财税法治视野下地方人才奖补政策规范研究

在2021年中央人才工作会议上,习近平强调要深入实施新时代人才强国战略。“人才是第一资源”,申言之,人才既是国家发展的第一资源,亦是地方发展的第一资源。近年来,为了吸引各方人才,各地纷纷出台各类人才新政,开启“抢人大战”,人才奖补政策是其重要组成部分。2016年《中共中央关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出,市场应在人才资源配置中起决定性作用,为此要谨防各类人才奖补政策越俎代庖,有必要通过规范地方人才奖补政策促进引进人才竞争有序化。人才奖补直接涉及各地财政支出,但目前从财税法视角对规范地方人才奖补政策的研究寥寥,本文将对此作出一些尝试。

1 地方人才奖补政策现状梳理

1.1 数量众多但法律效力低下

有学者统计截至2020年底,我国内地4个一线城市、15个新一线城市和30个二线城市以及288个三线、四线和五线城市中有190 多个城市发布了各类人才政策[1]。人才奖补是人才政策的重要组成部分,但以“人才补贴”为关键词在北大法宝上进行全文精确检索,截至2021年11月30日有效的规定仅有1份部门规章,另外还有1份地方性法规、95份地方规范性文件和104份地方工作文件。地方人才奖补政策一般由地方政府自行制定和发文,国家的地方人才奖补政策也仅局限于财政部、国家税务总局制定的《关于海南自由贸易港高端紧缺人才个人所得税政策的通知》《关于粤港澳大湾区个人所得税优惠政策的通知》等特定区域的人才补贴免征个人所得税。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发〔2014〕62号)明确提出,要切实规范各类财政税收优惠政策,从而维护公平的市场竞争环境。但遗憾的是,该通知面向的是地区和部门对企业(投资者或管理者)的财政税收优惠政策,并未提及劳动者。全国性人才奖补规范性文件乃至法律的缺失,加速了人才奖补政策在地方的扩散。

1.2 形式多样但奖补界限模糊

地方人才奖补政策已由面向领军和紧缺的“塔尖”人才向以高校毕业生为代表的青年“塔基”人才发展 [2],影响范围越来越广,形式也越来越多样。以近年来人才净流入率持续保持全国第一的杭州市为例,杭州建立了面向应届高学历毕业生、博士后、技师、院士等各层次人才的奖补政策,同时,建立了生活补贴、房租补贴、购房补贴、就业补贴、培训补贴、获奖奖励、工作资助等全方位奖补体系,奖补金额既有较低的应届大学生每年1万元的租房补贴,又有较高的A类人才最高800万元的购房补贴。人才奖补涉及奖励、补贴、资助、补助等,但是界限模糊、用词混乱。例如,杭州市根据《关于服务“六大行动”打造人才生态最优城市意见的实施细则》(杭委人办〔2019〕4号)(以下简称《实施细则》)对新获得金融资格证书人员给予人才补贴,但是,在业务流程里又有“奖励名单”字样。类似的持证人才奖补政策,在深圳市福田区《关于进一步实施福田英才荟计划的若干措施(2021年)》中称为“奖励”,南昌市《关于促进全市金融业高质量发展的若干政策措施的通知》(洪府办发〔2021〕46号)中称为“奖励补贴”。奖补界限模糊又导致人才奖补在税法上地位不清,因而有必要厘清。

1.3 开支较大且奖补成效显著

人才奖补政策迅速扩散,给地方财政、现有人才市场等带来一定冲击。例如,长沙市2017年发布了人才新政,5年投入百亿元资金,在新政实施后7个月共揽才 38 578 人,超过前 10 年的总和[3]。根据杭州市预算执行和政府工作报告,其财政2020年投入20.62亿元落实各类人才新政,当年新引进35岁以下大学生43.6万人。根据《深圳市2020年度绩效审计工作报告》,2019年1月至2020年6月深圳市财政支出108.9亿元,区配套奖励补贴33.43亿元,引进应届毕业生和在职人才34.18万人、留学人员3.44万人,认定高层次人才4 233人,新增技能人才31.7万人。尽管通过3个案例还不足以完全论证地方人才奖补开支较大、成效显著,但随着人才争夺加剧,头部城市的示范效应也将加强。已有研究发现,市长任期对人才新政扩散有显著正向影响 [4]。出于政绩考虑,政府在制定和实施人才奖补政策过程中,不排除滥用公共财产权的可能。

地方人才奖补,既是政府面的财政支出,也是人才面的收益课税,基于财税法定,需要从收支两个方面探讨现有政策的合法性。由于人才奖补政策在各大城市实施的普遍性,基于财税中性,需要思考政策的正当性。人才奖补的直接目的是地方为了吸引和留住人才,政策的实施需要与财政公共性相协调。有必要将各式各样地方人才奖补政策纳入法治轨道,以免脱轨,出现各地人才奖补的恶性竞争。因此,需要借助财税法治构筑人才顺畅流动的制度体系。

2 财税法定:地方人才奖补政策的合法性考察

2.1 税收法定:地方人才奖补收入可税性考察

税收法定意味着税务机关不得要求纳税人多缴纳税款,也不得擅自决定减免税,应严格在法律限定的权力范围内征税。地方人才奖补是否具备税法上可税性?首先,就人才补贴而言,如杭州对来杭工作的本科及以上学历应届毕业生发放的一次性生活补贴没有扣缴个人所得税。珠海等地将租房和生活补贴按照偶然所得进行征税,即按照20%的税率进行扣除后再行发放。根据《个人所得税法实施条例》第10条的定义,免征个人所得税的补贴仅限于国务院规定,地方人才补贴显然不是由国务院规定,不具备免征的法律依据。其次,就人才奖励而言,例如深圳市福田区对在辖区同一家企业职(执)业资格相应岗位连续工作满3年的注册会计师、执业药师等奖励2万元,其显然不属于省级政府奖金,不属于法定免税奖金。最后,各地非现金奖补也不鲜见,例如免租人才公寓、获赠人才房等。国家税务总局《关于用使用权作奖项征收个人所得税问题的批复》(国税函[1999] 549号)中早已明确个人取得的实物所得含取得所有权和使用权的所得。《中华人民共和国个人所得税法》第2条通过列举9种所得,明确了我国个人所得课税范围。基于税收法定原则,凡是不在这9种所得范围之内的,就不是《个人所得税法》的课税对象。

《国家税务总局关于个人取得的奖金收入征收个人所得税问题的批复》(国税函[1998]293号)规定,个人因在各行各业作出突出贡献而从省级以下人民政府及其所属部门取得的一次性奖励收入为偶然所得。但是,地方人才补贴缺少相关全国性规范文件,各地税务部门认定不一。

地方人才奖补一般并不构成被奖补人的偶然所得。《个人所得税法实施条例》将偶然所得定义为“个人得奖、中奖、中彩以及其他偶然性质的所得”,通过税法的法律解释,偶然所得应具备得奖、中奖、中彩的“偶发性和射幸性”[5]。人才奖补基本为一次性,但并不意味实际具备偶然性质,例如杭州市一次性给予在站博士后两年24万元生活补贴,尽管形式上是一次性的,但实质上是出于发放便利,属于其两年内的经常收入,杭州市《实施细则》第4条要求退站人员按在站时间确定补贴金额并主动退回剩余经费也说明了这一点。即使人才奖补符合偶发性,例如杭州市应届高学历毕业生生活补贴曾要求只需缴纳社会保险即可一次性领取,但是,申请人只要符合申请条件就必然可以获得,并不具备射幸性。把所有人才奖补纳入偶然所得进行征税,将不当扩大偶然所得范围,兜底所得将有违税收法定原则。尽管申请人符合人才奖补的申请资格,但补贴需要抽签,奖励需要评选,申请人能否最终获得人才奖补具有不确定性,因此,以偶然所得进行征税是恰当的。

目前,奖金所得和补贴所得的税收待遇不同,省级政府的奖金免征个人所得税,免税补贴由国家统一规定;现行有效的国税函[1998]293号文件将地方政府奖励明确为偶然所得,补贴课税税目未被明确规定,而资助等奖补形式在个人所得税法层面未被明确。面对现实中人才奖补混用的情形,应当在税法层面区分人才奖补,如果奖补是偶发的且结果带有不确定性,则构成税法上的偶然所得,如果奖补结果是确定或实际构成经常收入,则无论称为奖励抑或资助、补贴,都不构成偶然所得。在现有的个人所得税法框架下,将后者纳入被奖补人的工资、薪金所得具有合法性和合理性。首先,人才奖补基本要求申请人提供在本地就业的劳动合同或聘用合同,例如杭州市应届高学历毕业生生活补贴申请条件为“在我市用人单位就业或自主创业,按规定缴纳社会保险”,其取得的奖补与任职或者受雇有关,换言之,若被奖补人未在当地就业,则根本无从获取奖补;其次,偶然所得并没有起征点,将高额奖补和低额奖补统一适用20%税率,不能体现税收公平,而工资、薪金所得适用超额累进税率,有利于实现低收入者获低奖补而少交、不交税,高收入者获高奖补而多交税;最后,个人所得税汇算清缴并没有涉及偶然所得,将人才奖补纳入工资、薪金所得便于税收征管。

2.2 预算法定:地方人才奖补支出民主性考察

财政民主外化于财政法定,目前我国财政法定表现为收入层面的税收法定和支出层面的预算法定。《中华人民共和国预算法》规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”,同时,“各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出”,从而明确预算法定。通过过程控制和诉诸民主,“财政支出权最为主要的实体约束来自预算”[6]。财政支出的民主性,主要在于相应预算是否被人民代表大会批准。考察各地人才奖补支出的民主性,主要在于相应财政支出预算是否已被各地人民代表大会所认可,这又可以通过预算科目得到恰当准确的反映。但是,财政部发布的《2022年政府收支分类科目》(财预〔2021〕63号)中并没有某个科目可以单独反映人才奖补支出,人才奖补本身难以符合反映房改政策规定而发放的 “提租补贴”“购房补贴”,“求职创业补贴”也不能包含就职后才能发放的补贴。鉴于人才奖补形式的复杂性,导致其可能被归入到其它支出类科目。与人才奖补支出直接相关的“引进人才费用”等科目已被《2021年政府收支分类科目》删除,虽然西安、厦门、长沙、深圳等地2021年预算支出依然设置了“人才引进费用”科目,但“引进人才费用”科目只“反映用于引进外国专家补助、引智成果推广等方面的支出”[7]。未单独设置人才奖补科目,不仅导致巨额人才奖补支出的透明度降低,也会削弱人才奖补费用调整的民主性,不便于资金使用监管。

地方政府调整人才奖补标准,接受的民主性考察较少。近年来地方人才奖补政策不断更新加码,尤其是在每年6、7月份的毕业季,会涉及是否增加预算的事宜。例如,厦门市2021年7月出台“留厦六条”,涉及对2021年7月1日起来厦就业的毕业生加大补贴力度等措施。但是,在厦门市财政局2021年4月26日和7月7日公示的市本级预算调整方案中都未涉及相关预算调整。2019年6月杭州市加码来杭就业高校毕业生人才生活补贴,当年的预算调整方案也未见相关科目调整。两地当年的预算草案都早在1月份就被各自人大所批准。除频繁上调人才奖补的情形外,还存在较少发生的减少甚至取消人才奖补的情形,例如,深圳市人力资源和社会保障局在2021年5月28日发布《关于高层次人才业务、新引进人才租房和生活补贴业务相关安排的公告》,涉及对2021年9月1日及之后新引进人才不再发放租房和生活补贴等安排,2021年6月7日深圳市人大批准了深圳市本级2021年预算。《中华人民共和国预算法》规定预备费只能用于难以预见的开支,预算稳定调节基金则主要应对预算执行中出现的短收问题,预算科目之间的调剂则被严格控制。鉴于目前并没有设置涉及人才奖补支出的单独预算科目,主要置于其它支出类科目中的人才奖补具有较大的弹性支出空间,将使其回避预算调整程序,从而削弱人才奖补支出的民主性。为人才奖补设置相关科目,临时调整人才补贴标准,必然导致增加或减少预算总支出,需要进行预算调整。预算调整需要地方人大常委会审查和批准,预算调整的报告及报表应当在批准后20日内由财政部门向社会公开。如果被批准预算草案没有考虑到调整人才补贴标准的可能,那么,增减人才补贴金额的民主性就会有所欠缺。

除政府主动调整人才奖补标准导致预算变化外,在人才奖补政策实施过程中,还会出现申请人数超过预期导致预算不足的情况,为此需动用预备费应对。近年来浙江义乌、深圳宝安等地出现了人才补贴因申请人数超过预期,造成补贴无法按时发放的情形。在这种情形下,是否可以动用预备费,还是进行预算调整?有些地方将预备费使用范围扩大解释为涉及人民群众切身利益和落实中央与上级政府重大改革等支出,因滥用预算法解释权,饱受学界诟病。但此种情形下,调用预备费具备合法性和合理性。首先,不同于政府主动上调奖补标准,申请人数超过预期本身是“难以预计”的;其次,如果进行预算调整,则程序相对繁琐,耗时较长,既对政府信誉造成影响,也会对被奖补人的生活产生影响,削弱人才奖补的作用;最后,由于原预算方案已被人大批准,其使用的人才奖补标准已通过民主性考察,按照该标准发放人才奖补不存在民主性问题。

通过民主考察的预算支出,不能违背税收法定。由于目前中央垄断了税收减免权,为此厦门市等地采取个税奖补的政策,以奖补形式返还部分个人所得税地方留存,由此产生了合法论和违法论两种观点[8]。从税收的角度来看,个税奖补实际属于地方擅自减税,有违税收法定;从财政支出的角度来看,个税奖补通过地方预算民主考察,符合预算法定。因而,个税奖补形式上产生了税收法定与预算法定之间的冲突。首先,尽管形式上税收已经缴纳,退还的是财政资金,但无论实际效果还是资金来源上,实质上均体现为税收减免。其次,个人奖补体系要与企业奖补体系协调,否则企业投资者完全可以将企业利润转化为个人薪酬等,从而获取个税奖补,国发〔2014〕62号文件早就要求地方未经国务院批准,禁止对企业及其投资者(或管理者)采取财政奖励或补贴等与缴纳税收挂钩的财政支出优惠政策。最后,在法定顺位上,落实到地方人才奖补方面,税收法定优位于预算法定,预算法定仅规制地方预算支出,而税收法定则是从全国范围内进行考量,地方预算支出不能僭越税收法定。

3 财税中性:地方人才奖补政策的正当性审查

3.1 人才奖补应符合财税中性

通过形式合法性考察的人才奖补,不一定是正当和合理的。传统的税收中性在法律上至少包括非税收扭曲和非税收歧视子原则,但财税中性还要求延伸财政支出中性,从而在收支两端消除财税对资源配置的扭曲和对不同竞争主体的歧视[9]。有论者提出,财税中性至少应包含政府税收中立、财政补贴中立(特定企业直接获得政府的公共资金中立)、政府采购中立和政府投资中立4个方面的内涵[10]。那么,特定个人从政府获得的奖补是否同样在财税中性规制范围内?首先,从理论层面而言,各地人才奖补政策如果不受约束,将导致人才向奖补力度较大的城市集中,尤其是能获取较大金额奖补的高层次人才,目前人才“孔雀东南飞”现象日益明显一定程度上与之有关,这不仅扭曲了人力资源合理配置,还可能存在对未被纳入奖补人员的歧视,妨碍统一市场和公平竞争,丧失目的正当性。其次,从政策层面而言,人才奖补不能妨碍人才市场化流动是中央的一贯立场。市场应在人才资源配置中起决定性作用,十九大报告提出要“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”,2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》强调,“构建合理、公正、畅通、有序的社会性流动格局”,否则将丧失政治正当性。再次,财税中性是相对中性,并不排斥财税调控,为了实现实质公平,如果初始资源并非均衡配置,则需要财税调控发挥矫正作用[9]。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,要激励“人才向基层流动、向艰苦地区和岗位流动、在一线创业”,目前基层、艰苦地区和岗位人才缺乏,需要通过人才奖补政策调节市场对人才资源配置的失灵,否则将丧失调控正当性。最后,城市发展离不开人才的支持,但人才政策不能无序扩散。《关于充分发挥市场作用促进人才顺畅有序流动的意见》(人社部发〔2019〕7号)也强调了人才政策的因地制宜性,否则将丧失手段正当性。但是,目前地方人才奖补政策未能充分体现财税对人才资源中性配置甚至矫正作用。

以2021年预算设置“引进人才费用”科目的深圳、长沙、厦门和西安四市为例,人才奖补支出越多,占一般公共预算收入比例越高,表明人才奖补力度越大,对人才吸引力越强,人才奖补开支对人才资源的配置作用显而易见。西部城市本身受制于区位劣势,人才吸引力不能与东中部城市相比,从全国范围来看,人才奖补没能矫正人才资源配置不均,尚未有效落实财税中性。

3.2 人才奖补应遵循比例原则

只有当人才奖补追求的目的合理正当且奖补手段恰当有效时,人才奖补才具有正当性,也就不违背财税中性,为此可以引入比例原则进行考量。由适当性、必要性和均衡性原则构成的比例原则同样适用于授益类行政行为。比例原则要求人才奖补:一是必须有助于奖补目的的实现;二是对未受奖补者的利益损害最小,对受奖补者的效益最大,达到利益均衡;三是在多种有助于吸引和留住人才的措施里,人才奖补效果最佳。早有学者将比例原则纳入税收优惠政策正当性考量,认为目的不正当、手段不合适和效果不佳的税收优惠都是不符合比例原则的非正当性优惠[11]。可以对此加以借鉴,依据比例原则对地方人才奖补正当性进行审查。

人才奖补应追求目的正当,目前发达城市人才奖补基本未考虑过剩给付问题,导致助长给付过多,有违财税中性。人才奖补构成行政法上广义的行政给付,行政给付主要分为针对弱势群体的行政保障和激励行为的行政助长[12]。发达城市生活成本高,作为保障性质的奖补本身是正当的,但是,现有保障性质的奖补在领取时一般没有考虑申请人的实际收入水平,与适当的社会保障行政要求的“不得对不需要给付者予以给付,不得对需要给付者予以超出其所不足部分的给付,不得对起初需要给付,经受给付之后不再需要给付者予以继续给付”[13]不相符合。再者,生活保障类人才奖补领取门槛低,例如杭州市应届高学历毕业生生活补贴曾只需要缴纳社会保险即可领取,对就业时间不加要求,名为行政保障实则行政助长。发达城市人才奖补采取过多过高的行政助长给付手段,将导致更多人才资源流向发达城市,不发达城市更难吸引人才。人才奖补若扭曲人才资源配置,则难言目的正当。

人才奖补还需考虑未受奖补者的利益,以及不同受奖补者的利益,不歧视不同的竞争主体,实现不同奖补人、奖补人和未受奖补人之间财税相对中性。但是,首先,目前人才奖补“唯学历”“唯头衔”现象严重,如人才生活补贴基本只与学历挂钩,一般按照本、硕、博逐步递增分档补贴,厦门市还考虑学校层次(“双一流”)和排名,又涉嫌“唯排名”和院校歧视,有必要通过细化指标进行分类评价,也可考虑申请人是否为优秀毕业生等因素。其次,城市发展不仅需要人才,也需要人力,对不符合人才奖补资格的,也需提供有保障的竞争和成长环境。人才奖补若歧视不同竞争主体,则难言目的正当,对于目的不正当的人才奖补应清理规范。

人才奖补应落实手段适当,例如,与学历挂钩的人才奖补忽视了人才自身成长。目前各地一般规定人才一次性生活补贴只能领取一次,但应届硕士领取完补贴后再深造的,无法以博士身份领取更高额的博士标准的生活补贴。在这种情形下,补足比不再发放或者先行退回再足额发放更能实现人才奖补的目的。其次,由于政策时效性,人才奖补一般没有溯及既往,在政策频繁变动的情形下更显奖补不一,应当允许部分奖补政策具备一定溯及力,同时,还应保证人才奖补政策一定的稳定性,否则涉嫌对地方已有人才的歧视。最后,人才奖补手段要体现“引进待遇与后续配套待遇并重”[14],除给予生活补助外,在后续医疗、购房等方面也应给予财政支持。手段不合适的人才奖补,应调整奖补手段以符合比例原则。

人才奖补应体现因地制宜。如果人才奖补目的正当,符合财税中性,但是,没有选择合适的方法,没有实现人才福利最大化,也不利于吸引和留住人才。如果地方基础设施落后,则相比巨额“请客”,不如先“打扫好屋子”;对于高房价城市,面对普遍的购房需求,相比直接的人才补贴,控制房价并提供优惠房贷是更妥当的手段;又如地方条件适合发展制造业而不是打造金融中心,那么重金奖补金融人才就不妥当,地方人才政策应重点关注与地方产业的匹配度[15]。在这些情况下,人才奖补并非地方吸引并留住人才的最佳手段。对于效果不佳的人才奖补,应考虑地方实际情况和城市功能定位并结合比例原则进行综合评估。

4 公共财产:地方人才奖补政策的有效性评估

观察各地人才奖补政策,其目的无非为了吸引和留住人才。人才奖补金来源于地方财政,地方政府取得和处分公共财产形成公共财产权,需要约束政府公权力以保护私人财产权,控制公共财产权[16]。人才奖补金的取得在于民主性考察,一般通过民主性考察的人才奖补,意味着政府获得了授权将这部分集合当地纳税人私人财产的公共财产用于吸引并留住人才。地方政府在支配公共财产时,也必须有助于该政策目的的实现,这样人才奖补政策才是有效的。有效性评估的核心是对政府公共财产权的限制考察,主要可以从纳税人与地方政府、地方政府之间、受奖补人与地方政府的关系3个角度展开。一是为了实现奖补目的,纳税人能否有效监督政府对奖补资金的发放;二是在奖补目的实现过程中,地方政府奖补支出责任是否与事权有效适应;三是当奖补目的不能实现时,政府能否有效追偿已发放的奖补资金。

4.1 纳税人权益尚未得到有效保障

为了更好地实现人才奖补目的,需要借助申请奖补人和当地纳税人来监督地方政府的公共财产权。政府如果没有按照规定发放人才奖补,则申请人有权提起相应的行政复议和行政诉讼等。政府在实施人才奖补政策时,也应接受当地纳税人的监督,政府不仅应及时公示奖补发放情况,而且当政府存在挪用相关预算资金等不合法使用公共财产行为时,纳税人有权提起纳税人诉讼。尽管申请人才奖补司法纠纷尚不多见,但行政奖补已经纳入行政诉讼受案范围。例如,张爱东诉深圳市人力资源和社会保障局发放人才租房补贴纠纷案(见广东省深圳市福田区人民法院〔2015〕深福法行初字第530号行政判决书),申请奖补人救济渠道顺畅。蒋悟真(2014)指出,司法化路径是我国预算法实施的三大现实路径之一。虽然我国已经建立由检察院作为原告的行政公益诉讼制度,但纳税人尚无法以自身身份对政府的违法财政支出行为向法院提起纳税人诉讼,导致纳税人监督人才奖补发放过程中无法诉诸司法救济。

4.2 事权与支出责任尚未得到有效适应

公共财产法要求财政“取之于民,用之于民”,财政支出对公共财产的处分应落实支出责任,即事权与支出责任相适应[17]。但地方人才奖补中,政府的支出责任与事权匹配性不够,“谁请客,谁买单”还未得到充分贯彻。延安市人民政府办公室印发《科技领域市以下财政事权和支出责任划分改革实施意见的通知》指出,“市级实施的科技人才引进、培养支持等人才专项,确认为市级财政事权,由市级财政承担支出责任。县(市、区)、管委会按相关规划等自主实施的科技人才引进、培养支持等人才专项,确认为县(市、区)、管委会财政事权,由县(市、区)、管委会承担支出责任”。但是,在现实中大量市级人才奖补政策规定,人才奖补资金由市、县(市、区)两级财政共同承担。例如,杭州市博士后生活补贴资金由市、县(市、区) 财政按1∶1比例承担。同时,县(市、区) 财政还需先行全额拨付补助补贴,市财政承担部分要根据实际拨付情况由市财政与县(市、区)财政进行年终结算。杭州市还建立了人才发展专项资金,以专项转移支付形式承担市财政的支出责任。参考《中央对地方专项转移支付管理办法》中的规定,“对据实结算等特殊项目的专项转移支付,一般采取先预拨后清算的方式”,有必要提前下发专项转移资金,避免加重下级财政负担。在人才奖补政策实施中,要谨防支出责任层层下移,造成下级政府财力不足。

4.3 人才奖补金尚未得到有效追偿

为了实现人才奖补目的,既要在发放层面防止政府滥用公共财产权,又要在返还层面限制政府公共财产权。目前一些地方人才奖补政策较宽松,门槛较低,导致虚假领取人才奖补的事件时有发生。例如,杭州市就曾发生以代缴社保等方式为非杭州工作的应届高学历毕业生虚构劳动关系,骗取人才补贴和租房补贴共计20万元(见浙江省杭州市滨江区人民法院〔2020〕浙0108刑初310号刑事判决书)。也有不少申请人按照规定领取奖补后,就马上离开了发放奖补的城市。如此,不仅没能实现人才奖补的目的,而且浪费了财政资金。有些尽管实现了奖补目的,但由于奖补政策众多,涉及市区两级政府,引发监管不力、重复领取的事件。例如,《深圳市2020年度绩效审计工作报告》指出,5名人员在市级和2个区领取了3次新引进人才租房和生活补贴26.25万元。如果人才奖补没能实现其应有目的或错误发放,从财税法视角来看,政府应当具有追偿人才奖补资金的义务。然而,考察现有人才奖补政策,政府追偿人才奖补资金的义务被弱化。

首先,恶意多地多次领取人才奖补的,政府应当履行追偿人才奖补资金的义务。以应届高学历毕业生补贴为例,尽管各地都规定该补贴只能领取一次,但仍有人多地领取。例如,杭州市符合学历要求的人才在2021年10月14日前毕业一年内在杭缴纳社会保险后就可以申请领取一次性生活补贴(如硕士3万),同时,厦门市规定符合年龄要求且具有厦门户口,缴纳社会保险费满3个月,即可以领取一次性生活补贴(如硕士5万),申请人在符合各地要求的前提下,有可能短时间内多地领取生活补贴。考察现有人才奖补政策,由于缺少全国性人才奖补规范,导致申请人在多地流动申请人才奖补的现象并不鲜见。虽然对于生活补贴,申请人在多地领取具有一定合理性,但申请人如果恶意短时间内在多地重复领取奖补,就丧失了合理性。对于非生活保障性的人才奖补,更应严格限制多地领取。各地政府在完善奖补申请资格的同时,应追回重复领取的人才奖补金。

其次,人才奖补与就业时间不适应的,政府应当履行追偿人才奖补金的义务。目前不少人才奖补政策与聘用合同或劳动合同年限挂钩,出于发放便利和吸引人才目的,很多奖补金会提前发放。当奖补目的不能实现时,政府应当追偿提前发放的人才奖补金。考察现有人才奖补政策,例如杭州市对签订3年以上事业单位聘用合同或企业劳动合同出站博士后给予40万元一次性补助,但没有明确如果没有实际完成聘期,已发补助如何处理。杭州市要求博士后退站人员按在站时间主动退回剩余补贴,但没有明确政府如何履行追偿人才奖补金的义务。为此,应明确哪些人才奖补在全国范围内只能领取一次,哪些人才奖补尽管可以在多地领取,但获取奖补应原则上与人才在当地就业时间相适应,对于不相适应部分的人才奖补金,政府应当追回。

再次,人才奖补的特殊性质要求先行发放的,政府应当履行追偿人才奖补金的义务。杭州市在2021年10月调整人才奖补政策,新引进应届大学生在杭连续参加社会保险6个月发放第一笔生活和租房补贴。该调整虽然有利于避免财政资金的无效使用,但也偏离了补贴的实际意义,尤其是未考虑房租一般“押一付三”的支付形式。对于生活补贴,理想状态应按月发放。人才奖补发放形式与奖补目的的失衡,根本上源于政府追偿人才奖补资金的义务被弱化。

最后,人才绩效考评未通过的,政府应当履行追偿人才奖补金的义务。目前人才奖补一般只与就业时间相关,很少有相应的绩效考评。对于奖补力度较大的高层次人才,绩效考评更为重要,但目前人才奖补绩效考核被弱化。例如,杭州市《实施细则》中未涉及院士等高层次人才绩效考评,更没有规定当绩效考评未通过时是否要追偿人才奖补资金。人才奖补的直接目的是吸引和留住人才,但最终目的是为了让人才服务于地方发展,同时,反哺地方财政收入。只有加强人才绩效考评,才能更好地实现人才奖补的最终目的。

5 规范地方人才奖补政策的法治之路

5.1 地方人才奖补应遵循财税法定

人才奖补涉及地方财政支出,考虑到各地情况不同,在预算法定前提下赋予地方一定财政自主权是必要的。首先,调整预算科目设置。未来应当在预算科目中恢复并重塑“引进人才费用”的概念以反映人才奖补支出,并且,可以设置人才生活补贴、人才租房补贴等子科目。其次,强化政策调整考察。地方人才引进竞争加剧,导致人才奖补标准水涨船高,但人才奖补政策的更新应通过预算调整接受民主性考察。学界早有呼吁应建立预算法的预算弹性机制,鉴于人才奖补政策的动态性和复杂性,预算科目之间的流转可限制比例以增加外部预算弹性,在预算总额和绩效不变的情况下政府可适度更改奖补标准以增加内部预算弹性[18]。再次,制定全国规范文件。个税奖补引发的预算法定与税收法定间冲突,体现了全国性法律文件规范的必要性和紧迫性,已经有学者呼吁制订人才基本法,各地再以此为基础结合自身情况制订相应法规[19]。最后,区分人才奖补范围。目前不同人才奖补名目经常混用,但其税法意义并不同,需要合理区分且合法课税,既遵照税收法定且量能课税,又避免政策迥异违背税收中性。

5.2 地方人才奖补应体现财税中性

首先,纳入法定范畴。通过预算法定约束财政支出,并不足以限制财政支出的自由裁量空间,需将财政支出本身纳入法律保留[20]。在地方人才奖补支出领域,即使通过民主性考察,但受制于财税中性,需要将地方人才奖补支出纳入法定范畴,未来在制定财政支出法的前提下可以制定全国性的地方人才奖补支出法规,避免各地人才奖补政策无序泛滥。其次,平衡区域发展。目前我国城市之间甚至城市内部不同区域之间都存在发展差距,出于区域平衡和共同发展的需要,应当借助财政转移支付鼓励欠发达地区制定力度更大的奖补政策,例如,杭州市通过专项转移支付再次补贴青年人才向杭州西部流动。最后,人才奖补政策的制定应当遵循比例原则,以达到奖补目的正当、手段适当和因地制宜。

5.3 地方人才奖补应贯彻公共财产

即使地方人才奖补拥有合法性和正当性,还需评估政策有效性,监督政府的公共财产权。首先,加强司法保障。为了有效吸引并留住人才,需要在申请人和纳税人两端健全法律救济与监督,建立健全纳税人诉讼制度,将预算法实施纳入司法化保障。其次,事权与支出责任适应。公共财产法理论蕴含事权应与支出责任相适应,鉴于人才奖补的普遍性,涉及五级财政,既要合理划分人才奖补中各级政府的事权,也要避免加重下级财政支出负担。最后,强化政府监管及追偿义务。鉴于地方人才奖补资金的公共财产属性,要有效监管奖补资金的发放,并建立奖补绩效考评制度,在人才奖补政策目的不能实现或者错误发放时,要强化政府追偿人才奖补金的义务。要求受奖补人主动退还相应奖补金额,并建立健全相应法律责任,如纳入受奖补人信用记录,同时,赋予政府强制执行权。

6 结语

习近平[21]在《求是》上撰文指出,“共同富裕是社会主义的本质要求”。实现共同富裕需要更多具备致富本领的人才,但人才奖补不能成为“过头的保障”,要有助于扩大中等收入群体规模和鼓励勤劳创新致富,更要注重区域发展平衡性。“作为一种回应型法,财税法的社会利益本位性质和对社会经济发展的调控性决定了财税法具有促进社会平衡发展的作用”[22]。将地方人才奖补纳入财税法治视野下,有助于城市间平衡发展,促使人才奖补回归社会利益本位。

[1] 赵全军.“为人才而竞争”:理解地方政府行为的一个新视角[J].中国行政管理,2021,37(4):40-45.

[2] 林宝.各地都在争夺什么样的人才——人才争夺目标群体的趋势分析[J].人民论坛,2018,34(15):18-19.

[3] 张颐佳.长沙7个月揽才38 578人[N].湖南日报,2018-06-12(5).

[4] 唐慧,王印红.政策爆发的多重逻辑:基于中国地级市“人才新政”的事件史分析[J].中国人力资源开发,2021,38(8):115-128.

[5] 蔡明.税收法定原则下个人所得税法“偶然所得”何去何从[J].税法解释与判例评注,2020,13(1):16-33.

[6] 刘剑文.论财政法定原则——一种权力法治化的现代探索[J].法学家,2014,26(4):19-32.

[7] 中华人民共和国财政部.2021年政府收支分类科目[M].上海:立信出版社,2020:65.

[8] 王红茹.全国多省份出台个税优惠政策地方对个税免征、奖励、返还,合理合法吗[J].中国经济周刊,2018,25(25):38-41.

[9] 侯卓.重识税收中性原则及其治理价值——以竞争中性和税收中性的结合研究为视角[J].财政研究,2020,36(9):93-104.

[10] 孙伯龙.竞争法视域下财税中立的理论内涵与原则证成[J].竞争法律与政策评论,2019,5(5):195-214.

[11] 熊伟.法治视野下清理规范税收优惠政策研究[J].中国法学,2014,31(6):154-168.

[12] 胡建淼.行政法学[M].北京:法律出版社,2010:215-216.

[13] 杨建顺.比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究[M].北京:中国人民大学出版社,2008:20．

[14] 李光全.中国城市人才竞争力变化影响因素分析[J].科技进步与对策,2014,31(2):136-139.

[15] 孙文浩,张益丰.城市抢“人”大战有利于地区新旧动能转换吗[J].科学学研究,2019,39(7):1220-1230.

[16] 刘剑文,王桦宇.公共财产权的概念及其法治逻辑[J].中国社会科学,2014,35(8):129-146.

[17] 徐阳光.论建立事权与支出责任相适应的法律制度——理论基础与立法路径[J].清华法学,2014,8(5):88-102.

[18] 陈治.国家治理转型中的预算制度变革——兼评新修订的《中华人民共和国预算法》[J].法制与社会发展,2015,21(2):89-104.

[19] 刘玉雅,李红.京沪粵苏浙地区人才政策比较[J].中国管理科学,2016,24(S1):733-739.

[20] 白小平,代枚训.财政支出法定原则及其法律体系之完善[J].南京航空航天大学学报(社会科学版),2017,19(1):50-55.

[21] 习近平.扎实推动共同富裕[J].求是,2021,64(20):4-8.

[22] 许多奇,唐士亚.财税法的衡平发展功能及其法治构造[J].法学杂志,2018,39(3):35-43.