Evolution and Evaluation of China's Convergence Innovation Policies

Chen Zifeng, Chen Yuanyuan, Jia Weifeng, Cheng Long

(School of Economics and Management,Xi'an University of Posts and Telecommunications, Xi'an 710061, China)

Abstract：Resource competition among countries is becoming increasingly fierce in globalization. Countries across the world are eager to effectively utilize the existing resources to promote innovation performance,gain market share,improve core competitiveness and raise international status. Innovation in a single field may not be enough to break through the bottlenecks of core technologies, and the convergence innovation between different technical fields may provide more possibilities for this problem. As an innovation activity that blurs the existing boundaries and constraints, convergence innovation is becoming the key driving force of current innovation by converging knowledge from different science, technology, market and industry fields. However, convergence innovation does not happen naturally, it needs to be promoted and supported by policies. Therefore, it is particularly important to analyze the evolutionary process and characters, assess the representative policies effectively and summarize the insufficiencies of convergence innovation policies. Nevertheless, the existing relevant studies mainly focus on some particular industries from the perspective of a single or dual dimensions , with rare systematic studies on the evaluation of convergence innovation policies.

In order to study China's national convergence innovation policies during 2001-2020, this paper constructs an analytical framework from four dimensions, i.e. policy theme evolution, policy tool usage, policy relationship network and policy quantitative evaluation, by using text mining and keyword co-occurrence network, supply-demand-environment policy tools, policy citation network and PMC index model, respectively. China's convergence innovation policies have experienced three phrases and 30 polices have been identified for this study. Firstly, the results show that the importance of convergence policies has been well recognized, but the policy system is still in its early stage. Though the numbers of relative policy keywords and the frequencies of co-words have been increased significantly, they still mainly appeared in general innovation policies in subordinate positions. Policies elaborated for convergence innovation are still deficient and mainly focus on a few technology and industry fields. Secondly, for policy tools, the long-term oriented supply-side and environmental-side tools are favored, referring to a wide range of disciplines, technologies and industries, while the relatively fast-acting demand-side are used less. The most common means are human capital support and infrastructure, mechanism and safeguard, demonstration and popularization for three policy tools respectively. Thirdly, the policy citation network has been initially formed, but the interconnections are not close enough, with quite a few isolated policies. The most commonly cited policies are three famous general innovation policies, while the influence of specific convergence policies is less significant. It means that the top-level policy design for convergence innovation has not yet been sound and the synergistic effect of policies needs to be strengthened. Fourthly, the quantitative evaluations have been carried on seven classic policies. Three policies with convergence innovation in their titles show relative lower scores than the comprehensive scores, with two of them just at an acceptable level, which means that there is great room for improvement in the convergence innovation policies .

For policy makers, top-level design and overall planning are urgently needed for convergence innovation, then more dedicated policies in wider technology and industrial fields can be established accordingly in order to form a sound and robust convergence innovation policy network with the aim to lead, guide and support convergence innovation activities. At the policy level, more demand-side policy tools which can provide the initial market pull and promote the market cycle are recommended, especially in government procurement and service outsourcing, in order to make policy “combination punches”. If so, the support effect from long-term oriented supply-side and environment-side tools can be synergized with short-term oriented demand-side tools, and thus they can jointly drive convergence innovation activities.

This paper proposes a universal and comprehensive framework for policy research by integrating the main policy study perspectives. It can be used for other policy studies as well. The empirical study results of China's convergence innovation policies have important practical significance for policy makers.

Key Words：Convergence Innovation; Policy Evaluation; Policy Network; Policy Tool; PMC Index Model

DOI：10.6049/kjjbydc.2022010044

开放科学(资源服务)标识码(OSID)：

中图分类号：F204

文献标识码：A

文章编号：1001-7348(2023)18-0151-10

收稿日期：2022-01-15

修回日期：2022-05-09

基金项目：国家自然科学基金青年科学基金项目(71804147,72002170);教育部人文社会科学基金一般项目(20YJA790033);陕西省社会科学基金项目(2017S037);陕西省科技厅软科学一般项目(2020KRM026);陕西省教育厅智库招募项目(20JT060)

作者简介：陈子凤(1984-),女,湖北随州人,博士,西安邮电大学经济与管理学院副教授、硕士生导师,研究方向为创新管理与融合创新;陈媛媛(1996-),女,陕西渭南人,西安邮电大学经济与管理学院硕士研究生,研究方向为创新管理与政策评价;贾卫峰(1978-),男,河北邯郸人,博士,西安邮电大学经济与管理学院副教授、硕士生导师,研究方向为融合创新与颠覆性创新;成泷(1986-),男,重庆人,博士,西安邮电大学经济与管理学院副教授、硕士生导师,研究方向为创新网络。

0 引言

随着新一轮科技革命加速和产业变革深化,新学科、新技术、新市场和新产业不断涌现,不同学科和技术的发展彼此依赖,创新活动中的交叉融合对实现关键技术突破和产业结构重塑愈加重要[1]。在此背景下,融合创新逐渐受到学术界、产业界和政策制定者的重视。融合创新是指通过统一价值主张、技术或市场实现现有边界模糊的创新活动,根据融合发生的层面,可以分为知识融合、技术融合、市场融合和产业融合[2-4]。融合创新需要突破传统创新着眼于线性、单纯科技创新的限制,打破不同知识、技术、市场和产业之间的藩篱[5],往往超出单个创新主体能力范畴,因而,制定有效的融合创新政策对其发展至关重要。

鉴于融合创新可以发生在科学、技术、市场、产业等多个层面,本文将鼓励、促进、支撑不同学科、不同科学领域、不同技术领域、不同产品市场、不同产业领域之间融合渗透的政策视为融合创新政策。我国政府在融合创新政策上主要从多学科交叉融合、产学研协同创新和产业融合等方面入手,引起各创新主体对融合创新的关注和重视,进而通过融合创新突破困境。截至2020年,我国融合创新政策发展经历了3个阶段:一是政策萌芽阶段(2001-2010年),以《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》及其若干配套政策为代表,其是我国最早强调多学科交叉融合的国家级政策,此前的科技政策主要强调加大科技投入,激发原始性创新,较少提及融合。二是关注产业融合阶段(2011-2015年),在加快转变经济发展方式、推进中国特色新型工业化进程的大背景下,本阶段出台的《关于信息化和工业化深度融合专项行动计划(2013-2018年)》《关于推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》等政策文件,均强调打破行业和地区壁垒,调动社会各方面积极性,促进产业间融合,实现经济快速发展。三是广泛重视阶段(2016-2020年),本阶段融合创新受到更多技术领域和产业领域的重视,针对先进制造技术、材料、生物技术、公共安全科技、中医药等多个不同细分领域的创新政策均强调融合创新,同时,在上一阶段的基础上,对具体产业如物流业和制造业如何融合创新,提出了具体实施方案。

在交叉融合被视为创新的重要来源、有望主导下一代创新活动的背景下,对我国融合创新政策发展演进过程和特征展开分析,科学评价代表性政策,总结融合创新政策体系存在的不足,对我国融合创新政策体系建设和完善具有重要意义。已有融合创新政策相关研究主要集中在军民融合领域,缺少系统性、综合性研究。因此,本文构建融合创新政策分析框架,从政策主题、政策工具、政策网络和政策评价4个方面,对我国融合创新政策演进和评价展开系统性研究,并为其优化和完善提供建议。

1 文献综述与分析框架

现有政策类研究主要包括两大类,一是探究政策对相关活动的影响,二是对政策本身进行研究,包括政策主题、政策工具、政策网络和政策评价等。政策主题研究主要利用文本挖掘方法识别和分析政策主题及其演进,如徐军玲等(2018)利用共词聚类分析方法,比较分析苏浙鄂三省自主创新政策聚焦热点异同;张超等[6]利用自然语言处理技术对我国创新创业政策进行文本挖掘,分析政策主题演进特征。通过政策主题聚焦点和政策主题共现网络演进分析,可以理解政策立足点和出发点,以及各阶段的政策重心、政策领域和政策体系布局,从而为政策发展方向调整提供依据。

政策工具是政策组合研究中的主要分析角度,描述政策采用哪些手段,完成何种目的。政策工具选取和分类的关键在于有机结合政策实践活动、政策产出、政策效果的实现方式,其引入可以更好地实现政策理念和目标[7],但不同类型政策适用的政策工具有所不同。顾建光等[8]根据工具使用方式,将公共政策工具分为管制类、激励类和信息传递类;赵筱媛等(2007)按基本层、综合层、战略层和结构层,划分公共科技政策工具;王班班等[9]利用市场型和命令型政策工具,对节能减排技术创新效应进行研究。最为经典的分类思想来自Rothwell等[10],其将政策工具分为供给型、环境型和需求型,该分类思想适用于多种政策类型,具有通用性。吕文晶等(2019)借鉴该分类方式对中国人工智能产业政策进行编码分析。本文亦采用该分类法对政策工具演化进行梳理,探究政策体系布局,以及是否存在薄弱环节。

政策网络方面,现有研究主要从政策主题词共现、机构联合发布、政策引用等角度构建网络,进而对政策议题、府际关系、政策社群等进行分析。吴瑾(2012)从政策社群、专业网络、府际网络、制造者网络、议题网络等角度定性分析科技型中小企业创新基金政策变迁动因和结果;刘亚亚等(2019)通过政策引用网络绘制大数据政策关系图谱,分析网络关系、核心政策与配套政策之间的联系;吴卫红等(2020)通过政策联合颁布和主题词共现网络,分析制造业创新政策的府际关系与政策主题特征;刘晓燕等(2021)利用政策联合颁布和政策引用关系,构建中央和地方科技创新政策多层网络,研究政策发展过程中府际合作和政策主题扩散机理。根据社会网络理论,在政策网络中占据重要位置的主题/机构/政策,对政策体系的演化具有深远影响,对其进行识别有助于了解各阶段政策重点并预测未来政策发展方向。

政策评价方面,部分研究采用定性分析方法,如陈衍泰等(2013)从企业需求和政策工具两个维度对我国新能源汽车产业央地支持政策进行评价。部分研究采用通用性定量评价方法,包括综合评价法、TOPSIS法、贝叶斯网络、系统动力学方法等[11-12],此类方法受研究者主观影响较大,客观性相对较弱。部分研究采用专门针对政策评价的PMC(Policy Modeling Consistency)指数模型法,该方法由Estrada[13]于2011年提出。PMC方法对政策文本内容进行挖掘,评价维度全面,具有良好的客观性和全面性,有利于政策改进,受到政策评价研究的青睐。董纪昌等(2020)基于PMC指数模型对我国“十三五”以来中央层面房地产政策进行评价;张永安等[14]通过PMC指数模型评价10项双创政策,利用凹陷指数测度待评价政策与完美政策之间的差异,并确定政策优化路径;臧维等[15]利用PMC指数模型对我国人工智能政策进行对比分析和评级。本文亦采用PMC指数模型对政策进行量化评价,该方法既能评价政策一致性,也可直观反映政策优劣和具体优缺点,是目前国际上较为先进的政策评价模型(吴卫红,2020)。

现有相关研究主要从一个或两个角度对政策展开分析或评价,研究对象主要集中于创新创业、区域创新、科技成果转化、人才引进和部分新兴产业相关政策领域,缺乏对融合创新政策的全方位系统性分析和评价。为此,本文综合现有研究方法,构建融合创新政策分析框架(见图1),从4个方面由点及面展开分析与评价。一是通过关键词共现,分析不同阶段融合创新政策主题演进过程和特征,揭示各阶段政策核心内容、关注点和涉及领域范围等方面发展变化;二是通过政策条款编码,分析融合创新政策中政策工具使用情况,对比各阶段达成政策目标的主要手段及其特点,分析其中的薄弱环节;三是基于政策引用关系构建政策引文网络,分析融合创新政策间协同关系和体系化程度,识别对政策体系演化具有重要影响的核心政策;四是运用PMC指数模型对融合创新政策进行综合评价,量化代表性政策整体水平,识别具体政策的优缺点,为后续政策制定和改善提供依据。通过以上4个维度的分析,从内容层面描述政策关注什么、采用何种手段、达成何种目的,从结构层面刻画政策之间如何相互协同、相互补充,为梳理政策演进、开展客观评价提供较为全面的分析框架。

2 数据与方法

2.1 政策文本收集与预处理

根据前文定义,本文将政策条款中出现鼓励、支持、促进不同层面融合创新活动的政策识别为融合创新政策。政策筛选时遵循以下过程:首先,关注范围为中国中央政府和各直属机构面向全国发布的融合创新政策;其次,本文以“融合创新”为标题关键词在北大法宝法律法规库、国务院各部委网站以及政府工作报告中检索正式发布的公开法律法规、战略纲要、规划、指导意见、方案、通知、办法、条例等文件,通读政策文本,识别与融合创新政策直接且密切相关的政策文本;最后,为保障数据全面性,进一步针对国家层面的科技创新、技术创新、产业发展等相关政策,以交叉融合、交叉学科、学科交叉、跨学科、多学科等为关键词进行检索,通读政策文本,识别融合创新相关政策。通过以上方式,得到2001-2020年期间的30份融合创新政策,具体分布情况如图2所示。

本文采用Rothwell&Zegveld的分类思想,将政策工具分为供给型、环境型和需求型。供给型政策工具是指国家从基础设施、人才培养、信息技术和政府部门的组织领导等方面直接给予创新主体要素支持。环境型政策工具是指从目标规划、标准规范、税收优惠、金融政策以及机制和保障措施等方面构建融合创新的有利环境,间接推动融合创新活动。需求型政策工具是指政府从示范推广、宣传推广、政府采购和国际交流合作等方面降低市场不确定性,提高各市场主体参与融合创新的积极性。对融合创新政策进行逐一手工编码,编码规则为:政策编号—章号—节号—政策条款号。共对394条政策条款进行编码,累计使用政策工具404次,内容编码示例如表1所示。

2.2 PMC指数模型构建

本文PMC指数模型构建包括3步:一是确定变量,二是构建多投入产出表,三是计算PMC指数。PMC指数模型基于Omnia Mobilis假设,认为世界中万事万物均是运动的且相互联系的,不能忽略或者认为任何一个变量不重要,因此,建立模型时要尽可能考虑全部变量。本文在借鉴现有研究的基础上,结合融合创新政策自身特征,共选取9个一级变量和34个二级变量,如表2所示。

传统PMC指数模型二级变量参数设置采用二进制,若政策文本中出现该变量或变量包含该内容则为1,否则为0。譬如,若该政策中出现制造业(第二产业),则其X5:2值为1,若该政策具有预测性,则其X1:1值为1。但是,由于X2(发布机构)和X3(发布形式)的二级变量之间是互斥关系,因而不适用上述规则。本文借鉴臧维等[15]的设置标准,将X2(发布机构)的二级变量设置为[0,1]范围内以0.4的标准逐级递减,发布机构为国务院、国务院各部委、国务院直属机构时X2分别取值1、0.6、0.2;X3(发布形式)为单独发布和联合发布时,取值分别为0.5、1。多投入产出变量如表3所示。

对服从二项分布的变量,分别根据式(1)、式(2)计算二级变量值和对应的一级变量值。根据式(3)计算政策的PMC指数。

X={XR:[0,1]}

(1)

(2)

其中,m=1,2,3,…,9,为一级变量,j为二级变量,T(Xmj)为该一级变量下二级变量的数量。

(3)

借鉴Estrada的划分标准,融合创新政策评价等级划分如表4所示。

3 融合创新政策结果分析

3.1 政策主题分析

在30份融合创新相关政策中,有7份标题中含有“融合”,其余23份为涉及融合创新的一般性科技创新政策。利用Gooseeker网站对政策文本进行分词处理,词云图如图3所示,字号越大表示词频越高。其中,技术、创新、科技、研究、国家的词频最高,均超过1 000次,表明科学研究和技术创新受到国家层面高度重视。以“融合创新”为标题关键词的首份政策是工业和信息化部2016年颁布的《两化深度融合创新推进2016专项行动实施方案》,其核心思想是进一步加快制造业和互联网融合发展,以信息化带动工业化,以工业化促进信息化。信息化、信息网络、智能化、人工智能、互联网、数字化等相关关键词累计出现1 059次,其它技术/产业与信息技术/产业融合是我国融合创新政策的重要主题。政策涉及产业分布广泛,包括材料、制造、健康、生物、农业、中医、医药、医疗器械、能源、交通、物流、金融、纳米、航空航天、船舶、汽车、无人机、燃料、文化产业等。融合、融合创新、交叉融合、交叉、学科交叉、多学科、跨学科等关键词累计出现662次。核心技术、颠覆性技术、关键环节、关键部件、科技前沿、前沿技术、高新技术等关键词累计出现378次,融合创新被视为核心技术、颠覆性技术、关键技术、前沿技术等的重要突破途径。政策总体而言涉及产业范围广泛,且强调与信息化的深度融合,体现科技发展模式与产业竞争环境转变,科技与产业竞争正由单打模式演变为与信息产业联合双打模式。但专门针对融合创新的政策数量少,且涉及的技术领域和产业领域有限。

为分析不同阶段政策侧重点差异、政策主题特征和演进发展趋势,分别构建各阶段关键词共现网络。在分词工具识别的基础上,人工筛选与政策相关的关键词,若两个关键词出现在同一句中,则识别为一次共现关系,共词网络如图4—图6所示。节点大小、边粗细、节点颜色深浅分别代表词频高低、共现频次高低和节点度大小。

在第一阶段(见图4),技术、科技、研究、创新位于网络核心位置,政策主要专注传统意义的科学研究和技术创新,强调基础研究和关键技术突破对提升我国科技创新能力的重要性,且已提及交叉学科融合和多学科人才培养等对基础研究与关键技术突破的促进作用。如《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》明确提出,要把基础科学和前沿技术研究,特别是交叉学科研究,作为科技发展的战略重点之一。但整体而言,学科交叉、跨学科、多学科、交叉融合等直接体现融合创新的关键词均处于边缘位置,出现频次和共现频次均较低。

在第二阶段(见图5),企业、融合、人才的网络位置明显提升。企业是将科学技术与经济发展紧密结合的重要力量,但其作为技术创新的主体地位尚未真正确立,因此,在“十二五”期间,为确定企业技术创新主体地位,多项政策对企业研发投入比例作出明确规定。同时,有3项政策直接针对产业融合,分别涉及两化深度融合、文化创意类相关产业融合、农村一二三产业融合。总体而言,本阶段政策希望通过提高企业研发投入比例提升企业创新能力及其在创新网络中的地位,融合亦受到更多重视,开始出台专门针对产业融合的政策。

在第三阶段(见图6),政策关键词数量明显增多,网络变得稠密。“十三五”期间,政府对创新驱动发展更为重视,在发布综合性科技创新规划的同时,出台了涉及众多领域的科技创新专项规划。多项政策直接针对融合创新,一方面针对上阶段发布的两化深度融合创新和农村一二三产业融合分别出台专项行动与实施意见,另一方面,发布了公共数字文化工程融合、物流业制造业深度融合创新发展实施方案。从具体政策内容来看,从学科交叉、多学科、跨学科以及产学研用等方面,为促进技术融合或产业融合提供思路;在基础设施建设方面,建设融合创新服务平台、示范区,为各创新主体创造良好的创新环境;在金融环境方面,加强科技金融对融合创新的支持力度,如拓宽融资渠道,加大融资规模等。从市场需求角度看,出现市场导向、市场需求、政府采购、技术推广等关键词,表明政府采购和技术推广等需求型政策工具被更多地应用。学科交叉、融合创新、交叉融合、多学科等节点的度大幅提升,融合创新政策受到更多重视,政策涉及范围更广,政策工具更丰富多样。

3.2 政策工具分析

融合创新政策工具使用情况如表5所示,总体而言,以环境型(43.3%)和供给型(38.9%)为主,需求型政策工具(17.8%)相对较少,反映政府主要通过营造有利的融合创新环境和直接提供要素支持推进融合创新发展。环境型和供给型政策工具产生作用相对较缓,但由于其致力于解决融合创新环境、要素和推动力问题,作用效果相对长期持久。需求型政策工具通常可以获得较为迅速的作用效果,但由于部分需求型政策工具对应一次性刺激需求,针对性较强但持续性较弱。目前跨越技术和产业领域的大规模融合创新尚处于初步阶段,需求尚未大规模爆发。因此,现阶段持续性较强的环境型和供给型政策工具使用更为频繁,需求型政策工具使用相对较少。

(1)供给型政策工具方面,使用最频繁的是人才支持和基础设施建设。前者主要包括支持高水平大学和科研院所组建跨学科、多学科交叉的创新科研团队;完善人才培养机制、实施重大人才计划,培养科技领军人才和融合创新团队;吸引海外知名学者来华工作,在某些重点学科、前沿学科和交叉学科领域开展高水平研究,带动国内重点学科发展等。后者主要包括建设科技创新服务平台和技术研发平台、多学科交叉研究中心、前沿交叉学科重点实验室和科研基地,以及加强示范基地信息基础建设,从源头上给予创新主体更多基本保障。其次是信息技术支持,主要包括利用5G、人工智能、大数据、云计算、区块链、物联网等新兴技术打破跨界融合、融合创新壁垒,促进产业链升级改造。以上3种政策工具作为主要的供给型政策工具,为我国融合创新活动提供了有力保障。值得注意的是,组织领导政策工具使用较少,通常只在政策结尾部分提及要加强各组织间领导、协调统筹资源调动,缺乏更细致的政策条款。

(2)环境型政策工具方面,使用率最高的是机制和保障措施,主要是为促进融合创新而采取的各项策略性措施与服务,涉及融合创新各环节的实施方案、支持力度、协同机制、保障措施等。其次是目标规划,主要面向自主创新能力提升、关键技术突破、前沿技术部署、两化深度融合、跨学科/跨领域/跨产业交叉融合等,其中16项目标规划涉及与信息技术或信息产业的融合。第三是金融支持,包括鼓励和引导金融机构参与产学研合作创新;政府利用基金、贴息、担保等方式,引导各类商业金融机构支持自主创新与产业化;为创新创业企业拓宽融资渠道,加大融资规模;对于国家重大科研创新项目、引进—消化—吸收—再创新项目,政策性金融机构为其提供重大支持等。第四是标准规范,主要包括不同技术、产业自身和相互融合的国家/国际技术标准制定与优化,以及推进方法、管理体系和产品分类规范等。第五是财税支持,主要为高新技术活动提供税收优惠政策措施,如加大研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠、固定资产加速折旧等。第六是法规管制,主要涉及知识产权特别是数字化知识产权保护、数据保护与共享、网络安全、生物安全等相关法律法规的制定和落实。整体而言,环境型政策工具涉及面较广。

(3)需求型政策工具方面,目前我国主要通过示范推广、宣传推广、国际交流合作、政府采购和服务外包等政策工具,从需求侧拉动融合创新发展。其中最主要的是示范推广,涉及多行业多技术领域的企业示范、应用示范、创新示范工程、标准试点、管理体系试点、自主创新示范改革、科技合作与转化示范、产业融合示范等。其次是宣传推广,整合现有资源渠道,对典型示范项目、最佳实践、特色文化进行线上线下总结、交流、推广,发挥示范带动效应。国际交流合作主要涉及合作交流机制、科技服务联盟网络、供应链合作、多学科合作等。政府采购主要涉及自主创新、公共服务、信息化、数字化等产品。服务外包主要涉及信息化服务平台、设计服务和高端软件外包。

综上所述,我国融合创新政策综合使用供给型、环境型和需求型3类政策工具,涉及学科、技术和行业分布广泛,其它技术/产业与信息技术/产业的融合是其中的重要部分。目前需求型政策工具的使用较少,而融合创新的长期发展离不开市场需求的拉动。随着融合创新的发展和市场需求的增长,后续需求型政策或将发挥更大作用。

3.3 政策网络分析

政策引用网络如图7所示,箭头指向被引用政策,节点名称为政策发文号,节点大小和颜色深浅代表被引用次数。我国融合创新政策主要依托国家出台的技术创新、科技创新、产业融合等相关政策,从政策顶层设计到配套措施,已形成一定的网络格局。其中,《国家创新驱动发展战略纲要》(战略纲要〔2016〕)、《“十三五”国家科技创新规划》(国发〔2016〕43号)和《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》(国发〔2005〕44号)被引用次数最高,处于网络核心位置,是融合创新政策中的指导性政策,为我国融合创新发展奠定了基础。有4项政策同时引用上述3项政策,即国科办社〔2017〕44号、国科发高〔2017〕89号、国科发高〔2017〕92号和国科发社〔2017〕102号,它们分别为“十三五”期间对材料、先进制造技术、公共安全和医疗器械领域的政策指导。此外,国家针对融合创新出台了相关配套政策,例如国务院出台的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》若干配套政策(国发〔2006〕6号),从基础设施建设、人才队伍培养到财政投入、税收优惠,再到法律规范、统筹协调都作了详细规划,有利于相关单位更好地理解政策思想、明确工作重点。

在政策引用网络的边缘,存在较多小的政策网络和孤立政策。如中发〔2012〕6号及其小网络,主要围绕提高创新能力、加快创新体系建设的主题展开;工信部信〔2013〕317号与工信部信软〔2016〕123号构成的小网络政策主题一致,均是针对两化融合创新出台的专项行动计划,致力于解决制造业转型升级中出现的相关问题;国办发〔2015〕93号和供销经字〔2016〕16号组成的小网络针对的是如何促进农村一二三产业融合发展。图中还存在一些孤立政策,具有以下特点:一是颁布时间较近;二是政策主题鲜明;三是政策涉及领域或行业明确。如国发〔2014〕10号是针对文化创意和设计服务与其相关产业如何融合发展的政策文件,办公共发〔2019〕63号是针对公共数字文化工程的融合创新发展实施方案,发改经贸〔2020〕1315号是针对物流业和制造业深度融合创新发展的实施方案,农办科〔2020〕12号是针对农业科技创新联盟的指导意见。综上所述,融合创新政策引用网络已形成一定规模的最大连通图,但整体而言政策间联系尚不够紧密,政策体系有待进一步发展。

3.4 政策评价

本文从30项融合创新政策中选取7项进行量化评价研究,其中,3项标题关键词中包含“融合创新”,4项为“十三五”期间与融合创新相关性较高的政策,如表6所示。

根据前文设置的变量赋值规则和计算公式,计算各一级指标值,得到上述7项融合创新政策的PMC指数,如表7所示。

7项政策中,政策P2、P3、P4、P5表现较好,为优秀,政策P1和P6为可接受。排名第一的政策P3处于政策引用网络核心位置,是我国“十三五”期间出台的核心指导文件,各项指标都与均值水平持平或者高于均值水平,侧重于融合创新现状描述、未来发展前景预测和引导目标确定,以及对其发展过程的监管和建议,全面覆盖三大产业,从人才培养、资金投入、国际合作、税收优惠、金融支持、平台建设和知识产权等7个方面完善融合创新政策体系建设。排名第二的政策P2在政策引用网络中同样处于核心位置,与政策P3的分值差异在X8(激励约束)变量上,该政策内容在资金投入和税收优惠方面没有作出条款支撑。排名第三的政策P7从宏观和中观两个视角,对物流业和制造业的融合创新发展作出方案指示,但在人才培养(X8:1)、国家资金投入(X8:2)、税收优惠(X8:4)、知识产权(X8:7)上得分较低,导致X8(激励约束)得分较低,说明政策内容中缺少对物流业和制造业两大行业关于上述变量方面的措施与规范。排名第四的政策P5一方面从宏观层面对先进制造技术发展需求和战略布局作出指导,另一方面对制造业企业如何更好地集中力量突破重点领域部署重要任务,但在X8(激励约束)变量中缺少财政资金投入、税收优惠和金融支持等激励约束措施的使用。排名第五的政策P4是针对材料领域出台的科技创新专项规划,在X5(涉及产业)变量上得分较低,其涉及制造业多种材料,除加快基础材料技术与产业升级外,还要突破新材料在新兴产业领域的更广泛应用,缩小与材料领域领先国家的差距,在X7(政策重点)变量中,着重强调融合创新和科技创新。

排名第六的政策P1的等级为可接受,其在X1(政策性质)、X6(政策视角)和X7(政策重点)3个变量上的表现有待改进,该政策作为推进信息化和工业化深度融合创新的补充方案,主要对制造业和信息技术产业短期内融合创新发展的目标规划、重点工作和保障措施作出安排。其在X1(政策性质)和X8(激励约束)变量上与政策P6表现相同,都缺少对现状的描述,缺乏税收优惠和知识产权方面的激励措施。排名第七的政策P6指向性明确,从宏观和微观两个视角服务于公共数字文化工程的融合创新发展,但该融合创新政策并不针对具体技术,而是对工程平台、资源以及服务的融合创新,X7(政策重点)变量中只有X7:1值为1。此外,政策P6仅在人才培养和平台建设方面作出政策激励,其它5项激励约束措施均未涉及,若要完善该政策,则可以优先从这5个方面入手。

运用PMC指数模型对7项政策进行全面评价,指数计算结果能直观反映一项政策的综合情况。在标题包含“融合创新”的3项政策中,有2项为可接受水平,PMC指数整体低于综合性创新政策,说明融合创新政策具有较大提升空间。

4 研究结论与政策建议

本文构建融合创新政策分析框架,利用文本挖掘、社会网络分析和PMC指数等方法,从融合创新政策主题演进网络、政策工具使用、政策引用网络和政策量化评价4个方面,对我国融合创新政策展开研究。主要研究结论与政策建议如下:

(1)我国融合创新政策尚处于发展阶段,相关政策关键词数量和出现频次均呈上升状态,涉及的技术和产业领域愈加广泛。关键技术、核心技术、前沿技术愈来愈多地被同时提及,表明融合创新在重大技术突破中的重要性已形成共识。但融合创新相关政策条款主要出现在科技创新大类政策中,直接针对融合创新的政策较少,且主要集中于与信息技术、信息产业的融合,特别是两化深度融合。政策引用网络较为稀疏,存在较多孤立政策,政策体系化程度较低。政府部门应进一步提升对融合创新的重视度,出台更多专门针对融合创新的政策,加强政策之间的联系,涵盖更多技术和产业领域,为更广泛深入的融合创新作出引领和指导。

(2)我国融合创新政策主要运用供给型和环境型政策工具,对需求型政策工具运用较少,其中又以设立试点示范园区和宣传推广等间接性工具为主,政府采购等直接性工具运用很少。在融合创新早期市场需求不足的情况下,建议政府加大对需求型政策工具的使用,尤其是政府采购和服务外包,打好政策“组合拳”。一方面发挥出供给型和环境型政策工具对融合创新的长期影响与支持作用,另一方面通过需求型政策工具的短期市场刺激,为融合创新产品与服务提供初始市场拉力,促进供需市场良性循环,共同推动融合创新发展。

(3)政策量化评价结果表明,直接针对融合创新的政策PMC指数相对较低。现阶段融合创新政策针对性较强,主要集中在个别产业或具体的项目工程中,覆盖面较窄,缺乏顶层政策设计,未形成丰富且规范的融合创新网络体系,部门间未形成积极的联动效应,缺乏有效的政策沟通与协调,且政策内容中普遍缺少税收优惠方面的激励措施,企业作为融合创新的重要主体和科研成果转化主体,税收优惠政策的使用可以一定程度上减轻企业资金链压力,刺激企业开展创新活动。建议政府健全融合创新政策顶层设计,建立系统完善、有机协同的融合创新政策体系。

本研究构建融合创新政策分析框架,从多角度系统深入地剖析我国融合创新政策的主题、特点、关系网络、等级等,为融合创新政策的完善和优化提出建议,此研究框架为其它类型政策研究提供了参考。

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