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It can be found that, through retrospecting the history of S&T institutionalization in China, the governance paradigm changes are closely related with the transitions of characteristics of S&T innovation activities in different historical stages. Since the founding of New China, S&T innovation has witnessed a process of continuous strengthening in institutionalization. As human beings step into the post-modern society, some new problems have been emerging in the social collective actions around S&T innovation: "unmanageability" of S&T development issues, the VUCA(Volatility, Uncertainty, Complexity, Ambiguity) as the prominent characteristic of process of S&T innovation, high dependence of innovation to cooperation, diminishment of marginal utility of S&T investment, institutional lag triggered by the acceleration of changes of S&T, etc. But the S&T management which advocates institutionalization seems to fail to deal with these challenges, because it's difficult to put forward the solutions to these problems under the framework of “management”. On the basis of critical reflection on institutionalization, S&T governance puts forward “deconstructivism” as the best medicine to post-modernity, catering for the new changes happening in S&T innovation practices.
S&T represents a governance paradigm and action process of S&T social collective action in line with the post-modern society, and it reconstructs the practice which is under the S&T management paradigm from multiple dimensions. First of all, S&T governance replaces the "center-edge" structure with actor-network as action structure. Actor-network redefines the relationship between subject and object, multiple stakeholders participate in the process as governance subjects, and the problems during S&T development are common governance objects. Actor-network aims to achieve global Pareto optimality, and benefit all without harming the interests of part. In addition, the actor-network in S&T governance involves multilateral interaction instead of unilateral interaction. Secondly, S&T governance replaces meta-narratives with post-modern discourse as dialogue form, and this discourse diversion mainly manifested itself in two aspects: in terms of discourse content, S&T dialogue should get rid of the exterior stipulation of administrative discourse and return to the value standard of S&T innovation activities; in terms of dialogue way, post-modern discourse determines the form and content of dialogue according to the space-time situation in which the dialogue takes place, breaks the myth of "absolute authority", respects the voice of “local knowledge”, and emphasizes the two-way and diversified way of dialogue. Thirdly, S&T governance replaces hierarchical organization with cooperative organization as organization form. There are three key features of cooperative organization: to begin with, organization goals, norms and structure are subject to change according to needs in practice, and there is no fixed and solidified group of members; next, specialization at organizational rather than individual level is emphasized, and members are selected according to the demands of cooperation; finally, cooperative organization has no boundary, and it includes not only the actual boundary, but also the mental, cognitive and spiritual boundary. Fourthly, S&T governance replaces institutionalism with activism as interaction form. Activism advocates the mutual construction between S&T actions and institutions, actors should solve problems dynamically in the interaction, rather than laying down institutions in advance to cope with uncertainties. Finally, S&T governance replaces mere output with a benign and sustainable ecosystem as a development goal. In a benign and sustainable S&T ecosystem, output is the automatic result of system′s ecological optimization, and its impetus comes from the adjustment and refinement of internal resource allocation.
This study clarifies the principles, connotations and theoretical components of S&T governance, sketches out the blueprint of S&T governance in post-modern society, and answers several fundamental but crucial questions about S&T governance. It innovatively integrates the theoretical propositions, including actor-network, post-modern discourse, cooperative organization, activism, innovation ecosystem into the S&T field. Furthermore, it puts forward some feasible suggestions for the current reform of S&T institution and mechanism.
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关于“治理”概念、内涵、理论的相关研究在公共管理领域已呈汗牛充栋之势。然而,伴随着治理广泛性的应用,治理的内涵越来越丰富,与之形成反差的是,人们对治理的理解不是愈加清晰,反而越来越模糊化,这在很大程度上由治理适用性的泛化引致[1]。概念理解差异造成治理理论碎片化,不同治理流派所提出的理论依然存在罅隙,如基于对治理概念的差异化理解,学术界已经形成网络化治理[2-4]、多层级治理[5-7]、整体性治理[8-10]等诸多流派,且政策主张莫衷一是,使得实践者无所适从。治理以一种“时髦术语”的面貌见诸各领域研究,理所当然地将其视为不证自明之概念,而事实上却并未形成学界普遍共享的观点。作为下位概念的科技治理,自然也承载了治理相同的理论困惑,亟待进行系统化理论型构工作,以便为相关讨论、对话、研究奠定坚实基础。在此背景下,笔者借用卡佛式发问引出如下命题:“当我们在谈论科技治理时,我们究竟在谈论什么?”
从现有研究看,科技治理研究内容在方向上呈现鲜明的分野:部分研究指向全球科技治理,即在国际层面上干预、规制科学技术发展的制度和规则体系,反映全球化时代国家科技创新面临的新特点和新环境,关心的是全球科技治理中我国作为参与者的问题。由于现代主权国家享有完整治权,国际社会并不存在一个凌驾于国家之上的科技管理主体,因此全球科技治理天然带有去中心化、平等合作、多边主义等特征,这与国内科技治理面临的环境和主要任务不同。另外,还有部分研究聚焦国内科技治理体系及机制问题。2020年4月,习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上提出要构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“双循环”论断的提出,明确了国际与国内之间的科技治理问题不能作一处论,尤其是在国际形势日趋严峻、复杂背景下,充分释放科技创新效能、提升我国自主原始创新能力是当前科技创新体制机制改革的主要任务和当务之急。因此,本文所探讨的科技治理范畴主要是国内科技治理问题。
科技治理与治理之间的关系可从两个方面阐释:一方面,科技治理是治理现代化的重要组成部分,是治理理论、范式、方法论在科技创新场域的延伸,因而可用治理理论作为透镜折射实然逻辑;另一方面,科技治理对治理理论的沿袭并非简单地迁移套用,而是有其特异性内涵,可视为对现有治理理论体系的细化、丰富与发展。然而,现有学者对科技治理的探讨大多着眼于单一理论构面,导致对治理本原内涵的理解比较片面,“只见树木不见森林”。究其原因在于:①科技治理在学界的迅速勃兴以概念范畴的泛化以及对理解差异的包容为代价,在“治理”这面大旗下集聚了对“管理”模式持批判态度的诸多学术阵营,但各阵营的基本理论、关注重点、治理方法论差异难以消弭,科技治理本身的价值意蕴难以达成共识;②即便是在相同意义上的治理术语使用中,发轫于经验主义的科技问题实证研究与滥觞于规范主义的公共管理中的治理理论探索交涉尚浅,自说自话,暂未将治理理论充分融入科技治理改革实践,故科技治理未能触及“治理”的精髓。如今,科技治理已有全面取代管理范式之势,充斥于理论研究与政策文本之中,但对其本质涵义的探讨暂付阙如。理论困境进一步折射到实践中,由于缺乏对治理思想共享的认知,在科技治理现代化改革浪潮下,各部门采取相左甚至冲突的行动策略,治理体系无法形成合力。
在上述背景下,本研究通过梳理当代治理“理论丛林”中引起广泛关注且被详尽阐述的前沿观点,植根本土语境下科技发展实然,构建整体性、系统性治理理论图谱,藉此回答“科技治理是什么、为什么以及如何做”3个根本性、基础性、方向性问题,以期为未来科技治理体制改革奠定理论基础。
科技创新活动的开展与特定时期人类社会的主要问题、生产力状况、文明发展进程以及国际国内政治环境紧密关联,不存在完全脱嵌于生活社会的科技创新实践,因此对科技活动组织范式的分析需要结合具体历史语境。李正风、曾国屏[11]将中国科技创新系统历史发展进程划分为两个阶段:政府指令时期(1949—1977年)和政府引导转型时期(1978—2005年)。在此基础上,从科学史阶段特征及相应管理模式角度,将我国科技发展史划分为:分散探索时期(1949年之前)、计划指令时期(1949—1977年)、科技管理时期(1978—2012年)、合作治理时期(2012至今)。
科学研究活动的原始状态是以个人兴趣或求知欲为主要推动力的一种松散、独立的个体行为,科学探索活动分工、合作程度较低,资金主要来源于自筹或家族支持。科学研究从生活世界中相对分离成为一种独立建制,肇始于18世纪末。第一次工业革命后,随着人类社会生产、生活方式的演进,发轫于重大社会问题的现实关切推动结构化科学问题的涌现,科学家个体从事的“小作坊”式科学研究已经不能满足深度探索科学问题的需要。一方面,随着各领域科学研究向纵深推进,对于场地、仪器、技术、人才等各项资源的需求成为限制性因素,单凭松散的民间力量难以实现资源集聚与合理、有效配置,促使科学探索活动由自发、自为转向社会化分工协作。另一方面,科学发展成果开始广泛渗透于各个领域,甚至深刻影响各国的国际局势和国内政治。彼时的科学研究被赋予促进公共利益、提升国家竞争力的公共属性,因此政府也开始逐步介入科学活动。例如,18世纪末,英国成立大学资助委员会,利用公共资源稳定支持大学科学研究活动;19世纪初,美国联邦政府建立了海岸和大地测量局、海军观象台等公共科研机构[12]。
我国科技建制进程较晚,晚清的洋务运动可看作“准政府”资助科学事业的发端。随后,民国时期虽有发展,但未形成国家性、民族性科技管理体系,以国家力量构建完整的科技管理体系从新中国成立开始。新中国成立初期,我国科技管理体制主要仿效苏联模式,依附于高度集中的计划经济体制,科技资源、人事、权力向上收归中央科技领导部门和军事部门,科技创新力量主要由“五路大军”构成,包括中国科学院、部属科研院所、地方科研机构、高等院校及国防科研系统。这一时期,科技创新活动包络于行政体制之中,仅在有限主体范畴和有限主题上开展,围绕重点课题以“集团军”模式作战攻关,科学研究等同于政治任务。在当时资源极其有限的情况下,这种科技管理体制发挥了“集中力量办大事”优势,在较短时期内取得“两弹一星”、自主研发核潜艇、杂交水稻等重大科技成果,解决了当时最为紧迫的国防和粮食安全问题。这一阶段,科技发展与国家战略紧密捆绑在一起,科研活动的目标是帮助新生国家解决所面临的现实困境。在中央政府的高度统合下,实现了现代国家的科学建制化,即“科学在发展过程中摆脱自发随意状态,成立专门组织机构,出版用于科学交流的书刊,创办培养科技人才的学校,制定、完善规范自身发展制度的过程”[13]。然而,泛政治化时代背景下,科技发展服膺于政治目标,在社会中处于被构建的“他者”地位,“外行领导内行”现象屡见不鲜。
1963年,普赖斯在其著作《大科学、小科学》一书中作出“人类社会的科技发展正全面迈入‘大科学时代’”的论断,其突出特点表现为:在科学问题方面,研究问题越来越复杂且不确定,价值多向度、因果多线程使科学问题的共识性定义愈发难以达成;在学科体系方面,原有学科体系不断精细化分工趋势结束,各学科交叉、融合、一体化知识生产模式逐渐成为主流[14];在科学活动组织形式方面,协作程度极高,无论是课题选择、创新发现,还是实施、评估、转化应用环节,都需要多方主体合作完成,并不以单个科学家意志为转移[15]。总体而言,大科学时代促使科技创新系统衍变为在更大范围内相互联结、相互影响的共同生产体系。
1978年开始的改革开放是我国历史上具有里程碑意义的重大事件,各项社会体制为适应市场经济需要进行了大刀阔斧的改革,其中包括科技管理体制改革。科技管理体制改革主要涉及两个方面:一是市场主体对科技发展提出需求,科技管理体制所回应的不仅是国家的宏观战略问题,还纳入市场经济发展问题;二是参与科技创新的主体不再局限于“五路大军”,以民营企业为代表的更多社会力量开始加入科技创新队伍。与此同时,一场声势浩大的新公共管理运动席卷全球,运用企业管理技术再造政府流程的理念深刻影响着我国行政管理体制改革。在效率导向下,政府面临的最大挑战是将科技资源供给与需求有效匹配,科研项目制、科研合同、全面绩效管理等颇具市场特色的政策工具以及竞争的引入不断强调科技创新活动产出效率。这一时期,以异体同构、层级节制的科层制为抓手,我国建立从中央到地方的多层次、多维度科研管理体系,相关制度体系、体制机制不断完善,行政力量对科技创新的介入在“立项—资助—管理—评估—转化”链条全面铺开。此时期,我国科技创新事业取得突飞猛进的发展,仅30多年由落后地位一跃成为世界科技强国。总体来看,政府仍是科技创新事业的绝对主导者,但与上一阶段不同,政府管理方式由朴素的计划指令衍变为市场化、多样化、科学化管理工具,强调科学“投入—产出”的政府绩效责任,要求科学活动对公共资源的利用有很强的回应性。
从科学史角度看,20世纪末,世界范围内的科学建制基本形成。科学开始渗透生活,并回应社会提出的结构性议题,尤其是经济发展问题。正如福特沃兹和拉维茨所言:“我们时代面临的许多科学问题,不再起源于抽象的科学好奇心,而产生于那些事实不确定、价值有争议、风险巨大、决策紧迫的典型争端和突发事件[16]。”“科学技术是第一生产力”的观点深入人心。但是,被赋予“生产力”地位的科学活动具有逻辑上的二重性:生产力追求极致效率,而科学研究讲求好奇心和兴趣,且具有极大的不确定性,重大科学成果的产生往往是跳跃而非线性的,这与效率导向之间产生了张力。结果是:政府主导的科技管理在彼时促进科技资源高效利用,最大程度上避免了因研究失败而造成的公共资源损失,但这种效率主导的管理模式也为后期抑制科技创新由“量变”向更高层次的“质变”跃迁埋下伏笔。
由于科技事业本身具有一定的公共属性,加之我国经历了较长时期“泛行政化”的社会管理时期,行政系统本能地将科技系统纳入其中,在很大程度上延续了高度统合体制下“管理创新”的理想色彩。然而,当行政力量过度介入科技领域时,可能会产生抑制创新的反向作用:一方面,越来越多的科技发展问题凸显“不可管理性”,即政府政策调控在科技场域失灵,常用的行政管理手段无法进一步促进科技创新脱离“低质量内卷”状态。在此背景下,原有用以促成集体行动的科技建制凸显出其不适应性;另一方面,“制度”这一沿用了数百年的管理工具本身与科技创新活动之间存在逻辑悖论,尤其是“制度堕距”问题开始显现。创新实践蕴含着诸多不确定性、弹性、动态性特征,制度安排与创新活动之间出现“脱耦”,人为的制度逻辑倾轧自然的实践逻辑,造成科研产出少、学术不端、功利主义等负面影响。
由于政府不能对市场信息进行完全掌控,对科技创新的预期成果也难以准确预测,必然会造成资源再分配不公和不合理,从而阻碍科技事业进步。具体表现为:当代科技创新活动需要多元主体合作、多方资源投入以及多学科交叉,并呈现出明显的资源投入驱动特征,对长期性巨额投资、大型科学装置的依赖程度日益加深,而科技投入滞塞效应明显。换言之,科技资源投入边际效应呈递减趋势。究其原因:①我国在世界科技竞争格局中的地位由原来的全面跟跑转变为“跟跑、并跑、领跑”三跑并存,科技进步不仅要解决追赶问题,更多是直面“无人之境”,需要独立自主的探索方向,在这一过程中,方向性试错在所难免;②随着科技创新活动链条的纵向延伸、参与主体的多元化以及整个创新系统内部机制的复杂化,科技活动信息获取难度增大,政府错配资源的风险概率显著增加;③公共投入驱动的科技发展模式赋予科技创新极强的公共属性,对于众多潜在创新主体而言,出于规避失败风险的稳健策略,“搭便车”享受后发优势红利的成本更低,因此其投资策略倾向于短平快、商业回报率高的创新项目,而规避风险大、长期性、不确定性高的创新项目。当前,我国亟待解决的“芯片难题”便是鲜活例证:国际上先进的光刻机、EDA(Electronic Design Automation,电子设计自动化解决方案)、封测设备等关键技术均掌握在国外民间公司手中,而我国在芯片领域的自主研发主力军为国有企业、公立高校及科研院所,公共资源驱动特征显著;④科技创新领域调控面临“双失灵困境”。后现代社会来临之际,科技创新的“乌卡特征”(Volatility、 Uncertainly、Complexity、 Ambiguity,简称VUCA)显著增强,前沿领域科技创新失败风险增加[17],而以牟利为根本的市场主体、强调“负责任”的政府均无风险承担意识,这就导致各方的同态化竞争而非合作。政府在科技管理过程中严格控制风险,导致其在市场中的越位、错位现象,具体表现为政府代替市场角色——在创新早期、市场兴趣不高的领域收缩,而在成果价值凸显、成熟度较高的创新阶段扩张投入,侵占了市场对科技的嵌入空间。
科学作为相对独立建制,与行政、政治、社会生活虽相互关联但又不完全贴合,而是有自身演化与发展规律。科技创新管理模式不仅应该着眼于当前的实然,还应有所超越地前瞻。在这一历史背景下,科技治理成为当现代社会促成科技创新集体行动的可行进路。
与以往计划指令、管理相比,治理具有鲜明的后现代性和解构主义特征[18]。因此,要深刻理解科技治理理论内涵,需要首先追溯其产生的基本原理。“作为一种‘结构化’或建制化的认知(知识型),现代性在工具理性的高歌猛进中通过科学实现主宰和控制自然与人的所有方面这一任务”[19]。然而,工具理性对科技创新场域的渗透伴随着价值侵蚀,科学活动的原始意义在一定程度上被扭曲和异化。后现代性是相对于现代性而言、具有时间维度断裂特征的历史过程和文化现象。伊哈布·哈桑[20]认为,后现代的内涵包括不确定性、模糊性、跳跃性、多元化、零散、反叛、形变、分解、解构、差异化、祛魅等特征;郁建兴和刘大志[21]认为,后现代性“与西方思想中长期以来的理性主义、本质主义、基础主义等主流传统大相径庭,是一种以张扬不确定性、非中心化、小叙事、差异和分散等为主要精神的思维方式”。
人类诸多活动形式在后现代时期得以消解、反思和重构,表征一种本体论、认识论、实践论的全面转向。在后现代性浪潮中,科技创新活动社会化组织、分工、合作等互动形式发生了根本性变化:新兴信息技术(大数据、区块链、量子计算等)对原社会分工与合作方式的颠覆、个体价值伸张所引发的价值多元化、创新链条上主体间信任的崩解[22]、制度化反噬效应开始显现,给人类社会科技创新发展带来严峻挑战。在这一背景下,一些学者开始对宏大叙事结构基本原理的合理性进行反思,进而开出化解现代性危机的“一剂良药”——解构主义。解构主义发轫于文学、艺术领域,是应对现代性危机的主要现实进路。正如“文艺复兴”“新文化运动”等文艺思潮溢出衍变为全面性社会变革一样,解构主义近年来深刻影响着政治、经济、文化、生态等诸多场域。可以说,后现代性构造了一个前所未有的问题域,这个问题域涵盖诸多社会建制(政治、经济、文化、科技等),解构主义则为这个问题域提供了一整套方法论,因此解构主义被视为后现代主义诸多思潮中最具代表性的一种思想体系。
现代性以化约主义管理原则、基于类型学的“社会设置”(Social Institution)、控制主导的层级体系将社会各个领域全面结构化、建制化、通约化,将原子化的个体严密整合到社会系统,旨在消除不确定性、例外和非理性因素,但这种消除以牺牲系统弹性为代价。总的来说,现代性将科技创新过程中的“噪音”视为无价值物而加以拒斥。相反,解构主义是个体与社会、局部与整体从嵌入转向脱嵌的过程,是“社会重构朝向个体化组成”的过程[23],致力于将不可化约的价值还原到个体层面。
在现代性结构主义思想中,“部分”存在的意义在于服务“整体”。相反,后现代性解构主义则致力于打破既定秩序和思维定势,化整为零,关注局部主观能动性,而非仅将局部作为实现整体目标的附庸。由此,科技创新驱动力不再依赖整个社会功能主义的“大存在链”[24],不再诉诸机械论的线性产出,转而注重塑造一个良性的生态系统,以系统“善治”环境激活个体创新主观能动性。在这一过程中,核心在于释放不确定性,挖掘“噪音”中的创新价值。在福克斯和米勒看来,解构主义是一种“差异的复归”,“它肯定了随机的无序和不可同化的异常”[19]。回顾科学史可知,许多影响至今的重大原始创新,在初创时都很难预计其前景、意义所在。解构主义倡导共同构建行动的意义而非单方定义行动意义,承认价值多元性,鼓励个体价值,以对话而非教化命令方式促进价值调和,并以此作为跨越信任障碍进而达成合作的基础。
基本原理与方法论是两个相互联系的哲学范畴,方法论以基本原理为指导。现有治理理论虽然指征对象各有不同,但其理论底色均为解构主义。以解构主义作为基本原理,在此基础上演化出科技治理的不同理论构面,即指导具体实践展开的方法论。换言之,后现代社会中科技领域的治理活动,将在解构主义这一基本原理的统摄下,由抽象到具象、价值到工具、理念到实践逐层逐级铺开,促成实践中科技创新领域的整体性变革。
综上所述,在解构主义的“地基”之上,科技治理的“理论大厦”得以叠砖垒土。基本原理得以廓清后,笔者具体阐述科技治理方法论,将治理理论引入科技创新领域,以理论为“刀”剖析当前创新活动过程,将原有熟悉的规则、制度、结构等陌生化,解构现有科技管理体系的底层逻辑并提出重构方向。
后现代社会对原有科技管理模式提出挑战,亟需一场沿理论与实践两个向度展开的系统性、整体性、统摄性范式变革。解构主义建立在对现有科学建制的反思性批判之上,成为可行的现实进路,可作为指导未来科技治理体制机制改革的基本原理。治理理论所承载的解构主义思想,与科技治理变革的现实需求不谋而合,成为重构“科技治理理论大厦”的四梁八柱。具体而言,解构主义治理理论从科技管理行动结构、对话形式、互动形式、组织形式、行动结构5个方面提出演进方向,具体如表1、图1所示。
图1 科技治理理论图景
Fig.1 Theoretical spectrum of S&T governance
表1 科技管理与科技治理的区别
Tab.1 Differences between S&T management and S&T governance
科技管理科技治理行动结构“中心———边缘”结构行动者网络对话形式元叙事后现代话语组织形式科层制组织合作制组织互动形式制度主义行动主义目标 科技产出良性、可持续创新生态
在科技管理范式下,无论是科研院所实体单位、科研人员还是非人格化的科技政策、科研议题、科学价值观等,均服膺于政府实现治理绩效最大化的目标,是典型的“中心—边缘”结构。该结构在长期科技创新实践中不断强化 “一对多”“上对下”的实践路径,形成创新路径依赖。身处“边缘”位置的诸多行动者由于缺乏互动经验,其横向互动机制发育迟缓。此外,行政成为社会治理的绝对中心,科技则处于相对边缘位置,其根源在于没有解决科技治理中的资源依赖问题。长达数千年的科层或准科层实践经验束缚了人们对合作型治理的想象力,政府被天然地赋予分配各种公共资源的合法性地位。在以往治理格局中并不存在一个比肩政府的社会部门,可以合法地享有配置公共资源的权力。这种结构虽然可以达成“表面共识”——代表共意的公共政策的出台,但价值冲突并未得到根本解决,其还会在后续政策执行过程中反弹,这也是政策执行效果乏力的原因之一。
相对于管理模式,科技治理内涵了对作为治理对象的“他者”地位的转换以及对“自我”地位的重构。在本体论方面,行动者网络重新定义了主客体关系。行动者网络以治理问题为中心,多方利益相关者均作为主体参与过程,而治理问题则是共同的治理对象,这就重构了原有科技管理中“自我”与“他者”的关系。在认识论方面,行动者网络目标并非达成博弈论的纳什均衡状态,而是实现全局帕累托最优,即在局部利益不受损的前提下实现整体增益。在实践论方面,科技治理行动者网络并非单边交换行为,而是多边交换行为,并且这种交换行为的形式、质量、频率决定不同背景行动者就共同利益形成的联结[25]。然而,与完全放任自流的学术自治有所不同,行动者网络更强调一种有序治理:在政府作为关键行动者的粘合作用下,各方行动者充分发挥能动性。在行动者网络理论中,治理主体和治理对象边界模糊,以网络形式去中心化,用以消解传统公共行政中的绝对权威。行动者网络中的所有行动者,共同构成一个广义上的科学共同体,若按照传统狭义理解科学共同体,即“遵循相同认知规范,以逻辑和经验为标准,从事科学知识生产的科学家团体”(田甲乐等,2017),则仅仅是将“中心—边缘”结构中的“中心”从政府转移到“科学家团体”,而将大量涉入其中的治理主体排除在外,并不符合治理的价值导向。治理所倡导的广义科学共同体,不同于狭义上按照专业或职业角度划分的实体范畴,而是囊括政府、企业家、科学家、公众等多方人格行动者以及科学资源、问题、价值等非人格行动者的广义共同体,只有将共同体范畴延伸至足以纳入科技创新相关的所有行动者,才不会忽视“部分”的特殊利益与诉求,同时也避免创造出新的“中心—边缘”结构。
在科技治理行动者网络中,非人格行动者治理的重要性开始凸显。后现代社会中,价值多元化愈演愈烈,公众利益愈发难以调和为“最大公约数”。同时,新科技成果的不断涌现、新技术的广泛应用都可能叩问、挑战甚至颠覆传统道德伦理。因此,科技治理不仅面临资源冲突,还进一步表现为价值冲突。科技创新过程所引致的伦理问题、价值多元冲突若无法调和,未来将会阻碍科技创新活力。因此,重视非人格化的行动者也是行动者网络的焦点。
社会关系通过对话得以再生产,“而语言也需要从它自身中产生和繁衍这些特征”[19]。在科研人员的生活世界中,话语成为权力渗透的重要工具,话语具有影响个体思维方式、行为模式的作用。充分对话是合作治理的前提,是就特定问题进行良好协作的基础。科技治理话语转向包括两个方面:一是话语内容;二是对话方式。
(1)在话语内容上,当前,科技政策体系为科研机构、科研人员勾勒出的行动选择框架,是基于一种“元叙事”范式而建立的政策体系。这一元叙事边界“具有足够的伸缩性,因此可运用自身术语重新解释相互对立的可能方面来同化和吸纳它们”,最终“把一切他者的东西简约为一维整体性的元叙事”[19]。行政系统用自有逻辑涉入、吸纳、消化问题,用专有话语“转译”他者话语。换言之,在科技管理模式中,政府部门将科技系统对“创新”的价值理性“转译”为行政管理惯用的工具理性——量化指标、定期考核、留痕管理、锦标赛等。
在后现代科技治理图景中,“行政话语”不应倾轧“学术话语”“科研话语”,科技对话应从行政话语的外在规定性中解脱出来,回归创新活动的价值本位,追求爱国、创新、求实、奉献、协同和育人的科学家精神[26],而非效率、合法性等行政精神。行政与科技两个系统的话语转译应该秉持自主、自发、自由原则,而非一方统摄、同化另一方,在话语内容上也应尽可能剥离行政的专有话语体系,从行政的“他者”地位中抽离出来,回归到“自我”定位,话语言说的目的不应迎合话语主导者要求,而应伸张创新主体的观点以及对科技创新活动过程或结果的平等讨论。科技话语仅贴合科技创新实践的现实观照,并不包含其它层面的指涉对象和强加意义。这就要求在未来对话中打破原有话语的既定结构要求,发展更多对话方式和可能空间,以此释放被结构性话语所抑制的创新思维,以发散性话语结构代替封闭性话语结构,破除结构本位的话语内容限制。
(2)在对话方式上,“传统形而上学思维中对立的二元并非对等的平衡,而是一种主次关系,前者处于统治和优先地位,后者则是对前者的限制和否定”[27]。科技话语与行政话语言说在以往科技管理模式中仅实现单向表达与被动接受,而未形成“双向对话”。在独白式对话中,意义是言说者赋予的,受听者的任务在于接受并消化言说者对意义的阐释。“单向度语言日益以无处不在的霸权方式存在,它一点不受直接反驳的可能性的钳制。这样,公共对话变成一种独白”[19]。政府“有形的手”并非全知全能,尤其在以学科、专业、研究方向等作为底层架构的科学研究体系中,碍于学科壁垒而导致的决策失误、分配偏差等现象屡见不鲜。
在后现代社会科技对话中,要充分尊重治理过程中吉尔兹意义上的“地方性知识”的作用[28],根据对话发生的时空情境决定对话形式和内容,破除“绝对权威”的统摄性话语迷思,尊重地方性知识发声,强调“双向且多元”的对话方式。伴随着科技活动内在规定性的变化和后工业时代社会劳动分工的深化,元治理结构叙事不应仅着眼于宏大主题,而应关注零散、分化、特殊性、具体性的创新机会,这些未实现的机会很有可能转变为特定领域创新成果。协商、谈判、听证、表决、征询意见在科技创新活动中的应用,是以灵活“对话”形式代替成文、纸面、固化正式制度的现实表现。正式制度指涉群体因照顾普遍性而趋向化约主义,对话则可以让不同问题的特殊性得以复现。这种面对面形式的交锋“作为以被构建的现实为基础的重复性实践的融合,实际上是话语性的”[19]。
斯科特和戴维斯[29]指出:“组织为开展实现其目标的活动,需要人的参与。然而,什么人参与组织、多少人参与组织、他们与组织之间存在哪些关系等问题,在不同时代和不同组织有不同答案。”科层制组织“追求组织刚性,既要求组织结构、组织规则的稳定性,又要求不断强化等级控制”[30],这些特征在高度复杂和不确定的后现代社会中反而成为一种“致命的缺陷”,与科技创新拥抱不确定性的基本属性有相悖之处。科层制组织与后现代社会科技创新活动的不相适应之处主要体现在以下几个方面:①手握资本的企业、怀揣梦想且掌握技术的科研人员、拥有实验设备及场地的科研院所、掌握信息资源的中介机构等主体间的合作,被条块分割、内外有别的科层制组织模式所隔断,要想达成合作,首先需要支付因跨越组织边界而带来的交易成本;②科层制在实践中不断制造、形塑、强化“支配—被支配”的二元对立关系,进而生产出“绝对权威”,并且这种绝对权威不由专业能力而由其在科层组织中所处位置决定,因此科技事业在一段时期内呈现“外行领导内行”的怪相,虽然近年来科技治理格局中学者的作用有所提升,但仍局限于部分参与或提供建议,尚未回归主体地位;③“韦伯的官僚制是一种带有幻想色彩的尝试,它想通过确立先行结果的因果链条确保必然性”[19],科层制组织中各部门均有固定职能,组织架构相对稳定,这种稳定的职能划分结构对于日益多元化、复杂化治理需求的回应性较弱。
合作制组织是一个蕴含本土理论底色的组织形态,在结构、功能、运作逻辑方面均廓别于传统科层制组织。合作制组织尽管仍冠以组织之名,但事实上已经超越传统意义上的组织概念,而是阐述一种组织集体行动的互动方式。合作制组织与传统组织形式的特征区别在于:①组织目标、规范、结构都随实际需要变动,没有固定成员班子;②强调组织而非个人层面的专业化,根据合作需要确定参与主体;③合作制组织无边界,这里的边界既包括实质边界,也包括思想、认知和精神边界[31]。合作制组织对于科技治理的优势体现在:首先,合作制组织能够充分保证科技创新合作行为的主动性、自发性,各方根据自身利益、知识和意愿达成合作目标。其次,合作制组织对变化迅速且高度不确定的外部环境有良好的适应性。科技治理中的合作制组织为解决特定科技议题而生,任务完成后解散,由于不需要搭建控制结构维系组织生命力,因此可以降低因环境变化而产生的组织适应性变革成本。再次,合作制组织能够重塑行为的适当性标准。当科学家个体处于合作制组织大系统中时,其所重视的评判主体便从上级管理者转向多方合作者,除科技行政部门外,还包括学生、就职高校、产学研链条上的企业、作为科技创新产品最终用户的公众、成果转化中介、专业评估机构等,这些合作者作为对科学家个体评价的来源,打破了单一化评价体系与标准,真正还原了个体作为“科学家”角色的多层面评价向度,而非仅围绕“符合政府期望的科学家角色”这一向度。最后,合作制组织还打破了阻碍资源流动的组织屏障。当组织本位主义被弱化乃至消解后,组织便不再以自身存在、扩张作为组织集体行动的前提,现有资源存量便能够得到最大程度的开发与利用。
在科技管理时代,为消除不确定性,增强各方行为的可预见性,主要依靠制度安排,尤其是政策、法规等正式制度促成科技创新集体行动,维持主体间合作秩序。但在后现代社会中,科技制度的正向边际效益递减,非预期后果频发。究其原因,科技创新更迭呈现加速趋势,相对稳定的制度安排与迅速变化的创新实践之间的“制度堕距”问题愈发凸显。诸多政策所编织的科技政策场域给科技创新过程施加了日益繁多但非必要的“合法化”标准,这些标准大多有利于管理但无益于创新本身。由此,科技创新活动成为一种“规定程式”,各环节均需要按照既定标准流程。这些标准流程尽管在一定程度上保证了结果产出的确定性,但创新的本质是“破坏式创造”,即通过对事物原有状态的颠覆建立新关系或规律认识。在这一过程中,不确定性、跳跃性、因果多向性是创新的内在规律。因此,任何国家都无法对科技创新未来方向进行准确预测,由政府选择特定产业进行定向支持的方式可能会锁死科技创新方向[32],进而导致错失真正的科技发展机遇。
行动主义是针对制度主义的一场变革,学界关于行动主义的探讨已蔚然可观,张康[33]、向玉琼[34]、孔繁斌[35]均主张以行动主义作为治理的互动形式。行动主义的勃兴要求政府从控制转向促进,不再作为唯一的行动者来控制他者,而是作为一个特殊的行动者促进他者向行动者转变,通过促进性行动培育社会主体的行动能力[36]。科技治理活动发生的情景瞬息万变,政府无法给出所有情景下“适当性行为”指令,“制度留白”是保证制度执行灵活性的必要设置,但同时也是正式制度的缺陷所在。在无章可循的情况下,为避免承担责任,若科技管理部门相互推诿责任,则会导致科技创新主体在获取资源和合法性方面处处受阻。行动主义主张在主体间互动中动态解决问题,而非预先铺设制度以消解不确定性。根据行动主义观点,当前纷繁复杂、多变的科技治理问题并非静态制度主义、新制度主义等主张通过制度安排可以解决的问题,而是要在行动者之间持续性、动态化、即时性地解决问题。
原始性创新几乎不可预测,但可通过塑造良好的科技创新生态系统储备创新势能,积累变量。20世纪70年代之前,我国科技场域中的组织形态只有承担研发任务的“五路大军”,政府在治理方面的错位、越位现象压缩了市场主体生存空间,市场发育孱弱,外部培育与内部发育不足。经过改革开放与40多年的科技体制改革,如今,直接或间接从事科技创新活动的组织已呈现“百家争鸣、百花齐放”的繁荣景象,其中不仅有研发机构,还有专业化评估机构、投融资机构、信息机构、成果转化机构等。科技发展模式也从最初双螺旋到三螺旋再到后来区域性创新,科技创新联动主体已经很难用具体数字界定。尤其近年来,新型研发机构、研发与转化功能型平台等超越传统组织形式的新型组织开始涌现,极大地填补了创新生态系统中的生态位,保证了物种多样性。
科技治理不仅关注科技成果产出增长率,还关注产出生态系统是否具有可持续性。传统科技管理模式虽然也能维持高效率科技产出,但这种产出是“内卷化”的结果,内卷空间有上限,因此科技投入必然呈现边际递减效应。在良性、可持续性创新生态系统中,产出是系统生态优化的自然结果,其动力来自于内生性资源配置的主动优化与调整。创新势能累积不是一个线性过程,初期创新投入产出可能并不显著,但达到一定规模后,创新规模效应开始显现,并呈现爆发式增长态势,这便是构建创新生态系统的意义所在。
科技治理目标从强调科研产出转向维护良性、可持续的科技创新生态系统,其代表广泛的尚未实现的价值,这种价值作为一种创新动力储备,能够在相当长时期内为国家创造源源不断的高质量产出。若将科技领域比作菜园,那么不仅应该关注当下的“蔬菜”产量,还应关注蔬菜品种、质量、土壤肥力、日照、水分、病虫益虫等,这些共同构成生态系统。只有构建良好的科技创新生态系统,才能保证中国未来持续不断的科技发展生命力。
新中国成立以来,我国科技事业经历了长期渐进式增量改革,呈现建制化程度不断加深、制度体系不断严密、机构设置不断繁复的变化趋势。随着现代性结构、制度发展到顶峰,其对于创新的边际效应开始递减。新时代背景下,现代人类社会向后现代社会迈进,科技创新活动中涌现出诸多鲜明的、不同于以往的时代特征,集体行动的实然逻辑已经发生根本性变化,并不断冲击原有科技管理范式下关于制度、结构、组织形式等方面的应然认知。面对科技创新实践涌现出的新特征,科技管理框架已经无法找到根本性解决方案,陷入工具失灵、制度失范、执行失准的巢窠,说明当前科技管理面临的“范式危机”亟需寻找替代性范式引领一场“范式革命”。改革当破立并举、有破有立,在对持续数十年的建制化方案进行解构的同时,为避免陷入再建制旋涡,需要拿出一套基于解构主义的改革方案。科技治理以解构主义为基本原理,发展出包含行动者网络、后现代话语、合作制组织、创新生态系统在内的多维理论构面的一整套方法论,为后现代科技创新活动特征的适应性改革提供了基本方向。
中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确立为现阶段深化改革的总目标,科技治理体系和治理能力现代化也是其中应有之义。总体来看,科技场域治理探索相对落后于其它领域。公共管理学科在治理议题上耕耘30多年,具备较为深厚的理论积淀和丰硕的研究成果,而科技治理问题域与公共管理学科关于治理的规范研究长期处于一种“两张皮”状态。针对该问题,本文的边际贡献在于:将治理理论迁移至科技场域,将治理的基本原理和方法论与科技实践有机融合,匡定科技治理的基本框架,初步勾勒出科技治理理论图谱。科技治理从理论探讨到价值濡化、再到统摄行动是一个长期过程,摆脱科技管理思维定势和路径依赖必然经历改革“阵痛期”,需要各方达成一致、坚定方向的前提下,各领域同步共调、各主体相互赋能形成全盘合力,循序渐进、稳步推行,而不可一蹴而就。立足于科技创新当期实然观照,科技治理所勾勒的改革蓝图有一定的时代超前性,但这并不意味着科技治理仅浮于形而上的“乌托邦式”幻想。
(1)以网络结构重塑主体间关系。其一,推动科技资源投入渠道多元化,以科技资源投入结构性调整代替单纯量增,降低社会创新主体对公共资源的依赖,让更多非涉密、应用导向的国有科研院所通过企业化转制、与企业联合或引入社会力量等方式实现自我造血。其二,促进产业链、创新链、服务链、金融链、管理链多链融合、由线到网,推动不同创新环节过程交叉,将先进服务、专业融资、优质管理、高效转化引入立项与研发环节,缩短技术供需两端距离。其三,关注非人行动者在科技创新中的作用,将人才、项目、机构、成果立项、资助、管理、评价各条线的机构、制度统筹起来,而非各自为政、九龙治水,避免马太效应或“撒胡椒面”。其四,构建更平等的主体间互动关系,将单向权力影响转变为双向过程,科技行政部门、主管单位对科研人员进行评价、监督、管理的同时,构建相应机制使一线科研人员能够对科技行政部门、主管单位进行反向评价、监督和管理。
(2)维护科技话语体系独立性,拓宽对话渠道。首先,让科技话语体系回归科学事实本位,逐步缩减行政话语在科技日常话语内容中的比重,破除单纯面向管理合规要求的“繁文缛节”,切实为科研人员“减负”。其次,削减科技项目申报、考核、评价过程中的非必要格式限制,允许异质化、个性化的书面及口头话语表达,尊重不同学科的话语惯例。再次,促进多元治理主体之间的倾听与表达,扩大不同话语体系之间的“转译者”队伍,包括连接实验室与市场的科技成果转化中介,连接科研机构与政府的科技政策专员,连接科学家与社会公众的科普人员等。最后,在科技治理相关问题沟通中,应减少单向话语言说形式的运用,如发布政策、制定规章、闭门评议等,而更多采用谈判、商议、听证、辩论、会议评审等即时性双向对话形式。
(3)为合作制组织创造信任环境。合作制组织作为后现代社会集体行动的主要方式,其以信任作为凭借机制,互信可以降低交易成本,深化合作领域。为创造良好的信任环境,需要从3个方面入手:①缓解信息不对称,借助大数据、元宇宙技术,构建超大规模人才信息互联互通机制,围绕学者研究兴趣与技能、成果转化中介知识背景与从业经历、融资人员关注领域与专长等数据,勾勒各类科技人才的“数据画像”,满足合作匹配需求;②完善科研诚信体系,借助区块链技术,使科技创新相关从业人员信用状况公开化、透明化,增强个人诚信信息的可及性;③科技人才应加强自身职业道德修养,筑牢底线意识,树立崇高职业目标。此外,个体贡献很难从合作制组织中清晰、准确地剥离出来,过于强调个人业绩有可能造成合作中的争功诿过现象,因此科技评价应更多以团队为单位,关注集体贡献。
(4)以柔性行动规范逐步替代刚性制度约束。首先,在科技治理过程中,行动者之间的价值调和尤为重要,要将共同遵守的规范建立在“共识性认可”的基础之上,弱化对外部强制手段的依赖,逐步缩减强制性,扩大自愿性政策工具规模,创造宽松的制度环境。其次,制度应与行动相互构建,政府应向科学共同体让渡部分制度构建权、阐释权,并在行动中检验、解释、调整制度。例如,针对具体科学问题可以预设制度方向,而针对具体制度执行细节在行动中再予以明晰。最后,行动主义主张正式制度退场,故需要优良、正向非正式制度作为有效补位,学界应开展“清风正气”行动,祛除科技场域中的人情文化、官场作风、山头主义等不良风气,并时常进行反思性制度革新。
(5)增强科技创新生态系统势能。首先,政府在科技治理中应以服务逻辑为主,积极推动价值共创,及时分析、把握生态系统自组织演化阶段和发展脉络,促进新型创新“物种”“群落”的涌现,鼓励多样化、多层次、多维度竞合关系,破除管理条线形成的流动壁垒。其次,对于“冷门绝学”弱势学科“群落”给予资源倾斜,关注特定学科、研究领域对保持生态位完整、平衡的意义,摒弃短视化、功利主义思想。最后,在创新生态系统运行过程中,应关注其对生态环境、人类生活及社会伦理道德的影响,尤其是在科技评价中应兼顾创新的学术性和价值性,更多采用价值评议,将“负责任创新”作为机构、个人开展科技创新的重要原则,全方位、长周期地追踪评价创新活动及结果的后续影响,科技创新从业人员也应主动担负起相应的社会历史责任。
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