采用了重雇主主义的制度内核,将职务发明成果产权优先归属于单位,并赋予个人获得奖励与报酬的权利,以保障对发明人创造性的激励[20]。
高校作为市场参与的主体,与企业有很大不同。尽管二者共享职务技术成果制度内容,但职务成果制度背后的经济理性不一定能够直接适用于非营利性的高校组织。学界普遍认为高校缺乏专利产业化必需的各种条件,而这些互补性资源大都掌握在企业手中。因而高校专利除一小部分通过校办企业等方式实现一体化外,更多的是将专利转让或者许可给企业才能实现商业价值。中国高校的性质决定了“拜杜规则”确立的产权制度无法对作为专利申请权人和专利所有权人的高校形成真正激励,我国专利产出能力较强的高等院校几乎全部为公立院校,高校的公立性质决定了其经费大多源自国家拨款和其它公共渠道,而通过自身商业化努力所获得的收入并不能对高校管理者产生较好的激励效果。作为公共事务的代理人,高等院校管理人对专利产出的激励并不敏感。政策制定者也意识到,对国家财政资助完成的专利进行私权化似乎并不能充分激励高校的市场化热情,高校专利商业化仍面临困境。
2.2.2 高校专利产权向发明人让渡
专利商业化本质上依赖于个体驱动[21],即便是归属于企业的职务发明,本质上仍是以对资本和股东的激励为主,对发明人的激励为辅。在高校专利产权结构中,主要涉及资助方、项目承担单位、发明人(或设计人)三方主体。产权激励对资助方、项目承担方均存在先天缺陷而无法实现充分有效的激励,因此,政策制定者的关注重点更多地转移到对发明人的激励上来。制度上表现为两个方面:一是发明人获取报酬的比例不断升高,如《中华人民共和国促进科技成果转化法》中的相关规定;二是将专利部分甚至全部所有权直接赋予发明人,如以西南交通大学为代表的部分高校所开展的专利产权混合所有制改革。与资助方和项目承担单位相比,发明人对其开发的新技术更加熟悉,相应地,对相关产品、市场和技术需求方有更多了解。从理论上讲,赋予发明人更高比例的报酬或者部分所有权更有利于调动其专利商业化的积极性。同时,这种权益的让渡也可能进一步调动发明人在研发过程中的积极性,提升高校专利质量。根据时间顺序,本文整理并选择部分相关制度,从该系列制度文件中可以清楚地发现发明人可享受收益比例及产权不断向发明人让渡的变化趋势,如表1所示。
表1 高校发明人权益变化趋势
Tab.1 Changing trends of inventors' rights and interests in universities
类别年份机构名称主要内容法律 1996全国人大《中华人民共和国促进科技成果转化法》科技人员从科技成果转让净收入或者许可净收入中提取比例不低于20%2015全国人大《中华人民共和国促进科技成果转化法》科技人员从科技成果转让净收入或者许可净收入中提取比例不低于50%地方层面2012武汉市政府《促进东湖国家自主创新示范区科技成果转化体制机制创新的若干意见》当高校未能及时实现专利利用时,赋予发明人自主实施成果转化的权利,并提高发明人的利益分享比例至70%以上2016四川省科技厅、知识产权局《职务科技成果权属混合所有制改革试点实施方案》通过共同申请知识产权、协议约定等方式共享职务科技成果产权2019北京、广东、重庆等地人大常委会《北京市促进科技成果转化条例、重庆市促进科技成果转化条例……》高等院校可以将职务发明成果权全部或者部分给予发明人,并约定双方收入分配方式国家层面2016中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权2020中共中央办公厅、国务院办公厅《关于提升高等学校专利质量促进转化运用的若干意见》允许高校开展职务发明所有权改革探索
尽管两种制度安排都体现了对发明人的倾斜和权利让渡,但二者背后的法律逻辑稍有差别。前者系雇主所有权主义之下的制度应用,高校以《中华人民共和国促进科技成果转化法》为依据,对专利享有产权并对发明人进行事后奖励,高校是法律上有权决定是否进行成果转化、以何种条件和何种方式进行转化的主体;后者以高校和发明人之间的契约为依据,进行事先产权安排并约定双方分成比例,更能体现发明人在专利处分上的决策权,但由于需要事先谈判和缔约,导致产权运行成本相对较高。事实上即便是第一种制度安排,高校专利转化的事前决策也多取决于发明人的意见,发明人和高校对专利转化存在意见冲突的情况很少发生。有学者指出,高校专利产权混合所有制改革与现行法律制度之间存在一定冲突[22],即突破了运用国家财政资金完成的发明创造归项目承担人所有的法律规定,尤其是部分地区允许专利产权全部归发明人,并约定与高校的分配比例,实际上是完全交换了雇主和发明人的法律地位。对该制度的法律确认理论上能够进一步提升发明人在高校专利产权中的话语权和法律地位,但其运行效果有待观察。
在地方政府政策制定中,权力的有限性导致其无力对高校专利产权制度本身进行变革,而且关于混合所有制改革的规定并不具有强制性的规范效力。但是,作为一种地方性的政策探索,这种指示性的政策条款和制度导向是对我国“拜杜规则”下高校专利产权结构进行调整的一种尝试,为日后更深刻的制度变革提供了一种可能的选择方案。这种地方政府制度变革也一定程度上印证了周业安[23]关于“地方政府作为制度创新主体,中央政府作为制度选择主体”的制度演化变迁理论。
2.2.3 高校专利商业化的多重激励
发明人具有技术研发优势,但不一定擅长专利转化。专利转化是专业性较强的商业活动,除专利一体化下的自行实施外,还包括转让、许可、出资入股等形式。专利转化过程中,需要对技术成果进行价值判断、营销推广、商务谈判等,需要具有企业管理、知识产权保护、合同法、公司法等业务能力和背景知识。在现代技术创新环境下,开放式创新和技术集成利用受到更广泛的重视。专利组合和技术集成成为新的趋势,只有将各种互补性技术进行组合形成专利组合包,才能更好地发挥市场价值。为了对接技术和企业需求,出现技术中介、技术经理人、专利运营公司等行业和岗位。高校也通过设立转化中心、赋予专利转化贡献人员获取报酬的权利,激励研发人员和专业转化人员为专利商业化贡献力量。不过,目前对专利转化作出贡献的其他人员的奖励比例相较于发明人要低得多,且实践中的案例较少。为了让发明人全身心投入技术转化并有效应对专利转化失败风险,有些地区出台了允许发明人离岗创业的政策,即使在一定期限内创业失败仍可返回原岗位[24]。
2.3.1 高校专利交易成本较高
企业交易成本一般包括信息传播、谈判、签约、履约监督、标的交付等,与企业等市场主体相比,高校专利交易成本还包括第三方监督成本。交易成本的大小不仅受到产权制度安排的影响,也受到法律体系的制约。在以公有制经济为主体的长期发展中,我国形成了对国有资产监督管理的法律传统与制度体系。虽然目前我国以项目承担人作为国家财政资助完成专利的产权人,但是,政府仍然保留了除介入权之外的另一特殊权力,即国有资产监督管理权。其内容主要体现在《国有资产评估管理办法》及其实施细则等规章和部门规定中。按照该规定,国有资产是指国家依据法律取得的,以各种形式的投资和投资收益形成的或接受捐赠而取得的固定资产、流动资产、无形资产和其它形态的资产。高校持有的利用国家财政资助完成的专利等知识产权属于上述规定中的国有资产范畴,应当按国有资产处置。
从交易流程上看,相较于其它市场主体,高校专利交易需要经历更多环节。如《国有资产评估管理办法》规定,国有资产转让需要经过评估立项、委托鉴定、审查确认等程序。审查部门除国有资产监督管理部门外,还包括国家财政部门,手续极为繁琐。这种外部监督无形中给高校套上了一把枷锁,不仅消耗政府机构的监管成本,也增加高校专利交易成本,使得高校无法完全取得专利交易市场上的独立地位。
2.3.2 高校专利交易监管弱化
2015年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》,进一步放宽了对财政资助完成的科技成果转化的程序性限制。成果处分由审核备案制转变为公示公告制,由评估定价制转变为合意定价制。这种制度安排,一方面大大降低了高校专利交易的监管成本,国有资产监督管理机构从专利交易程序中退居幕后而非进行事前审查,只有对专利交易产生异议时才进行受理和处理;另一方面,加强了高校在专利交易中的自主地位,高校可直接与交易相对方进行谈判,并确定履行方式、制定合同条款,而无需经过审批。审批监管制度之下,高校与交易相对方签署的协议处于待生效状态,交易双方为履行合同所作的必要准备和已经付出的成本可能因无法通过审批而造成浪费;程序性限制和监管弱化后,双方自订立合同之时就可以根据双方约定开始履行合同。高校专利交易监管的弱化,使得高校在技术市场上取得与企业类似的法律地位。
借鉴美国“拜杜法案”将财政资助完成的高校专利产权授予单位之后,中国版“拜杜规则”在专利商业化的指导思想下发生了进一步变化,其权利重心不断向发明人倾斜,并逐渐淡化国有资产管理的制度约束。但根据学者们的研究,高校专利转化现状并未得到根本改善[2]。结合高校在专利创新体系中的定位可以发现,高校适于商业化的专利只占其产出专利的一部分。甚至在理想状态下,按照高校作为公共研发部门和基础研发部门的定位,其产出的适于商业化的专利应当只是一小部分。以专利商业化规则统一规范高校所有专利产出可能导致制度定位偏差,并存在以下潜在缺陷。
通过激励高校和发明人提升专利转化率的前提在于该专利适于商用,而事实上,应作为高校主要产出的基础专利恰恰大多属于不适宜直接商业化的类型。比如2010年获得诺贝尔物理学奖的“石墨烯材料”(该奖用于表彰2004年相关研究),其是一种新型的二维纳米材料,被认为能广泛应用于电子学、光学、生物医学等诸多领域。有研究指出,2004年之后涌现了大量与石墨烯相关的专利申请,截至2019年就有92 906件相关专利(族)的申请,其中,中国有69 645件。高校一直是国内石墨烯专利申请的主力军,直到2014年企业申请量才开始反超高校[25]。但石墨烯技术至今未能实现商用,企业申请的专利也属于技术储备。基础技术的特点就在于其有利于奠定行业、产业或者某种产品的技术基础,但其本身却不适于商用,而要经过改进、市场化、场景化应用才能转化为产品。
除基础专利技术不适于直接商业化外,高校还有部分非基础型专利成果由于客观原因而无法转化。即便是企业,也有大量技术研发成果出于战略性考虑或者由于没有市场前景、缺乏实施和商业化能力而长期搁置。当市场缺乏与高校应用型专利技术相匹配的生产条件和商业资源,或者缺乏对市场前景的认可时,专利闲置恰恰是一种更符合社会福利原则的做法,不仅节省基于该专利开展的创业活动成本,也为日后经济活动提供更多可选择的技术方案。
而对于已经“异化”为课题结题工具、职称评定和奖励发放依据的专利,就更不适合转化。但目前来看,这种专利成果在高校专利成果中所占比重不在少数。真正适于商用的专利只是高校专利产出的一小部分,专利转化的政策、制度和措施主要对这些专利技术发生作用。因此,专利转化政策不应以大幅提升专利转化率为目标,而应在找准高校在创新系统中的定位、摸清高校专利产出构成的前提下,筛选出可商业化的专利并适度激励利益相关者。有学者指出,对发明人进行较高份额的激励对专利活动的影响并不显著,从社会福利角度来看,大学保留更大比例的特许权使用费可能更可取[26]。
目前我国高校专利成果存在两套并行的奖励机制:一是专利商业化背景下的产权激励机制;二是考评背景下的晋升、荣誉和奖励机制。产权下移带来的潜在商业化收益可以对应用型技术成果带来较好的激励,但无法对基础创新成果产生真正激励。过于重视应用型技术成果商业化的政策导向会偏离基础创新目标,偏离高校公共技术产品供给者的根本定位。高校专利政策的定位和导向应当为公共技术、基础创新提供更好的引导和激励。
商业化激励有一种隐含的假设前提,即产权激励不会破坏高校原有的技术研发活动,只会提升高校专利转化率和效率,甚至同时促进原有的技术研发。激励制度的设计不能只考虑其短期激励效果,而必须考虑其长远的有效性。长期来看,对专利商业化的过度重视可能反噬高校基础创新目标,对长期科研形成负激励[27]。一方面,专利商业化带来的收益会引导研发人员将自身精力投入到应用型研究中;另一方面,研发人员对高校的设备、资金、工具具有一定的支配权,对应用型研究的偏好会挤压可用于基础创新的科研资源,同时,大量的专利申请、专利维护和商业化活动会进一步挤占研发人员从事基础研究的时间与精力。Kim等[28]研究指出,资本对学术研究的过多关注会改变高校科研人员对学术本真的追求和学术关系网络,而且会对科学精神本身造成威胁;姚思宇等[29]研究发现,专利许可活动对研发人员论文发表行为具有显著负向作用。
虽然基础研究和应用研究在某些领域变得更加密不可分,但高校公共技术供应者的定位并没有发生根本变化。通过梳理我国高校专利产权制度变迁发现,我国高校专利产权演化秉承市场逻辑下的产权机制:权属经历了从国有到合同约定权属,再到高校私有,并不断向发明人和设计人倾斜的演化和变革;权利处分经历了从国有资产事前强监管到事后监督的变化。需要指出的是,高校专利商业化的底层逻辑和最终目标是社会公共利益最大化。基于公共利益考虑,将国家资助完成的专利产权赋予项目承担单位,以私权和奖酬形式激励项目承担者和发明人,是外部条件约束下不得已而为之的制度设计。在我国面临产业技术升级、外部环境恶化、需要不断加强基础创新的背景下,更要突出高校基础技术供应者的定位,突出对基础创新的激励。
机制设计理论由经济学家赫尔韦茨等开创,最初用来研究垄断定价、委托代理、拍卖设计、最优税收等经济问题[30-31]。随着机制设计理论的不断应用与完善,其用途逐渐延伸至行政管理、民主选举、政策制定等领域[32]。机制设计理论为分析各种形式的组织或配置机制提供统一框架,着重解决与资源配置、信息、激励相关的问题[33]。其基本原理在于:在给定的经济或社会目标以及信息不完全、自由选择、决策分散化的条件下,通过机制(规则或制度)设计,实现资源有效配置与有效利用、降低信息成本、协调各经济单位利益[34]。机制设计之所以能够实现,有两个核心条件:一是激励相容,当各参与者将报告其真实信息作为占优策略时,相应机制就是激励相容的;二是信息效率,决策者和参与者的理性并非“完全”的,有效的机制只需较小的成本即可提取最有效的信息并形成决策[35]。正如罗尔斯《正义论》中“分粥案例”所体现的,轮流主持分粥的机制更能促使每个参与人以平均的方式分粥,且信息成本最小化,同时,实现效率和公平[36]。
高校专利制度设计需要明确制度目标,对国家科技进步和技术商业化运用双重目标提供不同激励,以实现激励相容,最终共同服务于社会公共利益。现有专利产权制度更加突出技术商业化运用目标,虽对应用型专利的发明人或设计人具有较强的激励效果,但未对基础创新和基础专利提供有效激励。而且过分重视专利商业化的激励还会形成逆向激励,挤占基础型专利研发空间,扭曲高校专利技术研发目标。因此,需要对我国高校专利产权制度和相关科研评价制度作相应修订,为基础创新提供有效激励。而基础性创新激励更多体现为学术地位、学界认同等精神激励或者远期商业价值,需要借助同行评议程序或者长期观察才能显现。需要指出的是,由于专利具有结题功能、职称价值等,现行的制度和规则体系为大量异化专利的产生提供了激励,这需要得到有效治理。为基础专利设置同行评议制度,并设置一定的淘汰率,可以进一步压缩异化专利的制度空间。
高校专利产权制度设计需提升信息效率,降低制度运行成本。发明人、高校、主管单位对专利技术信息和商业信息的掌握不充分且不对等。一般而言,发明人有较强的信息优势,对其专利的属性、技术水平、应用前景等信息具有较强的判断,有效的专利产权制度和激励机制若能激发这一信息优势,则能够快速筛选出应用型专利和基础型专利,并将专利商业化资源集中分配到应用型专利上。因此,可以考虑设置发明人报告制度,由发明人对其专利类型进行报告,并为发明人提供激励。在分类激励机制下,较高比例的报酬请求权能够促使发明人报告应用型专利的真实信息,辅以专利商业化的利润分享权,也能为专利转化机构提供相容的激励,激发专利转化机构和相关人员的积极性,充分发挥其掌握市场信息的作用。通过专利评价形成学术地位、学界认同甚至物质报酬方面的激励,也能激励发明人报告基础性专利的真实信息。另外,由于可能存在的认知偏差和选择风险,发明人可能无法准确分辨其专利类型,因而,针对未报告专利类型或者报告有误的,可以考虑设置报告更正制度。
基于高校专利商业化和促进国家科技进步的双重目标,在专利技术信息和专利商业化信息分布不均衡、专利商业化决策和商业化利益激励分化的情况下,高校专利产权制度设计应当作出如下调整,以充分协调发明人、转化人、所有权人之间的利益。
首先,突出对基础创新、基础专利的重视。不以是否授权作为评价和奖酬的依据,当然,这需要对专利法中的内容进行调整或者修正,在立法作出回应之前可以专利法规定的最低标准进行奖励。同时,建立基础技术和基础专利的远期评价机制,确实属于基础技术且对后续技术进步和产业发展奠定技术基础的,无论该专利是否实施,都可进行特别奖励(包括精神奖励和物质奖励);对于申请专利之后又以该技术方案作为论文发表的,择一进行评价和激励。鉴于高校异化专利的大量存在,长期评价可设置一定的淘汰比例,评价方案和评价指标由高校制定方案并适时调整,以适应高校专利活动的长期变化。
其次,对应用型专利继续实施和探索产权激励制度。在强调对发明人进行市场激励的同时,需弱化或取消对应用型专利的其它奖励,如不再享受职称晋升优先和科研评价带来的学术地位与荣誉等精神激励,否则将形成对发明人的双重激励和过度激励。国家作为资助方已经放弃产权,高校作为项目承担人也放弃了大部分经济利益,对发明人的过度激励将会损害公共利益。
最后,建立发明人报告制度。发明人对专利是属于可商业化的应用型技术还是基础性技术进行判断,并报告给单位。对于应用型技术,实施商业化导向下的产权激励;对于基础性专利技术和其它专利(包括异化的专利)进行远期同行评价,并按照评价结果进行精神和物质奖励。同时,实施容错机制,建立报告更正制度。如可以更正专利类型:对应用型专利更正为基础专利的,提供远期评价奖酬;对基础型更正为应用型的,若之前已经进行评价和奖酬,则取消原有奖酬,无法取消的,可以减少报酬激励。
建立分类评价奖励制度和发明人报告制度,有利于发挥发明人的信息优势,借助产权和报酬激励迅速筛选出具有商业化潜力的高校专利成果,让专利转化机构集中精力针对性地开展专利转化工作。同时,可以把大量基础专利和异化专利排除在商业化对象之外,并通过远期评价制度进一步压缩异化专利的制度空间,使高校聚焦于真正有市场应用价值和社会公共价值的技术研发,为这两种类型的技术研发活动和专利产出提供激励兼容的制度环境。
本文结合制度演化理论和机制设计理论双重视角,对高校专利产权结构演化和设计进行分析。申明了高校在国家创新体系中的定位并强调了基础研发的重要性,追溯了我国高校专利产权制度演化过程,解析了制度演化的底层逻辑,指出了产权制度改革提供的商业化激励不足,运用机制设计理论提出了高校专利产权制度改革的初步方案。本文提出的对策建议重点在于明确高校专利产权制度的激励目标、基本原理和主要路径,制度方案仍有待进一步具体化,且有待于高校在实践中试用、探索、检验和完善。高校专利产权制度改革及其绩效研究也有待进一步深化,尤其是产权改革对基础研究的影响。
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