The Incentive Effect of the "Lump Sum System" Policy of Scientific Research Funds Based on PSM-DID

Zhao Liyu1,Ge Rui1,Sun Yu2

(1.School of Public Policy and Management, China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116,China; 2.School of Economic and Management, Xi'an University of Technology， Xi'an 710054,China)

Abstract：Along with the fierce global science and technology competition and the pressure of unstable international environment, the Communist Party of China and the Chinese government are paying increasing attention to the development of science and technology innovation. Since the reform and opening-up more than 40 years ago, both the central and local governments in China are investing huge financial research funds and management efforts in the reform of science and technology system and mechanism. Through the continuous efforts, from the practical point of view, the relevant science and technology policies have been optimized to some extant. The "lump-sum system” for research funding is an important part of the current science and technology policy and reform of the science and technology system, which has already being piloted in 2019 and will be further expanded in and after 2022. The implementation of "lump-sum system” is of great significance in expanding the autonomy of researchers, stimulating their innovative energy, and improving the efficiency of research funds.

At present, a large quantity of studies have been conducted in domestic and international on the "lump-sum system" policy of research funding. However, through collecting and analyzing the relevant literature, it is found that there is a lack of research results on the empirical analysis of the effect of the "lump sum system" policy on research funding at the academic level. Therefore this study obtains the research data and subjects by the means of a questionnaire survey, and on the basis of the idea of experimental economics, it sets up a control group and an experimental group to evaluate the effect of the "lump sum system" policy on the research staff who participated in the "lump sum" project and those who did not participate in the "lump sum" project. The PSM-DID research method is used to empirically analyze the incentive effects of the implementation of the “lump-sum system” research funding policy in China. And the research validity is verified by the robustness tes. The study results show that the implementation of the "lump sum system" has a positive moderating effect and a positive motivating effect on the job satisfaction of researchers, and it shows a strong motivating effect.

In view of the above findings, this study proposes the following suggestions on how to further exert the positive incentive effect of the "lump-sum" research funding policy and give full play to the innovation effect of science and technology policy. First, in the process of implementing the "lump sum system" policy for research funding, the central and local governments should further expand the funding autonomy of researchers. Secondly, the proportion of overhead costs in financial research funds should be appropriately increased to meet the current practical needs of researchers in the use of funds. Thirdly, in the reform of the science and technology system, the research funding management system should be improved from top to bottom. In addition, it is essential for each responsible department to strengthen interdepartmental collaboration and communication in the process of policy implementation. Finally, humanized supervision and auditing mechanisms are supposed to play an important role in the supervision over the use of research funds.

Future research can adopt different methods such as grounded theory and evidence-based test to test the effect of the "lump sum system" policy, so as to continuously optimize the its scientificity, rationality and practical operability. With the promotion of the "lump sum system" of scientific research funds and the gradual expansion of the autonomy of scientific research funds management, the scientific research performance evaluation of scientific research personnel is also one of the important issues worthy of attention and research in the future.

Key Words:Technology Policy;Research Funds;"Lump Sum System" Policy;Incentive Effect

收稿日期：2021-12-23

修回日期：2022-05-05

基金项目：国家社会科学基金一般项目(20BGL235)；中国矿业大学未来杰出人才助力计划资助项目(2022WLJCRCZL148)

作者简介：赵立雨(1976—)，男，江苏沭阳人，博士，中国矿业大学公共管理学院教授，研究方向为科技创新管理与科技政策；葛蕊(1997—)，女，河南商丘人，中国矿业大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为公共政策与行政管理；孙钰(1996—)女，江西新余人，西安理工大学经济与管理学院硕士研究生，研究方向为财务管理。

DOI：10.6049/kjjbydc.2022070252

开放科学(资源服务)标识码(OSID)：

中图分类号：G311

文献标识码：A

文章编号：1001-7348(2022)16-0142-11

0 引言

随着科技体制机制改革的深入推进，科技政策环境不断优化，科研人员创新活力和创新潜能被充分激发。2018年，习近平总书记在两院院士大会上指出，“要着力改革和创新科研经费使用和管理方式”，“把人的创造性活动从不合理的经费管理、人才评价等体制中解放出来”。2019年，李克强总理在《政府工作报告》中提出开展项目经费使用“包干制”改革试点。2021年，习近平总书记在两院院士大会上进一步指出，“推进科技体制改革”，“推行技术总师负责制、经费包干制、信用承诺制”。科研经费管理改革彰显中国共产党领导下我国科技体制和科技政策不断向纵深演化，体现了党和国家深化科技体制改革的决心，受到学术界和实践界高度关注。

2019年，科研经费“包干制”政策率先在国家自然科学基金杰出青年基金、国家自然科学基金优秀青年基金、中国博士后科学基金项目等项目中进行试点，取得了较好的效果。科研经费“包干制”能够为广大科研人员提供人性化的科研环境，扩大科研人员经费自主权，释放科研人员创新活力，对提高科研绩效水平具有积极作用。从地区层面看，上海、江苏、湖北、深圳、重庆、陕西、浙江等省、市相继开展科研经费“包干制”政策试点工作的探索。根据实施情况，2021年8月，《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》明确指出，在人才类和基础研究类科研项目中推行经费“包干制”，同时鼓励有关部门和地方在基础性、前沿性、公益性研究中推行和探索“包干制”政策。2022年3月，科技部、教育部、财政部和人力资源社会保障部四部门联合印发《<关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见>问答手册》，再次明确下放科研经费管理自主权，为科研人员提供宽松的科研环境。在科技管理体制改革中，科研经费“包干制”政策效果到底如何？对科研人员产生了多大的政策激励效应？未来应如何有效落实该项政策？本文基于这些问题，采用双重差分(PSM-DID)方法，对科研经费“包干制”政策的激励效应进行探索和分析。

1 文献回顾

科研经费“包干制”政策试点后，学术界积极关注科技体制改革特别是科研经费管理政策变化对创新活动绩效、科研人员积极性等方面产生的影响，探寻创新驱动发展的新理论、新角度[1]。

1.1 科研经费管理范式

科研经费管理方式灵活多样[2]，不同学者采取混合研究方法进行分析。国外实施的科研经费管理制度大致分为两类，一类是以美国为代表的分散型，另一类是以英、法、德等国家为代表的集中型[3]。在科研经费拨款方面，不同国家高等院校科研项目拨款方式[4]和参与拨款的科研项目[5]存在差异。科研经费的重要作用是为科研成果提供支撑，Lambright[6]通过收集整理英国高校科研成果，发现科研成果与科研经费管理之间存在相互作用关系。在科研经费监督方面，Ulrich[7]提出需要建立绩效激励与内部控制相结合的监督管理方式。从1978年改革开放至今，中国科研经费管理演变大致经历4个阶段，即恢复阶段、建立阶段、发展阶段和健全阶段[8]，呈现出由成本导向型向投入驱动型转变的科研经费管理新范式[9]。近年来，我国政府愈加重视科研经费管理制度改革，不断完善预算编制、报销审核、内部控制等科研经费管理流程，提升科研经费管理效率。科研经费管理工作重点也开始转向服务科研工作者，关注科研人员实际需求，呈现出“以人为本”的政策取向。我国传统科研经费管理方式一直存在刚性较强的问题，对此，有学者提出基于创新生态观的科技管理模式[10]。在科研经费管理中采用与科研活动规律相符合且更加灵活新颖的方式，灵活解决科研经费管理中的刚性问题，给予科研人员更大自主权，为科研人员提供符合科研规律的服务。近年来，科研经费管理实践中出现科研经费管理制度与科学研究规律不符合，科研经费财务管理、审计监督滞后[11]等问题，严重影响科研活动的顺利开展，束缚科研人员的创新能力。因此，有效解决科研经费管理中存在的问题，积极完善科研经费管理模式，不仅能为科研人员提供良好的科学研究环境，激发科研工作者的创新积极性，更能为提升国家创新水平、加快国家创新体系建设提供条件。

1.2 科研经费绩效评价

科研经费绩效评价是衡量科技投入能否促进科研产出及科研创新的重要环节。以绩效作为科研评估标准，能够避免科研人员只注重成果而忽视创新力等问题，并且能够更好地强化管理效果[12]。国外关于科研经费绩效评价的研究主要集中在评价指标体系构建和如何优化科研经费评价等问题上。如Cooper等[13]通过分析科研经费投入与产出情况，发现加拿大在科研项目投入指标确认上缺少易于操作且统一的体系。科研绩效评价不应是单一的硬性标准，而应该由科研成果质量结合专家评估作为评判标准[14]。在科研经费绩效评价优化研究方面，英国REF通过多年尝试与研究发现，绩效评价应以数据指标为主要评判标准，并辅以合理的专家评议程序(王敏和张国兵，2015)。Enders等[15]结合委托代理理论发现，科研单位主要拥有管理自治权利，将该权利与内部控制、外部监督相结合，可以使科研人员绩效目标与单位科研目标更加一致。从欧美发达国家经验可以得出，在科研经费绩效评价上，需要从多角度、多方面考虑科研经费投入与产出的指标选择是否合理，由此建立完善的绩效评价体系。对于科研经费绩效评价中如何合理选择评价指标的问题，有学者提出在进行经费支出绩效综合评价时，采用因子分析法，将评价因素划分成13个二级指标[16]。同时，需要严控绩效评价质量，通过日常管理建设基础数据库，为科研经费绩效评价提供科学基础[17]。随着国家对科技创新的支持力度不断加大，需要重新构建科研经费绩效评价指标体系，使其符合科研活动规律，并契合当前科研经费管理模式。除此之外，学者们对于科研经费管理如何更好地促进科研产出进行了大量研究，如通过改革科研经费资助机制、完善项目成本补偿机制、提高间接费用比例激励科研人员[18]。此外，可以通过改进团队支持计划的经费管理模式[19]提升经费使用过程中的科研人员绩效水平。科研经费绩效评价不仅是对科研人员工作成果的检验，更是国家衡量科技投入产出与科研创新能力、优化科技管理体制、提高科研自主权的重要保障。因此，合理的科研经费绩效评价指标和机制设计尤为重要。

1.3 科研经费“包干制”

国外科研经费管理实践中，虽没有明确“包干制”这一概念，但是部分国家采取类似“包干制”的管理模式。同时，包干方式种类繁多，如美国以实验室为主体的包干方式，英国与欧盟等也采取类似于“包干制”的资助和管理方式[20]。不同国家的经费管理方式特点各异，但国外相对灵活多样，如美国HHMI以研究人员为对象进行包干，选择科研主动性高、创新能力强的科研人员，并选取较长一段时间给予包干资助；美国NIH则采取较为独特的模块式资助包干模式，将包干经费分作一个个资助单位或模块。我国主要采用预算制，形式较为单一，容易出现控制过多、柔性不足、信任不足、包办过多等问题。自我国科研经费“包干制”开展试点以来，学者们对该项科技政策改革保持着极大关注，也对国外类似“包干制”的模式进行调查与分析并总结经验，相关研究成果主要集中在报纸文章层面，也有部分学者在相关期刊上发表学术论文。但总体而言，科研经费“包干制”处于初步试点阶段，关于包干内容、包干方式等方面的学术成果较为欠缺。基础研究项目具有很大的不确定性，传统科研经费管理制度很难适用，但科研经费“包干制”的制度设计可以很好地规避这个问题，并且能够从根源上体现对科研人员的尊重[21]。同时，科研经费“包干制”能够帮助科研人员减负，并对科研工作权责进行划分[22]。

从制度设计看，一方面，科研经费“包干制”有助于打破传统刚性经费比例限制和管理框架，探索更加柔性化的管理方法，使科研资金更加符合实际支出需求；另一方面，“包干制”改革既可以使科研经费得到有效统筹，提高经费使用效率，又可以使科研人员拥有更多经费使用自主权，从而将更多精力集中在创新活动中，充分释放科研人员潜能，调动科研热情，激发科研动力。然而，科研经费“包干制”在实践中也产生了一些亟待解决的新问题，如部分科研人员反映经费自主权感受不强，科研管理人员与财务人员认为经费执行、监管、审核、规则制定困难[23]等。此外，部分课题依托单位对放权政策落实不到位[24]，导致政策落地推广难，放权后单位、课题组和个人之间权责不明晰，科研人员获得感不强[20]等。由于科研活动具有过程不确定等特征，特别是作为探索性创新活动的基础研究，未知性和风险性更高，迫切需要更多科研自主权，尤其是在科研经费的支持和使用上。因此，在科研经费投入总量增加的同时，也应该给予科研人员更多管理和使用权，以更好地激励科研人员开展创新活动。

1.4 文献评述

通过梳理和分析相关文献发现，国内外学者关于科研经费管理的研究日渐丰富，反映出学术界对科研经费管理研究的关注。基于宏观角度，国内外学者通过理论研究的方式，对科研经费制度等方面内容有了较为系统的认识，探讨和发现科研经费管理中存在问题的同时，深入分析其原因并提出针对性改进措施。对于科研经费绩效评价研究，国内外文献探寻了不同评价体系，采用不同评价方法和评价指标，并结合研究经费投入与科研成果产出分析对绩效评价体系进行完善。对于科研经费“包干制”研究，国外具备一定实践经验，国内文献多是基于国外经验，对我国科研经费“包干制”政策进行理论分析并提出政策建议。然而，在深化“放管服”改革背景下，随着科研经费“包干制”政策试点的进一步推广，科研经费管理政策不断革新，既有文献的对策建议已经不再适用于新的科研经费管理环境。此外，以往研究对科研经费“包干制”的探讨较少涉及对科研人员激励效应的影响，且缺乏系统性。特别是在科技体制改革的新背景下，科研经费“包干制”政策试点不断推进，新的环境对科研经费管理研究内容和研究方法提出了新要求。

从既有研究成果看，较多学者关注科研经费管理对创新绩效的影响，但如何测度其对科研人员的激励效应研究较少。此外，对于科研经费“包干制”产生的政策效果大多从定性层面进行分析，进而提出政策建议，从实证角度分析政策效果对科研人员激励效应的研究较为欠缺。因此，为进一步探明科研经费“包干制”政策改革带来的激励效应，本文借鉴实验经济学研究思路，采取PSM-DID方法对科研经费“包干制”产生的政策激励效应进行实证研究，以期为“包干制”政策的进一步落实和优化提供支撑。

2 研究设计

目前在科研经费“包干制”政策效果的研究成果中，定性描述较多，如王仕涛[25]认为，科研经费“包干制”是创新治理思路的一次新解放，并从“包资”“包管”“包产”3个角度分析其激励作用。然而，基于定量分析的研究成果较为欠缺，无法真正探明科研经费“包干制”政策的激励效应。所谓政策激励效应，主要是指科研经费“包干制”改革和政策实施后，给科研工作者带来的科研便捷性、科研获得感，最终影响科研产出数量和质量。因此，为进一步验证科研经费“包干制”政策对科研人员的激励程度，本文借鉴实验经济学研究方法，通过构建实验组和对照组，采用PSM-DID方法，分析科研经费“包干制”政策冲击前后科研人员科研产出与工作满意度的变化情况，从而分析和发现政策的激励效应。

2.1 研究思路

自2019年科研经费“包干制”政策试点以来，国家自然科学基金委及部分省市陆续开展试点工作。目前，试点范围进一步扩大，人才类、基础研究类等科研项目逐步被纳入进来。由此可见，科研经费“包干制”在实践中取得一定成效，并不断推广到更多科研项目和地区中，从而进一步发挥科研经费“包干制”的政策作用，优化科研经费管理模式，充分释放科研人员创新活力，提升科技创新能力。但是在学理层面缺乏对科研经费“包干制”政策效果的定量分析。因此，本研究对科研经费“包干制”政策产生的政策激励效应进行评估与分析。

当前，我国政策评估由原来的规范性研究逐渐转向运用客观数据与经验证据进行分析的定量评估[26]。然而，采用定量评估方法对政策干预的因果效应进行估计时，可能出现内生性和不可观测性问题，而以反事实框架为出发点的因果估计模型 [27](包括双重差分法(DID)、回归间断设计方法(RDD)等在内的研究方法)逐渐成为解决政策评估过程中选择性偏差等问题的重要工具。本文之所以选用DID模型，是因为观察不同科研人员在观察窗口满意度变化时，难以排除其它变量的影响。同时，DID模型在政策干预效果评价中，能够将差异的“前后”和“有无”有效结合[28]，从而在评价过程中控制其它因素的影响进而保证研究结果的可靠性。DID模型主要是通过设置实验组和对照组，用对照组建立框架表示如果实验组未受该政策冲击影响会是何种情况(陈文俊等，2020)，从而有效衡量因变量在政策实施中受到的影响，即政策效果。借鉴实验经济学思路，通过设置实验组和对照组，评估科研经费“包干制”政策对参与“包干制”项目和没有参与“包干制”项目科研人员的不同影响。由于实验组与对照组的个体之间存在较大差距，若佐证实验组与对照组实验结果存在的差异仅来源于政策冲击，则需要采用倾向得分匹配方法对DID模型进行优化。通过在对照组中选择一个或多个相似样本与实验样本进行配对，以改变匹配权重，弱化实验组与对照组样本之间的差异，凸显政策冲击的作用[29]，从而使研究结果更具科学性。

2.2 数据来源

本研究数据采集主要通过线上、线下相结合的方式发放问卷，问卷发放主要针对一线科研人员和科研管理工作者。线上、线下共计发放问卷250份，剔除无效问卷，共回收有效问卷200份，有效率为80%，其中实验组85份(已经实施科研经费“包干制”单位的科研人员)，对照组115份(未实施科研经费“包干制”单位的科研人员)。调查过程中，研究团队对部分科研人员进行深度访谈，了解科研人员对科研经费“包干制”的意见和建议。调查对象包括项目负责人、项目参与者以及相关科研、财务、行政管理部门人员等。为使数据更合理且具备代表性，扩大样本背景选取范围，其中职称涵盖中级、副高、正高职称，学科领域包括理、工、农、医、人文社科等。设计该调查问卷的主要目的是采集数据对“包干制”政策的激励效应进行测度，了解和分析科研人员对科研经费管理及“包干制”政策实施现状的满意度，该数据分析结果具有一定代表性和可靠性。

2.3 模型构建

DID模型对于评估某一项政策实施效果非常有效，为更好地处理对照组与实验组之间的系统差异问题，本文首先构建分组虚拟变量，实验组取1，对照组取0，实验组为参与“包干制”项目的科研人员，对照组则为未参与“包干制”项目的科研人员。科研人员选择参与科研经费“包干制”项目的概率为:

p(dui,t-1)=probility(Yit|dui,t-1)

(1)

式中，Yit为因变量科研人员工作满意度与科研产出自评分，表示科研人员i参与科研经费“包干制”项目前后的工作满意度与科研产出水平；dui=0表示科研人员i未参与科研经费“包干制”项目，dui=1表示科研人员i参与了科研经费“包干制”项目；probility表示所求概率，t为时间。

在此基础上，构建如下模型:

Yit=α0+α1dudt+α2dt+α3du+βXit+εit

(2)

式中，引入虚拟变量du、dt。dt=0表示科研经费“包干制”政策试点实施之前，dt=1表示科研经费“包干制”政策试点实施之后。du用于衡量科研人员是否参与科研经费“包干制”项目。dudt为生成的交互项，用于衡量科研人员参与科研经费“包干制”项目前后的工作满意度与科研产出变化水平。β是待估参数，Xit为引入的控制变量，εit为误差项，α0、α1、α2、α3为未知参数。

模型(2)是一般DID模型，只适用于两期数据。本研究采用科研经费“包干制”政策实施前的2020年与政策实施后的2021年两期数据进行DID分析。

2.4 变量设计

(1)因变量。科研人员是否受到激励，科研产出数量变化是一项重要衡量指标。由于“包干制”政策实施时间较短以及科研产出周期较长，使得衡量较短时间内的科研产出较为困难。然而，政策实施过程中的政策获得感，即政策对象对政策及其实施效果的主观感知与评价[30]，对科技政策和创新绩效具有一定调节作用[31]。也就是说，在政策实施过程中，基于社会交换理论，政府通过实施科研经费“包干制”，为科研人员提供政策支持，而科研人员在这一过程中感知到科研自主权和创新资源，通过增加自身投入作为回报，从而体现出政策的激励效果。因此，本文选取科研人员科研产出[32]自评分(point1)和工作满意度[13]自评分(point2)作为科研人员激励效应的衡量指标。

(2)自变量。根据DID研究方法的思路，本文引入时间虚拟变量(dt)和分组虚拟变量(du)，并以交互项dudt为自变量。

(3)控制变量。为控制其它因素对科研人员工作满意度与科研产出的影响，在文献梳理的基础上，结合自然科学基础研究计划中一般项目、重点项目、杰出青年项目的特性，将专业技术职称(titles)、所在单位性质(affiliation)、从事研究工作年限(workages)、主持过国家及省级项目数(project)、参与学术交流次数(exchange)、课题组人数(sizes)作为控制变量。具体变量说明见表1。

3 实证分析与结果

3.1 描述性统计

表2报告了各变量的描述性统计结果，其中2020年组是对科研经费“包干制”政策试点实施之前进行描述性统计分析，2021年组是对科研经费“包干制”政策试点实施之后进行描述性统计分析。结果显示，参与科研经费“包干制”项目之后实验组的point1、point2均值高于参与科研经费“包干制”项目之前，这在一定程度上说明参与科研经费“包干制”项目对科研人员可能存在正向激励作用，具体结果还需要作进一步分析。通过对workages分析可知，参与科研经费“包干制”项目的实验组科研人员工作年限均值大于对照组。然而，在工龄工资制下，实验组中不乏工作年限较长的科研人员，科研人员工作年限存在较大差异，这可能对分析结果产生影响，因而有必要对workages指标进行控制。对exchange、sizes的初步分析显示，exchange、sizes都更高的科研人员更倾向于参与科研经费“包干制”项目，存在一定选择偏差，因此需要使用PSM方法对样本作进一步处理。

3.2 倾向得分匹配

在使用DID模型进行政策评估时，需要满足实验组与对照组的被解释变量在政策实施前具有相同时间趋势的假定，而PSM方法能够解决样本选择偏差问题，从而满足DID模型对共同趋势的要求。因此，本文采用PSM方法对实验组与对照组进行匹配处理，选取titles、affiliation、workages、project、exchange、sizes作为匹配变量，运用Logit方法进行概率估计，得出倾向得分。然后，采用k近邻匹配方法得到匹配后的协变量平衡性检验结果，如表3所示。首先需要关注标准偏差，匹配后的标准偏差明显变小，绝大多数变量小于10%，仅workages略大于10%，属于可接受范围。其次，匹配后的t统计量均小于1.00，t检验的伴随概率均大于0.10，且绝大多数t检验结果不拒绝实验组与对照组无系统差别的原假设。这说明匹配后实验组与对照组已无显著差异，证明匹配具有合理性，匹配方法和匹配数据选择恰当，PSM匹配样本成功。

如图1所示，匹配后的标准偏差明显变小，分布在0附近。这说明匹配之后，变量之间的偏差变小，样本在进行倾向得分匹配后，实验组与对照组更加相似。

3.3 双重差分估计与分析

以PSM方法为基础对实验组与对照组得分进行匹配后，进一步得到新的实验组与对照组。根据式(2)，运用双重差分对新样本进行估计，结果如表4所示。结果显示，虚拟交互项dudt的估计系数为正，且在5%的置信水平上显著，说明科研经费“包干制”政策对科研人员科研产出与工作满意度均具有显著正向影响，其中对科研人员科研产出的影响效果更加突出，即科研经费“包干制”政策对科研人员的激励存在显著正向影响，且全部常数项均在1%的置信水平上显著。交互项显著性不高的原因可能是，科研经费“包干制”通过控制变量影响科研人员工作满意度与科研产出，控制变量在其中起中介作用，从而一定程度上降低了显著性水平。同时，科研人员专业技术职称在5%的置信水平上显著为正，表明科研人员工作年限和单位性质在6个控制变量中对科研人员科研产出与工作满意度的正向影响最显著。

3.4 稳健性检验

为证实评价方法与指标解释能力的可靠性，需要进行稳健性检验。通过改变特定参数，进行重复实验，观察实证结果是否随参数设定的改变而发生变化。从控制变量的筛选出发，科研人员所在单位性质对科研人员科研产出与工作满意度的影响显著。在改变控制变量设定后，观察评价方法与指标是否仍然对评价结果保持比较一致、稳定的解释。

进行k近邻匹配，取k=3。表5报告了倾向得分匹配平衡性检验结果。可以看出，与前文倾向得分匹配相似，匹配后的标准偏差明显变小，仅workages略大于10%，其余控制变量均小于10%，且匹配后的t统计量均小于1.00，t检验的相伴概率均大于0.10。

重复表5的回归，并与前文双重差分回归结果进行对比。表6结果显示，虚拟交互项dudt的估计系数为正，对于科研人员科研产出，交互项在5%的置信水平上显著，对于科研人员工作满意度，交互项在10%的置信水平上显著，且全部常数项均在1%的置信水平上显著。去掉控制变量科研人员所在单位性质后，科研经费“包干制”政策对科研人员的激励仍存在显著正向影响，结果符合预期，验证了基准回归结果的稳健性。

4 结论与启示

4.1 研究结论

随着经济社会的快速发展，国家对科技创新的重视程度与日俱增，新的社会环境需要科技实力支撑，这对科研工作提出了更高要求。根据2020—2021年相关数据，本文实证考察了科研经费“包干制”政策实施如何影响科研人员科研产出与工作满意度，主要研究结论如下：

(1)科研经费“包干制”政策的实施与推广有助于实现科研经费柔性化管理，不断提高科研人员工作效率。科研经费“包干制”政策试点实施后，职能管理部门开始下放科研经费管理权，科研自主权不断扩大，科研人员的经费使用权和技术路线决策权逐步扩大。科研经费“包干制”政策能够减少不必要的行政干预，达到缓解行政干预与研究工作之间矛盾的效果，使得科研人员的工作满意度提高，有利于形成良好的学术氛围。本文实证结果表明，科研经费“包干制”政策对科研人员有正向激励作用，其中部分具体表现为提高科研人员工作满意度。

(2)科研经费“包干制”政策初步表现出较强的激励效应，科研人员获得感不断提升，科研产出也逐渐提高。其中，该政策对科研人员科研产出的激励效应大于对工作满意度的激励效应，科研经费“包干制”政策在促进科研产出提高方面的效果更加明显。“包干制”政策通过下放权力、简化手续、提供服务支撑，能为科研人员带来切实有效的减负效果。在“包干制”政策试点过程中，通过推行“专人专办”管理政策，实施科研单位财务助理制度，让科研人员不再受繁杂的手续、报销流程困扰，相比之前的财务手续，为科研人员节省大量时间、精力，使其可以将更多时间与精力集中到科学研究工作中。“包干制”政策的实施能够有效降低科研人员与财务部门沟通的时间与成本，从而提升科研人员工作效率，达到增加科研产出的效果。

4.2 管理启示

根据实证分析结果，科研经费“包干制”政策改革对科研人员的激励效应具有正向影响，可为提高科研人员科研产出和工作满意度提供前提条件。然而，通过调研发现科研经费“包干制”在推行过程中存在一些亟待解决的问题，如部分科研人员反映“包干制”政策落实感不强、经费管理自主权下放不够、项目承担单位不敢接权、科研经费报销机制尚不健全、部门间有效协同与沟通不畅、财务审计刚性导致预算编制精简困难等，这些均影响了科研经费“包干制”政策的实施效果。因此，“包干制”政策在进一步发挥激励作用方面还存在较大提升空间。那么，如何使“包干制”政策切实落地，并充分发挥其效能，是当前亟待解决的问题之一。为切实提升科研经费“包干制”政策的激励效应，提高科研人员的工作满意度与积极性，提高科研人员创新产出效率，结合实证分析结果，本研究认为需要从进一步扩大科研人员自主权、适度提高间接费用比例、构建以知识价值增加为导向的分配机制、健全柔性化财务管理体系、完善人性化审计和监督机制等角度出发，助力“包干制”政策切实落地推广。

4.2.1 进一步扩大科研人员自主权

创新绩效的提升主要受组织因素和个体因素影响[33]。自我决定理论认为，人类存在自主决定行为的动机过程，这种自主行为能否顺利发挥其积极作用，受外部环境影响，如来自组织层的帮助[34]。已有研究表明，当个体心理需求满意度较高时，容易获得心理幸福感[35]，管理者需要尽可能为个体提供自主权等方面的支持。因此，在科研经费“包干制”政策具体实施过程中，应进一步下放科研自主权，扩大科研人员经费管理权和项目技术路线决策权。科学活动具有较大的不确定性，传统刚性管理模式不再适用于当前的科研经费管理新形势，因此要求对科技政策进行改革和创新。柔性化管理理念适用于科研经费管理，政府在充分放权的同时，应重点加强宏观管理、规划制定、监督统筹[36]等，而在科研活动中，涉及到经费预算使用与科目调整、研究技术路线决策权等应由科研人员自行决定。在充分放权的基础上，提高科研经费的间接费用比例，保证科研人员的人力资源补偿，从而强化对科研人员的激励效果。此外，课题承担单位基于科研经费使用目标，在拥有更大自主权的情况下，结合简化的经费预算流程和行政审批手续，确保下放的权力能够“接得住”，从而更好地开展科研项目活动。

给予科研人员更多科研自主权后，科研经费的自主使用并不是简单的预算调整、使用等，还需要更完善的科研经费管理制度支撑、更便利高效的经费报销流程和平台等条件保障。可以根据科研活动实际需求，进一步扩大劳务费开支范围，提升劳务费开支强度，增加对课题组人员的直接激励力度；制定相应内部经费报销制度，节省科研人员耗费在财务报账上的时间，让其集中精力潜心科研。在政策实施范围方面，在可掌控范围内，部分高校可以尝试在校内基金等项目上先期试点，创新性地开展科研项目管理改革，然后逐步推广。在接权方面，未实施“包干制”的项目可以进一步简化预算编制科目数量，如将设备费等预算科目删减，有效实现从“预算制”向“包干制”稳步过渡。为减轻科研人员事务性负担，对于难以取得发票的住宿费等费用，发包单位可以选择具体费用包干方式，对差旅费实施单独包干。

4.2.2 适当提高间接经费比例

间接经费能够补偿项目承担单位开展科研活动的间接成本，对引导科研人员积极承担并高效完成项目具有重要激励作用。从当前科研经费管理政策演变趋势看，间接经费呈现出三大特点：一是间接经费支持项目的范围逐渐扩大。除部分平台类和人才类项目外，绝大部分科研项目均设置间接经费，以支持科研人员潜心研究。二是间接经费补偿比例逐步提升。2021年，国务院办公厅印发的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》提出，对于数学等纯理论研究的基础研究类项目，间接经费比例可高达60%，项目承担单位可将间接经费全部用于绩效支出，特别是对于创新绩效突出的团队和个人，这极大地激励了科研人员。为进一步强化间接经费对广大科研人员的激励作用，可在真实成本核算基础上，采用分档确定比例或引入谈判制等方法，根据实际情况对人文社科类和理工类科研项目的间接经费设置不同比例。同时，考虑到人文社科类项目主要通过调研提出智力建议，可考虑适当提升间接经费比例，创新间接费用补偿机制，在人文社科类和基础类项目中发挥好间接费用的“补偿+激励”功能，实现对科研团队和个人的有效激励。

4.2.3 构建以知识价值增加为导向的分配机制

根据本文实证结果，“包干制”政策能够显著提高科研人员满意度。但在科研经费“包干制”政策实施过程中，一些科研人员仍反映获得感不强。已有研究表明，员工的工作获得感包括工作尊严感、薪酬满意感、能力提升感、组织与职业认同感4个方面[37]，其中薪酬待遇是员工工作获得感产生的物质基础。然而，“包干制”政策在提高科研人员基本工资和绩效工资方面缺乏具体规定，从而无法直接提升科研人员的获得感，进而导致工作满意度不高。对于部分科研单位来说，科研经费的使用管理刚性较强，即使有结余资金，也无法作为绩效奖金发放给科研人员[38]。因此，科研机构与高校的科研工作要追求高效率、高成效，在科研工作绩效管理中，就必须注意科研经费的合理配置，把科研人员的科研奖励等列入科研经费“包干制”管理中。对于科研人员的激励，要遵循多劳多得的收入分配准则，科研经费分配要与科研成果产出和贡献相匹配。

在完善科研人员收入分配机制方面，首先，要摸清科研人员收入情况，进一步提高科研人员基本工资，并加大绩效奖励力度，将科研人员的工作绩效与科技成果及其社会贡献挂钩，形成以知识价值为导向的良性分配机制；其次，允许科研人员在项目经费中领取绩效工资，特别是在结余经费中按比例提取，不仅可以体现对科研人员智力劳动的尊重，还能提升科研人员的工作积极性；再次，绩效考核制度是科研经费管理的重要环节，在“包干制”政策背景下，应制定绩效考核配套制度，以促进“包干制”政策的深入实施；最后，加大对科技成果转化的激励力度，根据相关法律规定，对职务科技成果完成人及相关人员给予激励性奖励，充分体现以增加知识价值为导向的分配模式。

4.2.4 健全柔性化财务管理体系

在科研活动中，特别是在科研经费使用过程中，科研人员与财务部门之间的互动较为频繁。调查发现，很多科研人员认为现行财务管理体系未能与“包干制”政策有效对接，甚至占用科研人员过多时间，从而不利于发挥“包干制”政策的正向激励作用，阻碍科研产出。为解决“包干制”政策与常规财务管理规章的冲突，并且体现科研经费柔性化管理的优势，需要建立一套能适应“包干制”政策的柔性化财务管理体系。首先，对采用科研经费“包干制”的科研单位赋予“特事特办”的权力。在国家科技管理部门指导下，由财政、审计等部门辅助，成立专项小组进行协调组织，研讨制定“包干制”实施细则，以保障科研经费管理的畅通。其次，建立健全财务管理机制。有学者提出实行“报销双轨制”，即对未实施“包干制”管理的项目执行柔性化财务管理制度，对“包干制”管理项目采取独立于现行的财务管理体系，探索一套以财务部门为辅助机构、操作简洁高效、适应“包干制”作用机理的操作程序。最后，财务部门需要配合监管部门，通过合理的内部控制手段监督包干项目的落实，加强对项目实施全过程的财务监督，为审计部门提供依据的同时，减轻项目科研人员负担。

此外，将财务审核的硬性指标调整为以相关性为主导的审核标准，重点加强对包干经费整体的审核，考量报销内容与实际经费使用的相关性。在“放管服”背景下，财务管理体系设计要强调弹性化管理，尊重科研工作特点，摒弃层层审批、每票必核的管理理念，构建以信任、放权为主题的柔性化财务管理体系，加强相关部门的有效协同和沟通，充分发挥财务部门的辅助监管职能，降低后续监管风险，提高科研人员诚信意识，确保“包干制”政策切实落地。

4.2.5 建立人性化监督审计机制

科研经费“包干制”强调科研自主权下放，在放权的同时还需要进行合理监督，从而保证科研经费的使用绩效。在充分发挥“包干制”政策激励效应的同时，还要最大限度控制经费滥用风险，对此，科研项目主管部门需要建立一套人性化的监督审计机制，保证“包干制”政策的可持续性。长期以来，审计制度以严格执行、严格遵守著称，缺乏人性化，使得不少研究单位、科研人员在接受审计时承受较大压力，导致其工作满意度降低。在科研经费“包干制”管理过程中，审计部门要顺应“放管服”改革趋势，客观审慎地作出审计处理和提出审计建议，简化审计流程并调整审计重点，逐步从事后审计转化为事中审计。此外，各单位审计部门还必须对项目实施过程中可能发生的新问题及时进行指导和改进，避免不必要的经济损失。

同时，根据“包干制”政策要求，摒弃繁琐的报销、审核内容，加强对经费使用过程的监管。首先，制定经费分期划拨制，按照研究项目的性质和特点，规定各专项费用划拨时限和划拨比例，确保费用逐步落实，并确保研究期间经费使用的可观测性和可控性。其次，在监管过程中加入第三方监管，抽样检查时严格按照科学规范要求，发现问题及时追责，以增强科研经费管理监督效果。同时，充分利用互联网、大数据等数字技术搭建内外部共同监督系统，进行信息公开，充分发挥多元主体协同治理的作用，实现对科研经费使用的多方监督。最后，在单位内部进行科研经费监管，通过恰当形式重点披露研究经费使用状况，让其他科研人员也参与到监管中。通过披露研究计划中的重大仪器设备采购、外拨费用等资金使用状况进行监督，还可以在单位内部形成科研诚信氛围，降低科研经费使用的违纪违规风险。

4.3 研究不足与展望

随着政策试点工作的推进，科研经费“包干制”受到学术界的广泛关注，研究成果也日渐丰富，为进一步研究提供了良好基础。同时，广大科研工作者备受鼓舞，通过敬业工作回报祖国，潜心钻研国家需要的高精尖技术，促进我国原始创新能力和关键领域核心技术攻关能力提升，推动我国经济向高质量发展转型，加快国家创新体系建设，提升国际竞争力。虽然全国范围内正大力推行和试点科研经费“包干制”，但本文在对科研经费“包干制”激励效应的实证研究中，还存在以下不足：

第一，本文采用的中介变量较少，且未能分析中介变量的影响，未来可以纳入更多因素，扩充中介变量。第二，由于科研经费“包干制”政策从2019年开始试点，政策实施时间不长，加之新冠肺炎疫情的影响，实地调研进展受阻，因而调查过程中选取的样本量较少。随着“包干制”政策试点范围的扩大，在样本方面，未来研究可考虑增加问卷、访谈及专家咨询的样本量，进一步论证本文实证分析结果。第三，在研究方法方面，未来可采用扎根理论、循证检验等不同研究方法验证“包干制”的政策效果，从而进一步检验“包干制”政策的科学性、合理性及实践可操性。此外，在科研经费“包干制”政策推广背景下，科研经费管理自主权逐渐扩大，科研人员绩效评价也是未来值得关注和研究的重要问题之一。

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(责任编辑：陈 井)