0 引言
全球新一轮科技革命和产业变革正加速演进，颠覆性技术不断涌现，科技创新活动日益社会化、大众化、网络化，国际科技竞争日趋激烈。科技革命正在重塑世界竞争格局，创新也成为国家提高竞争优势的核心战略。新一轮科技革命为我国开启了重要的战略窗口期和机遇期，面临赶超跨越的历史机遇，同时也面临差距拉大的严峻挑战。为顺应新一轮科技革命，党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调必须将创新摆在国家发展全局的核心位置。为推进创新驱动发展，尽快建成创新型国家，确定了京津冀、上海、广东、安徽、四川、湖北武汉、陕西西安、辽宁沈阳等8个区域开展全面创新改革试验。作为西部经济大省，2012年四川省开始进行全面创新改革试验区建设，在正式成为八大全面创新改革试验区之一后，更是积极响应国家号召，始终把创新摆在发展全局的核心位置，确立了加快建成国家创新驱动发展先行省的战略目标。四川是西部经济的领头羊，更是西部创新驱动的策源地，近年来科技实力不断提升，国家自然科学奖、国家技术发明奖、专利申请和授权数、创新人才、创新机构数量、研发投入总量均位居西部第一，一大批国家级改革试点先后落户四川，使得四川省在全面创新改革中积累了丰富经验。同时，四川省作为八大全面创新改革试验区之一，也是西部唯一一个省级全面创新改革试验区，承担着西部转型探索的重任，出台的创新政策具有代表性和典型性。因此，有必要对四川省创新政策进行研究。为肩负起先行先试的重任，2012-2020年四川省出台了系列创新支撑政策，这些政策为相关研究提供了丰富数据资源，但四川省出台的创新政策呈现什么特征，执行效果如何，政府对政策工具有什么使用偏好仍然未知。基于上述考虑，本文从政策文本分析视角构建政策工具—企业生命周期二维分析框架，借助Nvivo和Ucinet等软件，对2012-2020年四川省颁布的82份创新政策进行政策内容量化分析，探究四川省政策工具运用情况，为推动地方创新驱动发展提供有益启示。
1 文献综述
中央和地方政府出台的创新政策作为推动创新发展的重要工具，受到学界重点关注[1]。对于国家层面创新政策，郄海拓等[2]对2014-2019年国家科技创新政策进行了高频词、网络性、中心性和小团体分析；Chiara[3]探讨了欧洲中小企业参与开放式创新过程中,创新政策应该做什么的问题：创新政策对于创新活动具有促进作用，不仅为创新活动提供方向[4]，而且可以有效弥补创新过程中市场失灵问题，为创新活动提供有效支持[5]；Haddad[6]对突尼斯、约旦和埃及三国创新政策进行研究，验证了创新政策的作用发挥取决于特定背景。创新政策与产业发展紧密相连[7]，谢青等[8]从创新价值链和政策工具视角研究发现，创新政策对产业发展具有刺激作用，诱导创新者开展竞争与合作，形成产业价值链[9]。政策工具与创新活动有效配套促使创新主体更易出成果[10]，政府提供财政补贴可以为创新初期企业发展保驾护航[11]。陈强远[12]针对以税收优惠、创新补贴为核心的一揽子政策工具是否导致中国技术创新困境进行了探讨。人才队伍建设作为子类供给型政策工具为创新提供动力来源[13]，功能性政府采购是指政府通过提出待解决问题或需要的功能实施采购，能够有效提高创新水平[14]。法规管制类工具也是政府常用政策工具之一，Bozeman[15]对美国国家层面5项创新政策法案进行研究，提出政策法案对促进技术创新作用有限。当前已确认的政策评估方法有100多种，有学者从效益、效率、充足性、公平性、回应性和适宜性等方面进行评估[16]，学界多采用定性与定量分析相结合的评估方法[17]。
各地方政府也高度重视区域创新能力建设，致力于制定符合本地发展实际的创新政策以提高区域竞争力[18]。当前研究主要从地方创新政策工具类型、政策作用、政策评估3个方面展开：一是政策工具。有学者发现地方政府财政支出对科技创新具有显著影响[19],研发补贴对于促进研发机构与企业间合作发挥积极作用[20]。法规管制类政策工具也是地方政府使用频率较高的工具[21],有学者实证研究发现中美洲各地运用“法律”和“计划”等政策工具支撑科技创新，但促进效果并不理想[22]。政府采购类子工具可以刺激科技创新，对于创新活动的开展具有拉动作用[23]。二是地方创新政策效果评估。评估方法有许多种，有学者构建结构方程模型和空间计量模型对创新政策进行评估。任爱莲等[24]从经济、效果、效率和公平4个方面构建分析框架，利用层次分析法和模糊综合评价法对河南省创新政策进行评估，并提出科技创新政策体系、主体执行力和执行环境3个优化路径；张炜(2016)从创新政策强度、政策协同度、完善度3个维度对江浙沪三地区域创新政策进行评估；唐五湘[25]从政策数量、主体、主题、作用面等方面对北京市科技金融进行量化分析；袭著燕[26]对山东省科技创新政策实施效果进行评估，发现需求型政策实施效果显著，供给型政策数量最多但效果有限。三是区域创新政策的作用。区域创新政策与创新系统各构成部分相互作用可以促进区域创新水平提升[27]，有学者对瑞典西部区域创新政策进行研究，提出区域创新政策与创新活动可以相互促进，将自上而下的政策选择与自下而上的知识密集型创新活动相结合，可以有效推动创新发展[28]。
学者围绕国家层面和地方层面创新政策展开探讨，取得了丰富研究成果，但是，还存在以下不足：第一，创新政策为创新主体保驾护航，创新主体在生命发展周期不同阶段的创新政策需求有所不同，而过往研究忽视了创新主体生命周期维度，对不同阶段政策工具使用的侧重点关注较少；第二，学界对地方层面创新政策进行了大量研究，但是，对全面创新改革试验区典型研究较少。
综上，本文将四川省作为典型案例，基于政策工具理论构建分析框架，对中共十八大以来四川省出台的创新政策进行全面分析，探讨四川省政策工具选择应用的合理性和存在的问题，以期为后续政策优化与设计提供参考。
2 四川省创新政策理论视角与分析框架
2.1 理论视角
从20世纪80年代开始，政府政策制定和执行问题日益复杂，随着新公共管理运动的兴起，政策工具理论受到学界高度青睐[29]。政策工具主要包括政策主体、目标和手段3个基本要素。Howlett[30]提出，政策工具是政府实现政策目标的技术与手段；Hughes[31]认为，政策工具是政府调节政府行为的机制。国内学者陈振明[32]认为，政策工具是政策主体为实现公共政策目标所运用手段的总称；黄新平[33]认为，政策工具是政府解决问题、实现政策目标所采用的手段和方法。根据不同分类标准，政策工具有不同分类方法，主要取决于研究维度。Mcdonnell[34]根据政府干预手段进行分类，Schneider[35]根据政策工具旨在修正的行为进行分类。根据干预强度大小，政策工具可以分为强制性、混合性和自愿性3类。Howlett[36]则将政策工具分为信息性、经济性、权威性和志愿性4类。以上学者大多基于政策工具自身属性进行分类，而Rothwell等[37]基于政策工具对创新活动的作用方式，将政策工具分为供给型、需求型和环境型3类，然后细分为更加具体的子工具。对于子工具分类，赵筱媛等[38]提出供给型政策主要包括教育培训、基础设施、资金投入、公共服务、信息支持等，环境型政策工具主要包括目标规划、金融政策、税收优惠、知识产权保护、法规管制5类，需求型政策工具则包括公共技术采购、外包、贸易管制、海外机构管理等。三大类分类法和子工具分类方式不仅关注工具属性，还将工具应用背景和环境纳入考量，因而成为学界普遍采用的政策工具分类方法。总的来说，政策工具理论具有强大解释力，广泛运用于教育、科技、金融等研究领域。政策工具是研究公共政策的重要切入点，而创新政策是公共政策的重要分支，涉及政策工具选择和组合，因此，本文选择政策工具理论作为研究视角。
2.2 分析框架
本文将政策工具作为一个研究维度，借鉴Rothwell等的经典分类法，将其分为供给型、环境型和需求型三大类。在子类工具分类上，主要借鉴赵筱媛的分类法。其中，供给型政策工具是指政府通过自上而下方式加大创新主体创新活动相关要素供给力度，具体包括资金投入、人才培养、基础设施建设、公共服务、促进成果转化和创业孵化，该类工具具有强有力推动作用。需求型政策工具是指政府减少创新活动中各种障碍，积极开拓并稳定市场，拉动技术创新和产品研发，具体包括政府采购、贸易管制、消费端补贴等，示范类子工具是政府经常使用的需求类工具，本文将其也纳入考量，该类工具对于创新活动主要发挥拉动作用。环境型政策工具是指政府通过出台金融、财税、法律法规政策为创新活动营造优良环境，具体包括目标规划、税收优惠、知识产权、金融支持、法规管制等，该类工具对创新活动主要发挥潜移默化的间接影响和渗透作用。在借鉴学界现有研究的基础上，本文将3类政策工具细分为不同子工具，各类创新工具分类和定义如表1所示。
表1 创新工具分类和定义
Tab.1 Classifications and definitions of innovation policy tools
工具类型工具名称 工具含义供给型政策工具资金支持政府通过科研经费、基金、财政资助等提供财力支持人才队伍建设创新人才培养、引进、激励等成果转化与创业孵化成果转移与激励、平台建设、创新创业孵化、建立创新联盟等公共服务服务平台建设、技术服务、公共服务、业务咨询等提供基础设施提供创新活动所需配套设施,搭建研发平台、研发仪器与设备建设及共享需求型政策工具政府采购 政府利用财政性资金购买创新产品和服务,开展技术外包示范示范工程、机构、园区建设、开展试点试验消费端补贴对创新产品购买者提供补贴,如购买首套设备的厂家贸易管制对仪器、设备、产品、知识专利等进出口贸易进行管制环境型政策工具制度规划基于创新政策推进的需要,作总体描述和勾画或提出具体发展规划金融支持融资、风险投资、贷款贴息等税收优惠税率优惠、加速折旧、加计扣除等知识产权为知识产权保护提供的法律和人才支持法规管制体制机制改革、监督管理、失信惩戒、法治环境等
政策的落实有赖于各种政策工具，政府需要对各种工具进行设计、搭配和组合[39]。政策通过政策工具影响作用对象，在外在环境条件下达到一定作用效果。由此可见，政策发挥作用离不开政策工具及其发挥作用的特定环境。创新本就具有复杂性、动态性、系统性等特征，创新活动是不同创新主体及其嵌入环境相互作用、生产知识、促进知识流动和应用的过程，涉及不同创新主体和发展阶段。政策工具可以彰显政策发挥作用的方式，但无法揭示创新政策在不同阶段的运行特征。地方政府出台创新政策时如果不考虑创新主体所处阶段和生命周期，则会导致其无法协同整合，造成实际需求与政府供给不匹配，阻碍创新活动开展。所以，本文构建另一分析维度——企业生命周期。Adizes[40]最先将组织生命周期划分为产生、成长、成熟、衰退和死亡5个阶段。熊彼特[41]在周期理论中提出三步骤学说，即创新主体推动经济发展要经历实施创新、模仿创新、适应创新3个阶段。李业[42]对企业成长模型进行修正，划分为孕育期、出生期、成长期、成熟期和衰退期。Smith[43]提出三阶段理论,包括开端阶段、高速成长阶段和成熟阶段。李云鹤等[44]提出种子期、初创期、成长期与成熟期四阶段论。由此可见，创新主体要经历不同发展阶段，而不同阶段对创新政策的需求也有所不同，因此，有必要从生命周期维度对创新政策展开研究。本文在现有研究的基础上，将企业生命周期划分为萌芽期、成长期和成熟期3个阶段。位于不同生命周期的创新主体具有不同特征，萌芽期创新主体处于研发、探索、孵化阶段，此时融资需求较小，创新政策支撑方式多以天使投资、创新创业基金扶持、创建孵化基地为主。在成长期，技术较为成熟，商业模式初步形成，但是，成长期也是创新活动最不稳定的时期，规模扩大和科技成果转化等因素导致融资需求急剧增加，开展创新活动的风险也显著增加。在成熟期，创新主体已经形成一套切实可行的管理办法和盈利模式，现金流稳定，融资约束较小，融资方式越来越多样化。创新主体对于创新政策需求方式、力度和重点在不同生命周期阶段有所不同，同一工具在不同阶段发挥的效果也会显著不同。只有政府政策工具与创新主体生命周期合理匹配，才能有效发挥政策工具作用，促进创新驱动发展。
综上所述，为揭示政府在不同阶段的政策工具使用偏好，有必要从政策工具和企业生命周期两个方面构建二维分析框架，如图1所示。
2.3 政策文本选择与编码
本文通过政府网站，如科技厅、财政厅、教育厅、发展和改革委员会等政府部门网站，收集中共十八大以来四川省出台的创新政策。为确保政策文本具有代表性和可靠性，基于以下原则对政策文本进行筛选：一是出台时间，选择2012年以来发布的政策文件，不考虑此前发布的政策文件；二是政策主体，选取省级层面各职能部门出台的相关文件，不考虑市级出台的政策文件；三是政策内容，选择与创新紧密相关的文件；四是文件类型，选择规划、方案、意见、办法、通知等体现四川省政府态度与意图的政策文件，不考虑非正式决策文件。经过以上筛选，最终获得政策文本82份。
本文利用Nvivo软件对四川省出台的82项创新支撑政策进行分析，采用“政策序号—条款序号”编码形式，对创新政策工具种类及其作用阶段进行识别与归类。需要提出的是，对使用多种政策工具的政策条款进行重复编码，若某项政策条款未明确表示其处于企业生命周期哪个阶段，则编码为“全周期”。为保证研究客观性和归类准确性，邀请两位擅长内容分析的专业人士对随机选取的30份政策样本进行检验，若编码结果与笔者编码结果一致则记为1，若不一致则记为0。经统计，两次编码结果一致性程度分别为82.7%和85.6%。学界普遍认为一致性程度在0.8以上时编码结果可以接受，说明本文编码结果可以接受。
3 政策文本量化分析
3.1 创新政策描述性统计分析
本文在维度分析前，先对创新政策文本进行描述性统计分析。运用 Nvivo11的文本搜索和词频统计功能，对2012-2020年四川省出台的82项省级层面创新政策文本进行文本关键词及其词频搜索，得到词语云图和矩形树状结构图(见图2、图3)。词语云中的字号大小以及矩形树状结构图中关键字所占面积大小代表该词在政策文本中出现频数，字号越大，所占面积越大，说明其在政策文本中出现次数越多，政府对其重视程度越高。根据词语云图和矩形树状结构图可知，创新、科技、企业、技术、发展、成果、项目、服务、创业等词汇是四川省创新政策文本中反复出现的关键词，说明四川省政府对其进行了强调并给予了高度关注。
对四川省创新政策发布年度进行统计，如图4所示。四川省创新政策发布数量呈现由平稳到快速增长再到缓慢回落的趋势，但总体呈现上升态势，表明近年来四川省对创新的关注度不断提高。从政策发布年度来看，四川省创新政策发布情况大致可以分为3个阶段：第一阶段(2012-2014年)为初步发展阶段，创新政策发布数量较少；第二阶段(2015-2018年)是创新支撑政策快速发展阶段，2016年是国家“十三五”开局之年，国家层面出台了相关政策，为新一轮科技发展明确了方向，四川省积极响应国家号召，对创新给予高度重视，所以，创新支撑政策数量增长速度较快，此阶段政策发文数量保持在较高水平；第三阶段(2019-2020年)，四川省创新支撑政策发布数量呈现一定幅度下降。
就创新政策发布文件类型而言，四川省创新政策涵盖意见、方案、通知、措施、办法、规划、法规规章、决定决议等，呈现多样化特点(见图5)。其中，通知、意见类政策偏多，分别为20项、28项,合计占创新支撑政策总量的58.5%左右，该类政策的权威性和操作性较弱。操作性较强的管理办法、实施方案类政策分别为6项、5项，合计占创新支撑政策总量的13.4%。这从侧面反映四川省创新支撑政策相关法律法规权威性偏低，可操作性也有待进一步提升。
利用Ucinet软件得到创新政策主体社会网络图谱，如图6所示。省科技厅、财政厅、经信委处于网络核心位置，是创新政策核心主体。节点间连线代表政策颁布主体之间存在联合发文情况，线条越粗说明部门间联系越紧密，联合发文次数越多。从图中可以看出，省科技厅、财政厅和发改委三者间连线最粗，联系最为密切，形成小群体现象。同时，省人民政府办公厅和省委办公厅处于创新政策主体社会网络图谱的边缘位置，两者连线较粗但仅是彼此联系，说明两者未与其它主体联合发布政策，形成独立小群体。
对四川省创新政策主体网络密度和网络点度中心度进行检测，结果如表2所示，创新政策联合发文主体网络密度值为0.409 5，说明发文主体间联系不够紧密。财政厅、教育厅、科技厅、发改委点度中心度最大，说明这些部门在创新政策制定过程中与其它部门合作能力较强，在政策主体网络中处于重要位置。省知识产权局、商务厅、国资委等政策主体点度中心度较低，说明它们在整个网络中活跃度较低，处于边缘位置。网络点度中心度测度结果为18.06%，中心度趋势较低，说明政策主体间联系不紧密。存在两个显著小群体，即以省科技厅、财政厅、发改委为代表的执行主体，及以省人民政府办公厅、省委办公厅为代表的规划主体。
3.2 政策工具维度分析
对政策工具进行归类整理，得到四川省创新政策工具使用情况，如图7所示。2012-2020年四川省对供给型政策工具使用频率最高，累计编码451条，占比47.1%；环境型政策工具累计编码343条，占比35.8%；需求型政策工具累计编码164条，占比17.1%，该类政策工具使用频率最低。由此可见，四川省对3类政策工具均有涉及，试图为创新驱动发展提供多元化激励举措，但是，3种政策工具使用频率存在显著差异。
表2 创新政策主体网络密度与点度中心度
Tab.2 Innovative policy network density and point center degree
序号主体名称度中心性接近中心性中介中心性1科技厅27.00024.1070.1905财政厅20.00017.8570.1413发改委15.00013.3930.1064教育厅15.00013.3930.10611经信委12.00010.7140.0856人力资源和社会保障厅11.0009.8210.0772知识产权局8.0007.1430.0567商务厅7.0006.2500.0498卫健委7.0006.2500.04912银监局5.0004.4640.03510人民政府办公厅4.0003.5710.0289省委办公厅4.0003.5710.02814证监局3.0002.6790.02115保监局3.0002.6790.02113国资委1.0000.8930.007 描述性数据1均值9.4678.4520.0672标准差7.0136.2620.0493总和142.000126.7861.0004最小值1.0000.8930.0075最大值27.00024.1070.190密度:0.409 5,网络中心性=18.06%,异质性=10.33%,标准化=3.92%
(1)供给型政策工具使用过溢。在供给型政策工具中，四川省对人才队伍建设(33.5%)、成果转化与创业孵化(28%)、资金支持(26%)等子工具进行了大量运用，说明政府试图通过加强人才队伍建设、建立创新创业孵化基地、提供财政资金等措施，提升创新活力。单纯依靠政府投入并不能全面刺激创新活动的开展，还需要完善基础设施建设和提供公共服务以促进创新主体创新，但是，这两类子工具使用频率分别仅占7%和5.5%，说明四川省政府对基础设施建设和公共服务平台建设重视程度不够。
(2)在环境型政策工具使用上，四川省政府对法规管制(36.2%)、金融支持(35.9%)、税收优惠(16.6%)等子工具进行了大量运用。金融支持政策和税收优惠政策对创新主体具有直接刺激作用，法规管制类工具较为简单、直接，使得政策主体对该类工具形成偏好。相比之下，知识产权(9.3%)和制度规划(2%)两类政策工具应用不足。知识产权类政策工具关系到科研人员切身利益，直接影响科研机构和科研人员创新热情与积极性，需要引起重视。
(3)需求型政策工具运用不足并存在缺失。在3类政策工具中，该类工具占比最低，表明四川省政府主要通过扩大供给和营造良好政策环境推动创新，忽视了需求对创新的拉动作用。同时，在需求型政策工具内部，子工具分布严重失衡。四川省对示范类子工具(72%)形成使用偏好，试图通过打造示范工程、试点试验、示范平台等方式，发挥优秀创新主体的带头表率作用，探索成功模式以更好地在全省范围内推广，但是，忽视了政府采购(12.8%)、消费端补贴(7.9%)、贸易管制(7.3%)等需求类子工具的运用。
3.3 企业生命周期维度分析
对创新政策发挥作用时间段进行归类整理，得到四川省创新政策作用阶段分布情况，如图8所示。在958条政策工具编码中，全周期创新政策累计编码715条，占比74.6%，这些政策未明确针对企业生命周期哪个阶段，说明四川省创新政策存在作用指向不明确的问题。成长期创新政策编码数量次之(11.5%)，而萌芽期和成熟期分别只有64条(6.7%)、69条(7.2%)。由此可见，四川省对企业不同生命周期阶段政策工具的使用存在显著差异，成长期是创新政策关注重点，而针对萌芽期与成熟期的创新政策较少。萌芽期创新主体通常面临技术风险与资金问题等，经营存在较大不稳定性，需要政府扶持与关注。因此，四川省针对萌芽期与成熟期的创新政策有待完善和加强。
3.4 政策工具—企业生命周期交叉分析
为分析四川省政府针对企业生命周期不同阶段使用政策工具类型与力度情况，利用Nvivo11软件对萌芽期、成长期、成熟期政策工具使用情况进行交叉分析，结果如表3、图9所示。为促进创新活动开展，激发创新活力，四川省政府在企业生命周期各阶段均采用多样化政策工具，但是，不同阶段使用的政策工具类型与力度有所差异。萌芽期以供给型政策工具为主，对资金支持和创业孵化类子工具运用较多，说明该阶段四川省政府主要通过注入财政资金、打造创新创业孵化器、建立孵化基地等方式推动创新。该阶段政府对消费端补贴类子工具进行了一定运用，在多项政策文本中提及对重大技术装备首台(套)、新材料首批次、软件首版次进行认定，通过消费端补贴方式对已认定首台(套)、首批次企业给予资助与扶持。在成长期，四川省政府以供给型政策工具和环境型政策工具为主，仍然采用资金支持等方式推动创新。该阶段对需求型政策工具有一定涉及，但是，需求类子工具数量分布极不均衡，大量使用示范类子工具，说明政府试图通过打造示范工程、试点试验等方式探索成功模式，以便更好地在全省范围内推广。在成熟期，政府除使用成果转化类政策工具促进成果转化外，其它政策工具使用频率较低，说明对于成熟期创新主体，四川省政府给予的政策支持力度相对较弱，资源倾斜较少。
综上所述，在企业生命周期各个阶段，供给型政策工具存在一定程度使用过溢，而需求型政策工具存在缺位。因此，政府除通过加强供给和营造良好发展环境外，还应重视需求型政策工具的拉动作用，激发创新主体创新活力。工具应用与创新主体生命周期不匹配，特别是萌芽期配套政策存在一定缺失，该阶段创新主体面临技术、资金、市场等风险，生存和发展存在很大不稳定性，尤其需要政府扶持与帮助。
表3 政策工具—企业生命周期交叉分布统计结果
Tab.3 Policy toolsk-enterprise life cycle cross distribution statistics
供给型政策工具成果转化与创业孵化公共服务人才队伍建设提供基础设施资金支持环境型政策工具法规管制金融支持税收优惠知识产权制度规划需求型政策工具贸易管制示范消费端补贴政府采购萌芽期17103210630000121成长期25212143650006100成熟期590101001110500全周期48261481081121111483161252120
4 研究结论与对策建议
4.1 主要结论
本文构建政策工具—企业生命周期二维分析框架，对2012-2020年四川省出台的创新政策进行分析，发现存在以下特征：一是从创新政策发布年度来看，四川省创新政策发布数量呈现平稳到快速增长再到缓慢回落的趋势；二是从创新政策发布文种类型来看，四川省创新政策文种类型呈现多样化特点。其中，通知、意见类政策偏多，说明四川省出台的创新支撑政策权威性偏低，可操作性有待进一步提升；三是从创新政策颁布主体来看，各发文主体间联系不够紧密，存在两个显著的小群体，即以省科技厅、财政厅、发改委为代表的执行主体，以及省人民政府办公厅、省委办公厅为代表的规划主体；四是从政策工具分析维度来看，四川省对于供给型政策工具存在使用偏好，尤其是人才队伍建设、成果转化与创业孵化、资金支持等子类工具存在使用过溢，同时，需求型政策工具存在应用缺失和不足，说明四川省政府主要通过扩大供给和营造良好政策环境推动创新，忽视了需求对创新活力的拉动作用；五是从企业生命周期来看，成长期是四川省创新政策关注重点，而针对萌芽期与成熟期的创新政策较少，且相关政策编码大部分为“全周期”，说明针对企业生命周期不同阶段，政策的作用指向不明确；六是工具应用与创新主体生命周期不匹配，工具内部结构分布不均衡。萌芽期以供给型政策工具为主，对资金支持和成果转化与创业孵化类子工具应用较多。成长期以供给型和环境型政策工具为主，对需求型政策工具使用相对较少，而且需求类子工具分布极不均衡，主要使用示范类子工具，其它需求型子工具应用较少。对于成熟期，各类政策工具使用频率都较小，说明该阶段四川省政府给予的政策支持力度较小，资源倾斜较少。
4.2 对策建议
针对四川省政策工具使用中存在的问题，提出如下对策建议：
(1)健全政策体系，加强区域间协同。当前政策缺乏权威性和可操作性，而且政策主体间配合不够，应当加强政策权威性、可操作性以及部门间合作，以便更好地发挥政策协同作用。四川省当前承担着成渝双城经济圈建设重任，肩负着打造全国高质量发展重要增长极和新动力源的使命，不同部门和地区要集聚并用好科技创新资源，通过共享、共建、共推等方式抓好协同创新工作，强化创新资源集聚转化功能，提升协同创新、技术攻关和成果转化能力。
(2)调整工具结构，优化内部布局。适当降低供给型政策工具使用频率，增强基础设施建设和公共服务类子工具运用，主动融入国家创新体系，积极争取国家重大基础设施建设项目，强化重大科技成果辐射效应和人才集聚的知识外溢效应。加强对环境型政策工具的重视，打造宽容开放的创新生态环境，破除创新体系发展壁垒和资源要素流通障碍，突破行政管理区域边界，推动科技创新资源要素集聚与跨界融合。加强对需求型政策工具的重视与运用，尤其是政府采购、贸易管制、消费端补贴类政策工具，发挥其对创新主体的拉动作用，促使创新主体发挥交互作用，放大共振效应。
(3)增强政策工具与生命周期匹配度。创新主体生存发展有其自身规律，政府政策工具的运用要与创新主体生命周期演化规律相契合，在给予创新主体成长期足够重视的同时，将政策工具合理分布于创新主体生命周期各阶段。增加萌芽期和成熟期政策工具运用，培育成熟的创新主体，促进创新主体在生命周期各阶段均衡发展，避免资源错配和浪费。
4.3 研究不足与展望
本研究尚存在一些局限：首先，在研究方法上，主要通过政策文本量化分析方法展开研究，该方法对于分析框架构建、政策内容编码判断、政策条文归类要求较高，而且编码和归类时不可避免存在一定主观性。其次，在研究内容上，通过政策工具和企业生命周期两个维度展开分析，未来可考虑其它研究视角。最后，在研究对象上，针对四川省创新政策展开分析，对于其它省份和国家层面创新政策尚未涉及，缺乏一定对比分析和全局考虑。虽然四川省是全面创新改革试验区建设先行者，但以此得出的研究结论是否具有普遍性、推广性还有待考证。
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