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On the basis of the comprehensive overview of relative researches, this article presents four main work to discuss the operation mechanism design and promote assessment of Chinese national laboratories. Firstly, the characteristics of strategic management of national laboratories are summarized through comparing with enterprises and public administrative sectors. It is suggested that both public welfare and economic performance should be given consideration into formulating the strategic goals, of which the direction should be consistent with the national science and technology innovation strategy; it should be taken into consideration of both objective R&D laws and actual operational situation of national laboratoriesin the strategy development phase; both user demands and speciality of scientific institutions should be taken into account in developing the control and feedback criteria. Secondly, 5 functions of national laboratory assessment in the life-cycle procedure of strategic management are discussed, including examining the development strategic direction of national laboratories in the requirement demonstration phase, screening feasible proposals in the project approval phase, adjusting the budgets in the resource allocation phase,rating the comprehensive performance in key operation milestones and identifying problems, analyzing causes and developing solutions in the whole life-cycle procedure. Thirdly, the assessment practices of the Chinese key state laboratories, national laboratories funded by the Department of Energy and Max Planck Society are analyzed through a comparative case study. Moreover, the shortcomings of current assessment operational mechanism are unveiled based on the analysis results.
According to the results of the comparative case study, it is discovered that the assessment practice of Chinese national R&D institutions still remains in the primary development stage “orienting to inspection and acceptance”. The assessment operation mechanism has not been integrated into the life-cycle strategic management, which weakens the decision support performance of assessment conclusions. Meanwhile, the shortcomings also involve the data collection of R&D information, selection of consulting experts, developing assessment index sets and organizational processes of assessment activities. There are significant gaps between current capabilities and requirements of scientific and practical national laboratories assessment. On the basis of these mentioned findings, it is suggested that R&D decision-makers should improve the assessment operational mechanism from 4 aspects: improving the work programme, regulations & guidance and knowledge accumulation & reuse of national laboratory assessment which follow all activities in each phase of life-cycle strategic management; moving forward the focused priorities and allocated resources of national laboratory assessment appropriately; promoting the development and application of relative software systems for supporting national laboratory assessment;and constructing the effective and efficient management mechanism of consulting experts.
The national laboratory assessment involves a complex system containing large-scale different elements and dynamic interacts, therefore there are great difficulties in the analysis, design and implementation. This research provides a preliminary but novelty attempt of framework discussion for operational mechanism of national laboratory assessment orienting to strategic management. With the cooperation of theory & approach researchers, assessment organizers & operators, information system developer and consulting experts, the assessment capability and practice can be promoted to higher stages, such as accompanying assessment and diagnostic assessment.
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科技创新既是推动经济高质量发展的根本动力，也是捍卫国家主权、安全与发展利益的重要保障。为应对当前我国安全与发展面临的重大挑战，迫切需要加快建设、高效运营以国家实验室为龙头的战略科技创新力量体系。习近平总书记在两院院士大会上强调：要以国家实验室建设为抓手，强化国家战略科技力量，在明确国家目标和紧迫战略需求的重大领域，在有望引领未来发展的战略制高点，以重大科技任务攻关和国家大型科技基础设施为主线，依托最有优势的创新单元，整合全国创新资源，建立目标导向、绩效管理、协同攻关、开放共享的新型运行机制，建设突破型、引领型、平台型一体的国家实验室。[1]一方面，政府、企业、社会对大型科研机构的关注度持续上升，国家实验室建设运营迎来重要战略机遇期；另一方面，与美国等西方发达国家相比，我国科研力量总体“大而不强”，科研经费和高端人才资源比较短缺，国家实验室体系实质性建设刚刚起步，在市场经济体制下，规划论证和管理运营体现国家意志、实现国家使命、代表国家水平的战略科技力量经验较为匮乏，推进国家实验室建设与运营、实现科技创新“弯道超车”面临诸多困难。
战略管理贯穿于组织建设发展全流程，是支撑组织维持核心竞争优势、优化资源配置、实现高效运营和持续发展的重要手段，已成功应用于企业、政府和军队等组织管理或治理实践[2-4]。已有研究表明，评估既是战略管理总流程的重要环节，也是支撑其它链条有效运转的基础[3-4]。另外，评估在科研管理中的重要作用引起决策者和研究者广泛关注[5-8]。2018年，中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》指出，要秉持尊重科研规律、突出问题导向、精细领域分类、独立科学公正等原则，优化完善各类科研机构评估制度[8]；最新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》明确规定：“国家完善利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构的评估制度，评估结果作为机构设立、支持、调整、终止的依据[9]”。综上所述，开展国家实验室评估现实需求紧迫、政策指向明晰，关键在于构建协调顺畅的评估组织机构、完备高效的评估工作机制以及科学适用的评估方法，从而落细、落实科技创新工作部署，提升国家实验室战略管理效能。
为有效解决资源与目标之间的矛盾，需要深入研究国家实验室战略管理特点，运用科学评估方法提升国家实验室战略管理水平，以尽量少的资源、尽量短的时间、尽量低的风险，研发尽量多和尽量好的能够解决国家战略性关键科学问题的高水平研究成果。因此，亟需面向国家实验室战略管理需求，加快建设科学有效的评估工作机制，将评估活动融入“战略指导—战略制定—战略实施—控制反馈”全流程，为国家实验室战略管理决策提供有力支撑。
战略管理来源于企业运营管理实践[2]，并逐步应用于政府和军队等公共管理部门[3-4]，旨在科学识别战略目标，制定战略规划，统筹调配可用资源，及时应对内外部环境变化，灵活调整战略方案，确保规划落地、目标达成。企业战略管理研究强调竞争优势获取，相关学者针对“如何统筹内部治理要素和社会环境因素，设计运行有效的战略管理工作流程”进行了积极探索[10-11]。政府战略管理目标更加多元，理论与实践研究视角更趋多样。Kamensky[12]总结美国联邦政府战略管理领域绩效评估实践经验；包国宪等[13]研究基于PV-GPG理论框架构建的政府战略管理流程，揭示评估在该流程中所发挥的职能作用；李宇环[14]研究地方政府战略管理能力核心要素和评价指标。通过对比可以发现，虽然不同类型组织战略管理理论和实践操作关注点不同，但评估均被视为支撑战略管理决策的重要机制。
(1)国家实验室管理制度。周岱等[15]梳理美国国家实验室管理体制特征，指出同行评议是管理实践常用的评估方法。关于运营机制，钟少颖等[16]研究美国国防部资助国家实验室采用的“资助机构—运营机构—国家实验室”管理模式，指出该组织架构和工作机制存在的问题；李斌等[17]研究美国国家实验室与大学、工业界的分工与合作关系，运用技术成熟度指标区分3类机构在创新生态系统中的职能定位。关于成果转化，刘学之等[18]探讨转化路径和制度性保障条件；梁轶等[19]比较各类转化模式特征和优劣势，认为成果转化是国家实验室评估的重要内容；徐晓丹和柳卸林[20]的研究表明，完备的国家实验室建设运营规划方案应涵盖战略定位、组织架构、资源配置、领域布局和运行机制等全流程事项。上述研究涉及国家实验室战略管理外部环境、作用意义和步骤环节，缺乏对整体目标、流程框架及环节衔接的理论分析。
(2)大型科研机构评估。杨晓秋[5]和李旭彦等[6]通过梳理国家重点实验室评估流程、方法和成效，讨论评估组织和成果转化存在的问题，并提出相应改进措施和建议。此外，相关学者梳理国外大型科研机构评估制度和实践经验，如美国能源部下属国家实验室绩效评估实施情况、英国公立科研机构绩效评估制度特点以及德国马克斯·普朗克学会(MPG)过程管理评估机制[21-23]。张义芳[7]从政策法规支撑、评估原则、组织流程、评估内容和评估方法等视角对比美国、英国、德国、日本国立科研机构绩效评估制度，提出推动我国科研机构评估制度建设的政策建议。上述研究为分析中外大型科研机构评估工作机制提供了重要参考，但缺乏从战略管理视角对国家实验室评估职能定位的理论分析，未结合需求侧和供给侧查找问题并提出行之有效的政策建议。尤其是对于国家实验室这一特殊类型组织战略管理模式的探讨较少，未明确评估在国家实验室战略管理实践中所发挥的作用，面向战略管理需求的评估工作机制研究未引起学者足够重视，构建科学、系统、高效的国家实验室评估机制存在薄弱环节。因此，本文聚焦于国家实验室战略管理评估工作机制，全面论述评估在战略管理全流程中的职能作用，比较中外大型科研机构典型评估案例，提出优化我国国家实验室评估的政策建议。
根据战略管理理论，组织在运营发展全生命周期需要准确识别自身优势和短板，预测未来发展趋势，并及时掌握外部环境变化，进而着眼于适应环境、把握机遇、应对挑战和统筹协调各利益相关方价值取向(诉求)等基本规则，合理制定战略愿景(使命)、战略方向和目标，科学拟制、动态调整战略规划方案，并精细调配各类资源以保障计划顺利实施。一方面，上述战略管理框架对不同类型组织机构具有一定的普适性；另一方面，企业、政府和军队等组织机构在使命任务、外部威胁、内部架构和成功路径等核心要素管理方面存在明显差异，战略管理关注点和实施流程也有所不同。因此，需要根据国家实验室建设运营实践，剖析其战略管理特点，通过梳理战略管理全流程决策需求，科学定位国家实验室评估职能。
根据国外管理实践，国家实验室一般拥有独立的财务结算系统，需要获取和保持核心竞争优势，不断适应内外部环境变化，提供满足特定用户需求的科研成果，从而持续获取人、财、物等各类资源以维持自身运营与发展，具有明显的企业特征[15,21]。我国国家实验室的首要使命是服务于国家整体科技创新战略，且不将盈利作为第一战略目标，科研成果产出具有显著外部性特征，绩效评估需求与公共管理部门存在诸多共性特点。此外，国家实验室致力于探索充满未知的科学前沿，需要依据科学发展规律，统筹需求与可能之间的关系，最大程度上规避因脱离实际而造成的资源浪费。因此，需要从企业运营、政府部门使命和科研管理规律三重视角定位国家实验室战略管理特点，如图1所示。
图1 国家实验室战略管理特点
Fig.1 Characteristics of strategic management of national laboratories
根据已有研究[2-3]，战略管理全流程包括战略指导、战略制定、战略实施和控制反馈4个相互衔接、循环迭代阶段。在战略指导阶段，主要关注与组织核心能力、资源和外部环境相匹配的有利因素，明确长期发展愿景和宏观目标，据此进一步细化导向性战略目标，为拟制战略规划提供需求输入。在战略制定阶段，根据战略目标、可得资源和环境变化，拟制包含各类组织架构、政策制度和建设项目的规划方案，权衡效益、成本和风险要素，选择最优方案并匹配相应权责和资源，为战略实施提供遵循依据。在战略实施阶段，各职能部门根据任务分配需求，依据外部法律规章和内部管理规定，统筹使用各类资源，设计并实施行动计划方案。在控制反馈阶段，结合产出绩效/影响评价、内外部环境因素感知和组织机构所处竞争态势，研判战略指导的科学性、战略制定的合理性和战略实施的有效性，针对发现的问题设计相应解决方案，根据实际需要开展新一轮战略指导或战略制定，优化战略实施过程管理方案。与传统企业和公共管理部门相对成熟的生产/运营活动不同，国家实验室承担大量探索未知领域，具有高风险、高收益特征的科研任务，在战略管理各阶段都需要掌握和遵循客观规律，统筹兼顾外部需求与目标可行性之间的关系，避免因“盲动冒进”而造成资源浪费。综上所述，通过对企业、公共管理部门对比发现，国家实验室战略管理特点体现为：①战略目标要与国家科技发展方向相符，兼具公益性和经济性；②战略制定要兼顾科研规律和运营管理实践；③战略实施要兼顾行政管理秩序和技术专家研讨自由；④控制反馈准则设计要兼顾用户需求和科研机构特性，具体如表1所示。
表1 3类组织机构战略管理特点
Tab.1 Characteristics of strategic management in three kinds of organizations
主要阶段企业公共管理部门国家实验室战略指导①重点关注产业内部及关联供应链环境②为用户提供优质产品和服务③为利益相关方创造物质财富,保持良好的财务状况①统筹考虑政治、经济、民生等环境因素②聚焦于履行职责使命,为公众提供优质服务③经济收益通常不作为首要战略目标①结合国家科技创新战略和学术界、产业界环境设计建设需求与发展愿景②着眼于提供高水平科研成果并根据经济社会效益制定战略目标③需要保持稳定的任务来源和良好的财务状况战略制定①以获取商业利益为主要价值导向②关注研发,旨在维持核心竞争优势③根据用户需求开发运营能力,配置优质资源①贯彻落实上级战略部署②立足职权范围,根据既定战略目标和公众重点需求制定相关战略规划③统筹考虑多方利益相关者重大关切①以科研创新成果理论与实践意义为价值导向②关注科研活动对社会经济发展的贡献,维持与同类科研机构的竞争优势③结合用户需求和科研管理规律拟制战略规划战略实施①追求效率,重视过程管理的精细化②采取目标管理机制,项目经理通常会得到充分授权,计划调整方案较为灵活①依据固定行政程序,严格落实规划要求①兼顾严格的行政管理制度和相对民主开放的技术专家研讨环境②统筹规避风险与鼓励创新之间的关系③对项目负责人充分授权,开展以提升科研创新效能为目标的精细化管理控制反馈①绩效评估关注盈利能力、用户满意度和竞争优势①绩效评估价值取向多元化②控制反馈程序要求在政策制度中作出明确规定①兼顾用户需求和科研机构特点,设计绩效评估准则②自评估与用户委托第三方评估机构相结合③评估成果转化应用需要多利益相关方的共同参与
国家实验室战略管理融合公共管理部门战略指导、企业精细化过程管理和科研管理风险控制等特点，结合自评估与第三方评估机构对建设运营规划进行感知、控制和优化。作为贯穿战略管理全流程的决策依托[12]，国家实验室评估主体(委托方)既包括主管部门、资助单位和社会公众等外部利益相关方，也包括各级各类内部管理决策者；评估对象既包括外部环境、战略目标、发展规划等宏观要素，也包括科研项目、工作人员、产出成果等具象实体；评估活动既是控制反馈阶段绩效测度、问题查找以及形成相应解决方案的重要抓手，又对战略指导阶段识别外部机遇、战略制定阶段预测未来发展趋势、战略实施阶段监测计划方案执行效果发挥重要作用。国家实验室评估是包含多主体、涉及多领域、交联多层级、应用多场景的复杂系统工程，核心目标在于全面提升战略管理各阶段、各层级、各类别决策的科学性、可行性、适应性和有效性，全流程职能作用如图2所示。考虑到国家实验室内外部环境的动态演化性、绩效指标的关联复杂性、科研创新的高风险性，在评估过程中需要获取、整合与研判多渠道情报信息，重点回应战略管理决策关注的核心问题。
2.2.1 国家实验室战略与国家整体科技创新战略目标愿景是否契合
国家实验室承担着服务于国家战略规划、开展前沿基础研究的战略任务，扮演着引领基础研究和衔接转化应用的重要角色[24]。在国家实验室建设运营战略指导阶段，评估在需求论证阶段应发挥“把方向”的作用。本阶段评估由外部利益相关方主导，主要工作包括着眼于战略任务实现整体规划，明确建设项目在科技创新体系中所发挥的作用，深入分析国家实验室目标愿景与现实需求，系统审核并有效压缩国家实验室战略目标与国家科技战略目标之间的“矢量夹角”，从而确保国家实验室体系建设布局有的放矢、急用先行。
2.2.2 国家实验室建设方案是否具备必要基础条件
当前，国家实验室体系建设预期目标高和实现难度大与科研基础相对薄弱和各类可用资源有限之间的矛盾突出，因此应避免盲目“多干快上”而造成的战线过长、摊子太大，导致“鱼目混珠”“有高原缺高峰”。为有效支撑国家实验室建设布局，评估在立项审核阶段应发挥“选种子”作用。本阶段评估由外部利益相关方主导，主要工作包括综合考察立项基础条件、申报团队能力和工作计划质量等要素，科学遴选效费比高、可行性强的国家实验室建设方案，剔除重复建设、过于超前的不合理、不成熟方案，减少“隐真”和“示假”两类信息偏差，从源头上避免因国家实验室作用有限、运营效益低下而造成的人力、物力、财力资源浪费。
图2 国家实验室评估所发挥的职能作用
Fig.2 Functions of national laboratory assessment
2.2.3 国家实验室资源分配方案是否合理
从国家实验室运营看，条件建设、技术研发、应用转化等不同类型项目是资源相互竞争、效益相互联系的有机整体。针对资源有限性这一现实，需要立足于体系贡献率，兼顾投入边际效应，做到“好钢用在刀刃上”。为有效支撑国家实验室建设运营战略制定，评估在资源分配阶段应发挥“调预算”作用。本阶段评估由内部管理决策者主导，主要工作包括着眼于整体效益，引导资源向需求明确、条件成熟、体系贡献率高的重点科研项目倾斜，同时也要关注关联科研项目之间的衔接协同效应，统筹兼顾突出重点与系统配套、内部能力建设与外部效益转化关系，实现国家实验室建设运营资源效益最大化。
2.2.4 国家实验室运营绩效与内外部因素是否满足预期要求
国家实验室建设和运营涉及的利益相关方较多，内外部影响因素庞杂，全面、精准的综合绩效测度指标体系成为引导国家实验室发展方向、合理调整国家实验室建设规划的重要风向标。为支撑国家实验室建设运营战略有效实施，评估在重要节点应发挥“打分数”作用。本阶段评估由外部利益相关方主导，内部管理决策者全程参与，主要工作包括立足于战略定位和核心职能，遵循科研机构发展规律，对照国家实验室建设运营预期目标，分级分类系统评价国家实验室科研项目成果效益、组织绩效以及对经济社会发展的贡献，为资源分配调整、管理机制改革和机构改组裁撤等重大决策提供参考。
2.2.5 国家实验室运营管理机制是否完备
国家实验室运营绩效和影响为“结果”，运营管理机制为“内因”，唯有准确完备地掌握现状，并且有的放矢地“由果溯因”，才能找到影响战略管理整体效能的关键问题，真正做到“以评促建”“以评促改”。为有效支撑国家实验室建设运营控制反馈，评估在战略管理全过程中应发挥“找问题”“查原因”“想办法”作用。本阶段评估由内部管理决策者主导，外部利益相关方提供指导意见，主要工作包括结合常态化跟踪评估和阶段性绩效评估，及时发现制约战略管理效能、造成重大管理风险的突出问题，基于评估结果开展系统、深入的溯因/归因分析；针对关键问题及主要影响因素，统筹考虑内部运营情况和外部环境变化，设计有效干预措施。
美国国家实验室运营管理模式大致包括两类：①政府所有、政府运营(GOGO)；②政府所有、公司(协议企业)运营(GOCO)，能源部、国防部管辖(资助)的国家实验室采用GOCO模式[18]。受美国政府绩效评估模式的影响，下属国家实验室评估理念从“投入—产出”分析演变为“目标—效益”对比[25]，即与协议运营企业签订科研资助合同需明确评估时机、流程、标准及相关要求，基于合同开展评估活动，并执行配套奖惩措施。
为加强对协议运营企业的沟通和监管，确保下属国家实验室达成自身发展目标和用户需求目标，自2006财年起，美国能源部依托科学办公室(Office of Science, SC)、环境管理办公室(Office of Environmental Management，EM)和国家核安全管理局(National Nuclear Security Administration，NNSA)等机构，采取共用标准评估议程、信息反馈与评估成果应用模式，依据合同对下属国家实验室运营年度绩效进行量化评估[26]。
国家实验室评估主要围绕美国能源部各机构在合同中确定的绩效目标开展，评估人员将每项绩效目标分解成若干细化子目标，再根据统一评估标准对各项目标实现情况进行审核测度。以SC为例，其下属国家实验室评估机构依据合同中包含的绩效评估与测度计划(Performance Evaluation and Measurement Plan, PEMP)，主要绩效目标包括科研任务完成情况；研究设施设计、建设和运营；科技研发项目/计划管理情况；实验室领导与管理能力；环境、安全和健康保护情况；商务系统运营情况；基础设施管理、维护和更新情况；安全和应急管理情况。其中，前3项为科学技术目标，由主要利益相关方(为实验室提供资助超过规定阈值的机构)评估绩效；后5项为管理运营目标，由相应职能部门派驻实验室代表(小组)评估绩效。评估小组采取5分制(0～4.3)，划分F到A+共11个档次测度各绩效子目标完成情况，运用赋权加和法最终判定国家实验室绩效目标实现情况[21]。
国家实验室评估结果不仅决定当年绩效激励经费能否发放，也与后期能否续签运营协议、科研经费数额发放挂钩。一般而言，最终评估等级在B+以上可视为达成预期绩效目标，值得肯定和激励；反之，则需要查找问题，必要时会采取问责和处罚措施。
德国已形成覆盖高等院校、科研院所和各类基金组织的科研评估制度，并建立了以德国科学顾问委员会为代表的专业化评估咨询机构群，采取自评估与外部评估相结合的组织模式，坚持公开透明、充分参与、真实可靠、公开一致原则，聚焦于科研能力、成果产出、运营状况、应用绩效、咨询服务和社会影响等各个方面，对科研机构开展制度化评估(陈乐生，2008)。在实际操作中，大型科研机构评估普遍采用基于专家经验的同行评议法，根据研究领域、成果形式和服务对象确定评估准则、实施流程和专家选取模式。本文以马克斯·普朗克学会(MPG)为例，分析德国大型科研机构(国家实验室)评估工作机制。
MPG采用“同行评议为主体，科学计量提供情报支撑”的评估模式，主要评估活动包括：①事前评估，主要评估对象涉及研究机构建设立项、主要领导任命决策、重点研究方向选择以及重大科研项目立项资助等，结合资深专家综合评议，考察实际需求、综合能力和发展潜力；②常规评估，每两年开展一次，主要结合下属科研机构提供的自评估报告(科研进展、主要成果、人才队伍建设和财务情况)和德国科学顾问委员会专家外部评议，评价科研机构运营绩效，提出改进建议；③领域评估，每6年开展一次，首先将所属研究机构主要方向划归为15个领域，运用科学计量、实地考察、综合评议和比较分析法，评估其在不同领域的研究水平和国际排名，掌握科研竞争总体态势，及时发现特定研究领域存在的问题并制定改进措施[17,23]。
MPG科研机构评估始于需求论证，终于过程管理，将评估结果运用于战略方向调整、科研项目立项审核、人事任命和资源分配等管理决策。例如，若未通过领域评估，该领域科研经费最多被削减25%；若多次未通过评估，最多被削减50%。MPG科研评估的另一个特征是关注评估咨询专家的选取，在全球范围内聘请具有足够学术成就、行业信誉和科学精神的各领域专家组成科学顾问委员会；在评估实施过程中，发表论文数量(影响因子)、科研奖励、经费资助等客观计量指标只作为参考，评估结论主要由专家评估意见决定。
自1990年起，我国建立国家重点实验室制度，支撑建设规划和资源配置等宏观管理决策，引导实验室发展方向，规范实验室日常管理，引入“优胜劣汰”机制激励实验室创新发展[5]。国家重点实验室评估由科技部牵头组织，采取分领域定期评估模式(周期为5年)，结合自评估和第三方评估工作方式，围绕研究成果水平与贡献、队伍建设与人才培养、开放交流与运行管理3类评估指标运行。
在评估准备阶段，科技部在评估年初确定评估对象，确定委托评估机构，将评估工作通知下发至参评实验室及依托单位。在评估筹划阶段，评估机构汇总参评实验室提交的自评估材料(年度工作报告和5年工作总结)，组建不同评估咨询专家小组，并向委托方提交评估工作方案(经核准后实施)。在评估实施阶段，首先组织专家审阅自评估材料，结合专家意见和评估准则对初评结果进行打分；其次，遴选排名前30%和后20%的参评对象，综合采用听取代表性成果汇报、核查实际运行管理情况、个别访谈等方式，形成不打分、不排序的现场考察报告；最后，组织评议组专家，结合初评结果和现场考察报告，确定国家重点实验室评估结果(优秀、良好、整改和未通过)。在评估成果应用阶段，评估机构在多轮研讨后形成最终版评估报告，以便主管部门掌握国家重点实验室整体发展水平和运营状态，及时发现整改问题，总结推广经验，加大对优秀实验室的支持力度，淘汰一批绩效低、问题多、运营差的实验室。
通过比较可以发现，中外大型科研机构评估均重视相关学科领域专家意见，依据特定政策法规和组织流程组建专业评估团队，但在评估组织机制、评估方法选用和评估成果转化等方面存在显著差异。美国能源部下属国家实验室评估有效统筹科研规律与实用需求之间的关系，依托运营合同形成流程确定、指标明晰的年度评估制度，并在过程管理中及时发现、整改存在的问题。德国MPG评估覆盖的战略管理链路范围较广，用以支撑战略规划、资源配置和过程管理决策，针对实际评估需求合理组建专家委员会，有机结合专家经验和文献计量情报，在评估准则差异化、评估流程规范化、情报数据真实性和研讨交互民主化等方面具有特定优势。我国大型科研机构评估拥有较为丰富的实践经验，评估标准、流程和工作机制经历多次迭代优化，评估结果在引导机构发展、调整科研资源配置、督促整改问题等战略管理链条中起重要作用。然而，相比于西方发达国家成熟的科研机构评估体系，我国科研机构评估仍处于粗放型“检查验收式评估”初级阶段，与科研评估科学化、精细化、实用化要求存在较大差距，存在评估与战略管理结合不紧密、科研情报数据收集不系统、咨询专家选取效果一般、评估指标不完备、评估组织严密性不足等问题。具体表现为：
(1)评估未融入科研机构战略管理全流程，评估在关键节点存在短板甚至缺位，难以预见国家实验室发展战略存在的偏差或有效识别规划论证隐含的潜在风险；即便在评估中发现一些问题，难以得到及时有效整改，从而造成不必要的资源浪费。
(2)未构建多利益相关方共同参与的评估机制，“谁来评”“为谁评”把握不准，在评估目标、准则和具体方案设计论证中未全面涵盖对科研成果应用方的关切，影响评估结论的科学性和实用性。
(3)过于依赖评估对象“迎检”提供的自评估报告，未构建科研机构运营管理和产出绩效相关的第三方权威数据库，难以获取全面客观的评估证据，容易造成评估实施陷入“因陋就简”“巧妇难为无米之炊”的窘境。
(4)评估专家来源过于集中，难以满足多利益相关方对知识结构、从业背景和价值取向多元化的要求，潜在利益输送、认知局限等风险影响评估结论的科学性。相关研究指出，2014-2016年国家重点实验室评估专家任职单位集中于国内大学(平均占比52.4%，最高占比76.7%)，来源于企业(平均值1.6%，最高值6.3%)和国外大学(平均值0.3%，最高值3.7%)的专家比例较低[29]。
从MPG管理实践看，国家实验室战略管理各环节需要提供有效准确的决策支撑，评估覆盖范围越完备，评估时机越准确，评估依据越充分，形成的评估结论越可信，评估成果转化应用阻力也就越小。因此，需要紧密结合评估对象战略管理规划，设计一体化评估流程。
(1)着眼于战略管理各阶段关注的核心问题，结合国家实验室职能定位，分类设计一系列评估工作方案，明确评估主体、评估目的、评估导向和评估原则等基本要素，厘清评估对象、评估内容等客体信息。
(2)完善评估活动相关依据。一方面，借鉴美国《政府绩效与结果法案》、日本《独立行政法人通则法》等立法经验，为国家实验室评估提供普适性制度支撑；另一方面，借鉴美国能源部下属国家实验室评估经验，在国家实验室建设运营管理章程(科研经费资助协议)中明确评估要求，对重点问题作出系统规范：①谁来评，特定评估活动由谁主导，由谁具体实施，谁对提交的评估结论负责；②何时评，各类经常性评估活动(短期、中期、长期)间隔周期多久，在各重要节点需要开展哪些类型/要求的评估工作；③如何评，不同类型评估模式、评估方法如何选取，开展跨部门评估活动的一般性组织协调程序应如何规范；④怎么用，评估成果有哪些固定(可选)转化应用机制与渠道，对支撑战略管理决策有哪些规范要求。
(3)重视评估实践经验总结和知识积累，推动国家实验室评估过程和评估结论再评估，结合应用场景完善评估指标库、规则库，为后续同类型评估快速启用和异类型评估迁移学习提供借鉴。
决策失误将会造成巨大的资源浪费，战略失误难以用战术胜利挽回。方向性问题发现越早，干预措施越及时，决策失误造成的损失也就越小。根据美国国防部武器装备采办经验，在需求论证和项目方案分析阶段只需花费总成本的2%，就能深刻影响后续98%投入所产生的收益[27]。
为改变检查验收式评估工作所造成的严重损失，应将国家实验室评估重点适度前移，关注战略指导和战略制定阶段的事前评估。坚持“有所为有所不为”“宁缺毋滥”原则，运用科学有效的评估方法把好“方向关”“风险关”，准确筛选直接服务于国家战略发展和国家安全战略重点领域、科研基础扎实、立项条件成熟的建设项目，规避部委、地方政府“跟风式”布局所造成的重复建设、资源浪费、监管失控等乱象[28]。
为有效降低国家实验室评估时间成本和经费成本，提升评估成果的科学性、权威性，应开发标准化科研机构绩效信息管理系统，持续收集定性指标与定量指标相结合的管理运营信息和科学计量数据。
当前，我国大型科研机构评估工作存在数据基础薄弱、量化分析方法缺失、过于依赖专家经验等问题，造成评估结果难验证、不托底。因此，应借鉴国外科研机构运用科学计量方法的成功经验，开发和推广使用标准统一、开放共享的科研成果信息管理系统，持续收集和分析可计量的论文专著出版、科研经费、成果应用收益、主要合作伙伴、申请专利、人才培养和奖项荣誉等数据，运用统计分析法挖掘有价值的建设运营态势监测情报信息，辅助管理决策者和评估人员及时掌握国家实验室建设运营整体态势。
另外，面向战略管理各阶段评估需求，根据评估对象主要特征设计个性化评估指标和模型算法，将其嵌入信息管理系统并开展应用研究。基于安全保密和协商一致原则，在特定范围内建立国家实验室评估基础数据和模型资源开放共享机制，不断完善数据库、模型库、案例库，实现评估工作软件工具的迭代优化。
从科研机构评估理论分析和实践经验看，基于咨询专家经验的同行评议法因解释力强、前瞻深刻、视角立体等优势，能够有效提升评估结论的权威性和可用性，在中外大型科研机构各类评估活动中得到广泛应用[5-6，23]。但由于同行评议法不可避免地受咨询专家的主观影响，人情关系和利益冲突、知识结构和价值取向造成的认知偏见，以及信息不对称和会议程序不合理造成的误区均会影响评估成果质量[29]。因此，应根据国家实验室评估实际需求，构建科学高效的评估咨询专家选拔、监督、激励和使用机制。
(1)根据国家实验室体系建设运营整体规划，构建全面覆盖、结构合理、开放共享的评估咨询专家信息库，并将其嵌入信息管理系统。应避免评估咨询专家任职单位和教育背景过于集中，根据基础理论研究态势和成果转化应用实际需求，适度遴选一批国外一流大学(科研院所)、高技术企业、政府部门、军队和科研管理机构的咨询专家。
(2)针对突破型、引领型和平台型国家实验室职能定位与发展规律，着眼于具体评估活动对相关领域知识能力的需求，灵活组建规模适度、各有专长、密切协作的评估咨询专家小组。严格落实利益回避、单位推荐等制度，规避“利益输送”风险，保持多元化立场视角。科学设计专家审议组织流程，运用数据可视化软件工具，辅助评估咨询专家在多轮研讨中提出有效回应科研成果水平、成果转化应用价值、服务国家战略和运营管理效能等评估问题的真知灼见。
(3)建立评估专家监督、考核和激励机制。根据评估工作复杂性和市场规律合理设计咨询专家薪酬管理制度，明确咨询专家参与评估活动的权限以及敬业、保密、廉洁和诚信等行为规范要求，确保权、责、利一致。及时记录咨询专家参与评估活动的行为数据，对照相关规范要求对其合规性进行审核监督，依据评估活动经验总结“再评估”复盘结果，考核评价咨询专家工作绩效。设计科学、合理的激励机制，对工作积极、贡献突出的“真专家”给予一定奖励，将专业素养不高、敬业精神不强的“假专家”及时清理出评估咨询专家信息库，视情对严重违规且造成恶劣影响的“假专家”按相关规定进行追责问责。
本文着眼于提升国家实验室战略管理效能、运用科学评估方法有效支撑战略决策的现实需求，研究面向战略管理的国家实验室评估工作机制。通过系统梳理和对比相关研究成果发现，国家实验室战略管理既具有提升资源配置和使用效率的共性目标，又具有显著区别于企业和政府的遵循规律、价值侧重和实施流程，现有研究在设计优化聚焦国家实验室特性、回应战略管理决策关切的评估工作机制方面还存在短板空白。
基于战略管理基础理论框架，通过比较国家实验室与企业、政府机构在战略目标和运营管理上的共性及差异，论述其在战略指导、战略制定、战略实施和控制反馈4个阶段的工作特点，分析国家实验室评估在战略管理全流程中的职能定位，得出如下研究结论：国家实验室评估研究意义重大、需求迫切，涉及利益主体多、评估对象(要素)及其关联关系复杂、理论研究和实践操作难度大，需要着眼于战略管理决策支撑，回应决策者最关注的核心问题，推动管理制度、理论方法和软件系统一体化评估能力建设，加快向“全程式”“伴随式”“诊断式”评估2.0版优化升级，实现以评促改、以评促建、以评促管、以评促研。
本文存在如下不足：侧重于为国家实验室评估研究提供着眼于工作机制的框架式讨论，未开展具体操作方法和实证案例研究，在研究深度、精细度和实用性等方面存在不足。未来将持续探索国家实验室评估工作机制，进一步深化研究评估理论、评估方法、组织流程和案例分析。
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