中国省域科技特派员制度实施绩效评估

2019年10月，习近平总书记对科技特派员制度推行20周年作出重要指示，指出科技特派员制度推行20年来，坚持人才下沉、科技下乡、服务“三农”，队伍不断壮大，成为党的“三农”政策的宣传队、农业科技的传播者、科技创新创业的领头羊、乡村脱贫致富的带头人，使广大农民有了更多获得感、幸福感[1]。习近平总书记还强调，要坚持把科技特派员制度作为科技创新人才服务乡村振兴的重要工作进一步抓实抓好[1]。1999年诞生于福建省南平市的科技特派员制度，是一项中国首创的重要“三农”科技政策，为县市科技进步与改革发展注入了新活力[2]。经过全国各地十多年不断试点试验和总结提升，2016年《国务院办公厅关于深入推行科技特派员制度的若干意见》(国办发〔2016〕32号)(以下简称《推行意见》)发布实施。这标志着科技特派员制度由地方自发性实践探索正式成为一项国家政策，并得以在全国实施。但这项政策实施后效果如何？目前尚无文献对其进行评估。因此，有必要评估和分析科技特派员制度实施绩效的新情况，把握政策实施效果，为进一步完善政策提供科学依据。

纵观现有文献，科技特派员制度实施绩效评估成果已经较为丰富(见表1)。如任红松等[3]从5个维度构建18个指标，运用DTOPSIS法对新疆 10个试点地州 2005年科技特派员工作绩效进行评估，评估结果与实际调研情况相符；朱敏等[4]结合当地经济发展情况，构建24个指标，对新疆昌吉回族自治州科技特派员工作绩效进行评估；魏德功等[5]利用AHP法和DTOPSIS法对梧州市5个县(市、区)科技特派员工作进行绩效评价，根据绩效评估分值将梧州市所辖县(市、区)划分为非常好、比较成功和稍微有点缓慢3类；谢筱[6]基于熵权模糊综合评价法，从两个维度构建20个指标，利用2008—2010年数据，对四川省21个市(州)的科技特派员创业绩效进行评估，发现四川科技特派员制度实施绩效有逐年下降的趋势；夏英等[7]从6个维度构建15个科技特派员人均指标，用因子分析法对中国内地 31 个省份科技特派员农村科技服务绩效进行评估，发现科技特派员创业行为的带动作用、政府财政支持与引导、开展科技服务、多维推动、利用市场机制是科技特派员制度实施绩效的主要影响因素，东、西部地区科技特派员制度实施绩效及优化途径存在区别；马辉[8]从4个方面评估平昌县科技特派员制度实施绩效，发现科技特派员制度促进了当地主要经济作物单位面积增产以及农户总收入与纯收入的双增加，取得了巨大经济效益和较好的社会效益，也带来了一定生态效益，而且农户满意度也较高；吴刚龙等[9]以技术由科技特派员推广占比为核心指标，运用问卷调查法对福建4个市13个县(市、区)科技特派员制度实施绩效进行评估，发现从农户满意度视角看，科技特派员推广的技术实施效果较好；周勤玲[10]采用关键绩效指标法、基于修正权重的DTOPSIS法和层次赋权法等方法，从5个方面对中山市8个镇区科技特派员制度实施绩效进行评估，发现科技特派员“喜富嫌贫”，即地区经济发展水平越高，绩效水平也高，反之亦然；杨柳等[11]从3个方面对山东省9个国家级农业科技园区科技特派员创新创业绩效进行评估，发现园区科技特派员创新创业绩效主要体现在已初步取得较为可观的经济利润；张庆霞等[12]从3个维度构建12个指标，对宁夏科技特派员创业行动专项实施效果进行评估，发现绩效主要体现在推动项目顺利实施、引领农业发展方向、营造创新创业生态、带动农民增收致富和发挥专项资金撬动作用5个方面；李晓庆[13]基于2015年科技特派员省域统计数据，分别设定4个投入变量和产出变量，运用DEA方法评估中国内地31个省份、4个计划单列市和新疆生产建设兵团科技特派员制度运行效率，发现尽管近1/3省份科技特派员制度运行实现了DEA有效，但大多数省份运行效率较低，且多处于规模报酬递减阶段，财政投入强度和技术人才占比是影响效率的主要因素；陈传波等[14]基于多元线性回归模型，利用四川藏区12个国家贫困县154个村 361 份数据评估科技特派员绩效，发现科技项目帮扶对农牧民家庭人均纯收入有显著正向影响，但科技特派员帮扶的正向影响在统计上却不显著。上述文献对科技特派员制度实施绩效进行了较为深入、全面的评估，指标较为丰富，也注意到了经济发展水平对绩效的影响。但研究使用的数据多在《推行意见》发布实施之前，难以反映政策的实际实施效果；同时，将部分投入指标和产出指标同时纳入评估指标体系中，可能存在绩效重复计算问题。此外，仅注重单个维度横向比较分析，而根据《推行意见》对科技特派员的定义和实践，科技特派员制度实施绩效至少存在16个方面的产出指标。

虽然由于评估所处阶段、目的和对象等不同，不同文献所用评估指标和方法存在较大差异，但已有成果都为本研究提供了较好的基础和启发，特别是评估指标和方法方面。然而，现有文献更多的是地区个案研究，综合性评估、跨区域研究和比较研究还较为缺乏。而且，现有以省域为对象的研究成果往往将投入指标纳入绩效评估指标体系，对公共政策评估注重产出导向的本意有所偏离，而公共政策评估应以政策结果为核心概念，这些政策结果包括目标群体获得的货物、服务等政策产出以及政策产出引起的人们在行为和态度方面的实际变化[15]。特别是《推行意见》发布实施后，尚未发现有对中国内地31个省域科技特派员制度实施绩效的研究文献。因此，有必要对科技特派员制度实施绩效开展新的评估。

1 科技特派员制度实施绩效涵义与指标体系构建

1.1 科技特派员制度实施绩效涵义

根据《推行意见》，科技特派员制度的主要目的是引导各类科技创新创业人才和单位整合科技、信息、资金、管理等现代生产要素，深入农村基层一线开展科技创业和服务，与农民建立风险共担、利益共享的共同体，推动农村创新创业。根据这一概念和公共政策评估基本内涵[15]，科技特派员制度实施绩效是指科技特派员推动科技成果在农村转化，通过领办和创办企业、合作社等经济组织，与农民结成经济实体(形成利益共同体)，带动和服务农民发展(含科技扶贫)的成效。

1.2 指标体系构建

科技特派员制度实施绩效指标体系构建的基本原则包括：量化指标与质性指标相结合，直接成效指标与间接指标相结合，指标代表性与数据可得性相结合以及评估方法与指标相结合。根据上述原则，本文从科技特派员制度及其实施绩效涵义出发，借鉴已有成果，构建指标体系。科技特派员制度实施绩效指标体系依层次由高到低包含目标层、功能层和指标层(见表2)。其中，目标层设置1个指标(一级指标)，功能层设置5个指标(二级指标)，指标层设置16个指标(三级指标)。

科技特派员制度实施绩效评估一级指标为科技特派员制度实施综合绩效，反映各地实施科技特派员制度带来的农村科技服务成效与创业带动成效的综合水平。为从多维度全面反映科技特派员制度实施综合绩效，结合科技部现有统计指标体系与统计资料，根据一级指标(目标层)构建二级指标体系(功能层)，包括实施科技开发项目、形成利益共同体、服务农民情况、推广服务和扶贫成效。

(1)实施科技开发项目。科技特派员制度是应对农技服务体系“网破、线断、人散”局面的产物，其首要目标在于通过科技人才下村入户开展农业科技服务，将科技下沉至广大农村。实施科技开发项目是科技特派员制度为农村提供科技服务、向农村导入科技要素的最直接体现，也是该政策名称的由来。任红松等[3]、魏德功等[5]、谢筱[6]、夏英等[7]、杨柳等[11]、张庆霞等[12]、李晓庆等[13]的研究也使用了此指标。实施科技开发项目维度可通过实施科技开发项目数和项目总投资额两个三级指标测量。

(2)形成利益共同体。形成利益共同体是科技特派员制度的亮点和特色，利益共同体机制在科技特派员制度创建之初就成为调动科技特派员工作积极性的主抓手之一。形成利益共同体反映了科技特派员与农民、农业的深度结合，是科技特派员开展科技创业的主要成果，也是科技特派员制度实施绩效的重要组成部分。任红松等[3]、谢筱[6]、夏英等[7]和张庆霞等[12]的研究也使用了此指标。形成利益共同体维度包含创办市级以上龙头企业、创办非市级以上龙头企业、成立专业合作社、形成其它经营实体4个三级指标。其中，创办市级以上龙头企业不仅反映科技特派员科技创业数量，同时也反映创业质量。

(3)服务农民情况。服务农民情况反映了科技特派员开展科技服务覆盖的广度，是科技特派员制度的直接出发点和最终落脚点，因此大多数相关文献都关注此指标，包括服务农户、增收农户和辐射带动农民3个三级指标。其中，前两个指标反映科技特派员通过培训、项目示范和发展利益共同体等直接服务与带动农民的成效，最后一个指标反映科技特派员通过项目示范及辐射带动农户等方式间接服务农民的成效。

(4)技术推广。技术推广情况反映了科技特派员开展科技服务和推动创新创业的深度，是科技特派员向农村导入科技要素的直接成果，体现了科技特派员制度实施的质量成效。大多数相关文献都关注了此指标。技术推广情况包含推广新技术和引进新品种两个三级指标。

(5)扶贫成效。科技扶贫是中国开展开发式扶贫的重要手段，科技特派员以其自身科技素质优势深入农村开展服务，深度参与国家扶贫事业。虽然《推行意见》对科技特派员制度的定义中没有包括扶贫情况，但将精准扶贫列为重点任务之一，而且在各地实践中都将科技特派员制度作为助推精准扶贫的手段。因此，开展科技扶贫是科技特派员的基本目标之一，因而将扶贫成效列入科技特派员制度实施绩效指标。目前仅张庆霞等[12]、陈传波等[14]的研究使用了此指标。扶贫成效维度包括科技特派员参与扶贫人数、覆盖深度贫困村、覆盖非深度贫困村、帮扶结对和带动脱贫贫困户5个指标。其中，覆盖深度贫困村不仅反映科技特派员参与扶贫的广度，也反映科技特派员开展科技扶贫的深度；覆盖非深度贫困村是指科技特派员服务的非深度贫困村数量。

2 科技特派员制度实施绩效评估方法

2.1 改进熵值法

熵值确定权重法(简称熵值法)是基于熵值大小确定指标权重，然后计算出上一级指标值的评估方法。熵值法是一种运用广泛的、成熟的指标确权法，常用于综合发展水平评估，适用于样本数据可得且希望确定权重具有客观性的情况。因此，运用熵值法对中国省域科技特派员制度实施绩效进行评估是合适的。为了消除熵值法难以处理极端值的影响，参考相关文献[16-20]，采用改进熵值法。

(1)数据标准化处理。根据熵值法基本原理，运用熵值法首先要对数据进行标准化处理，实现指标无量纲化，消除因测量单位量级变动和指标正负取向带来的影响。令X={xij}n×m(1≤i≤n,1≤j≤m)，作为对应评估指标体系中有m项指标、n个评估对象(样本省域)评估系统的初始数据矩阵，xij表示第i个省域、第j项评估指标数值。本文中国省域科技特派员制度实施绩效评估指标均为正向指标，即取值越大，绩效水平越高。因此，选择用极值法进行标准化。定义

为xij对最大取值xjmax的接近度，其中，xjmax为n个样本省域中第j项评估指标的最大取值。

本研究所有指标均为正向指标，但存在部分指标取值为零的极端值情况，需要对数据进行非零化处理。因此，借鉴相关文献，利用平移法改进熵值法[18-19]。令

其中，K为平移幅度，平移幅度K越小，对各指标权重影响也越小，因此要使平移幅度尽量小[18-19]。考虑到本文

最小值为零，因此令K=1-10。

定义标准化矩阵为Y={yij}n×m

(1≤i≤n,1≤j≤m)，其中， width=169,height=56,dpi=110

(2)指标信息熵值和信息效用值测算。定义ej为第j项评估指标的信息熵值，用于度量信息(指标数据)的效用价值，测算公式为：

定义dj为第j项评估指标的信息效用价值，测算公式为：

dj越大(ej越小)，表示第j项评估指标在确定权重时越重要，即权重越大。

(3)各评估指标权重测算。定义wj为第j项评估指标的权重，测算公式为：

(4)样本评估值测算。定义第i个省域、第j项评估指标的评估值为fij以及第i个省域评估值为fi，测算公式为：

fi越大，表明第i个样本省域相应综合绩效水平越高。

2.2 改进熵值法具体运用

第一步，根据科技特派员制度实施绩效评估功能层5个二级指标下的三级指标原始数据，依据熵值法测算步骤测算出每个三级指标的信息熵值、信息效用值、权重和二级指标得数(样本评估值)；第二步，根据第一步测得的二级指标得数，依据熵值法测算步骤测算出每个二级指标的信息熵值、信息效用值、权重和一级指标得数，即科技特派员制度实施综合绩效评估值。

3 科技特派员制度实施绩效评估结果与分析

3.1 数据来源与三级指标描述性统计分析

研究原始数据均来自科技部《2016—2017深入推行科技特派员制度年度报告》，将大连、青岛、宁波、厦门和新疆生产建设兵团的统计数据分别计入相应省份。考察时间为2016—2017年，即《推行意见》发布实施的头两年。由表3可知，16个三级评估指标中有8个存在零值情况。因此，科技特派员制度实施绩效应该应用改进熵值法进行评估。

3.2 各指标权重分析

功能层5个二级指标权重大小集中度较高，按从大到小排序为：实施科技开发项目、形成利益共同体、扶贫成效、服务农民情况和技术推广(详见表4)。功能层前4个二级指标下各个三级指标权重大小集中度较高，但扶贫成效下5个三级指标权重大小集中度较低。其中，带动脱贫贫困户权重高达0.2 641 353 126，而科技特派员参与扶贫人数仅0.1 004 858 772。可见，二级指标权重大小集中度较高，但其包含的三级指标权重大小集中度不一。

3.3 科技特派员制度实施绩效总体状况

表5显示，省域科技特派员制度实施总体绩效水平不高，均值仅为0.323，最高为0.724，最低仅为0.029，大多数省份绩效水平较低，仅有浙江、安徽、江苏、山东、甘肃、贵州和陕西7个省份评估值超过0.5。其中，浙江省排名第一，这一评估结果与该省得到中央认可相一致：浙江是全国科技特派员制度推行20周年总结会议上作交流发言的唯一省份。5个二级指标评估结果与一级指标相似。其中，实施科技开发项目绩效均值仅为0.228，最高为0.723，最低为0；形成利益共同体绩效均值低至0.169，最高仅为0.579，最低为0.002；服务农民情况绩效在5个二级指标中最高，均值为0.351，最高为0.922，最低为0.013；技术推广绩效水平相对较高，均值为0.340，最高为0.885，最低为0.026；扶贫成效绩效水平不高，均值为0.172，最高为0.595，最低为0.008。可见，科技特派员制度实施绩效总体水平较低，大多数省份绩效不高。这与大多数省份对科技特派员职责定位不清有关，有些地方甚至将当地所有“三农”工作人员直接简单认定为科技特派员，偏离了政策目标。

浙江、安徽、江苏、山东和甘肃综合绩效排前5位。其中，东部地区3个，中、西地区部各1个，排名前4的省份均位于华东地区，这可能缘于公共政策扩散的邻近效应(邻近区域容易相互学习)。居于中间水平和落后水平的省域均不具有明显的区域特征。从功能层5个二级指标看，绩效高低也不具有明显的区域特征。其中，实施科技开发项目绩效排前5位的是贵州、浙江、江苏、湖南和安徽，形成利益共同体绩效排前5位的是安徽、浙江、宁夏、江苏和广西，服务农民情况绩效排前5位的是河北、湖北、新疆、浙江和甘肃，技术推广绩效排前5位的是广西、浙江、宁夏、江苏和山东，扶贫成效绩效排前5位的是山东、甘肃、四川、陕西和西藏。可见，科技特派员制度实施绩效与区域特征及经济发展水平不显著相关。

3.4 聚类分析

初步分析结果表明，科技特派员制度实施绩效与区域特征及经济发展水平不显著相关，因而为进一步分析省域科技特派员制度实施绩效综合特征和协调性，对31个省份实施科技开发项目、形成利益共同体、服务农民情况、推广服务和扶贫成效5个维度的评估结果进行聚类分析。按照聚类法确定类别个数的准则，特别是各类别包含的元素不宜过多、分类数目应该符合使用目的等准则，确定类别个数k[21]。对省域科技特派员制度实施绩效进行分类考察的主要目的是识别各省科技特派员制度实施绩效的区域特征及主要薄弱点。运用SPSS17.0进行K-均值聚类，并按照以上准则，进行方差分析比较(见表7)，结果表明k=5较合理(见表6、8)。由表7可知，5个评估指标聚类分析通过了F检验，聚类效果较好。

第一类，低绩效地区。该类型地区包含北京、天津等13个省市，占全国1/3以上。其中，东部6个，中部4个，西部3个。同时，东北三省均属于这一类。该类型地区在实施科技开发项目、形成利益共同体、服务农民情况、推广服务和扶贫成效5个方面的绩效均处于低水平，综合绩效也较低(见表3)。由于区域经济发展水平差异，加之科技特派员制度具有科技推广和推动农村经济的双重作用，因此无论是地方政府还是创业主体，西部都比东部具有更强的科技特派员制度实施愿望[7]，中部地区则介于二者之间，从而出现低绩效地区西部最少、中部次之、东部最多的状况。

第二类，高绩效地区。该类型地区共3个省份，其中2个在东部(江苏、浙江)，1个在中部(安徽)，均属于华东地区。这类地区在实施科技开发项目、形成利益共同体、服务农民情况和推广服务4个方面的绩效均处于高水平，综合绩效也较高(见表5)，但扶贫成效方面较弱。该类地区高度重视科技特派员工作，但因处于相对发达地区，贫困人口相对较少，导致扶贫成效较差。

第三类，中上绩效地区。该类地区共7个省份，包含2个东部省份(河北、山东)和5个西部省份(内蒙古、重庆、陕西、甘肃、新疆)。该类地区在实施科技开发项目、服务农民情况、推广服务和扶贫成效4个方面的绩效均处于较高或高水平，而形成利益共同体绩效较低。由于农村人口和贫困人口数量多，因而服务农民情况和扶贫成效两方面的绩效明显高于其它3类地区。该类地区高度重视科技特派员工作，科技特派员覆盖面较广[7]，推行科技特派员制度比较全面深入。

第四类，中下绩效地区。该类地区共6个省份(福建、江西、湖南、湖北、四川、贵州)，东、中、西部各2个。该类型地区在形成利益共同体、服务农民情况、推广服务和扶贫成效4个方面的绩效均处于中等水平，但实施科技开发项目绩效较高。该类地区高度重视通过项目带动推行科技特派员制度。

第五类，中等绩效地区。该类地区包括广西、宁夏2个西部省份。该类地区在形成利益共同体绩效方面处于较高水平，技术推广绩效处于高水平，但实施科技开发项目绩效较低。该类地区应高度重视通过项目带动推行科技特派员制度。

综上所述，各类型地区在科技特派员制度实施绩效方面均存在短板。具体地，第一类低绩效地区在各个方面都亟待加强，第二类高绩效地区在扶贫成效方面较弱，第三类中上绩效地区应推动形成利益共同体，第四类中下绩效地区在各个方面都应有所提升，第五类中等绩效地区应高度重视通过项目带动深入推行科技特派员制度。

4 对策建议

(1)明确科技特派员工作职责，按照实际需求统一选任科技特派员。紧扣政策，明确科技特派员工作职责，是提升政策绩效的基本前提。严格按照《推行意见》的目标定位、重点任务，准确理解科技特派员的涵义，明确科技特派员的职责定位，以推动农村创新创业为直接目标，引导各类科技创新创业人才和单位整合科技、信息、资金、管理等现代生产要素，深入农村基层一线开展科技创业和服务，促进农村经济发展和科技水平提升。改变部分地区将科技特派员内涵过度扩大的混乱局面，由科技管理部门统一口径认定和选派科技特派员，紧扣科技特派员工作职责以及服务地区实际需求，精准认定和选派科技特派员，以更好地集中资源激励、服务和管理科技特派员，同时也使科技特派员能专心围绕政策目标开展工作。此外，在明确科技特派员工作职责的基础上，进一步制定科技特派员制度实施绩效标准，提升政策执行的引导性和规范性。

(2)注重政策执行力和效力，提升政策绩效。首先，多部门共同督查政策落地情况。科技与教育管理部门分别督促科研院所和高校落实相关政策，由科技、人社、教育、组织等部门共同督促科技特派员派出单位落实工资福利、职称晋升、岗位聘用、基层工作经历认定和职务优先晋升等政策。其次，以项目带动政策。国家星火计划项目取消后，科技特派员制度缺乏国家级项目支持。为此，科技部、农业农村部、国家林草局等部委应设置支持科技特派员的国家级项目，调动地方政策执行积极性和科技特派员科技成果转化积极性。最后，在实施乡村振兴战略的大背景下，推动科技特派员政策立法。可以考虑在一些先行区域率先探索省级立法，减少科技人员兼职取酬等相关方面的政策冲突，确保科技特派员在法律允许的框架内，充分利用市场机制，取得服务和创业收益的合法性，持续推动科技特派员为乡村振兴作出新贡献。

(3)加强表彰认可，加大政策宣传。一方面，加大表彰力度，扩大政策认可度。以科技特派员制度推行20周年总结会议通报表扬先进个人以及国务院办公厅对“福建省南平市连续19年推进科技特派员工作，助力精准扶贫”地方典型经验做法通报表扬为契机，改变带有公益性的科技特派员工作长期被忽略的局面，加大表彰力度，营造政策落实的良好氛围，提升政策执行绩效。另一方面，多渠道加强政策宣传，增加政策知晓度。充分利用各级科技管理部门网站、微信公众号、中国科技特派员国际合作网、科技特派员创新服务联盟(北京)、科技日报等“网号台报”，多渠道、多方位宣传科技特派员政策。

(4)根据区域实际，补齐短板。在科技部等主导下，创建全国科技特派员培训学院，重点加强第一类地区(低绩效地区)科技特派员及科技管理部门的培训；第二类地区(高绩效地区)应将更多资源用于提升扶贫成效，特别是扶贫质量；第三类地区(中上绩效地区)应进一步解放思想，充分利用市场机制，大力推进利益共同体建设；第四类地区(中下绩效地区)除继续保持项目实施外，在其它方面也要追加资源投入；第五类地区(中等绩效地区)应高度重视项目带动在推行科技特派员制度中的作用，不断提升绩效水平。

5 不足与展望

本研究对科技特派员制度实施绩效进行了省际间比较分析，研究思路、构建的指标体系和评估方法，可以简单改造后用于市、县等科技特派员制度实施绩效的评估，一定程度改变了现有文献偏向地区个案研究、多进行单维度评估以及对公共政策评估本意有所偏离的状况。但更多考虑的是产出方面，没有考虑投入成本，因而对科技特派员制度实施绩效的评估主要是效果评估(相对于效率评估)。未来可考虑将成本与产出结合，分析科技特派员制度效率问题。此外，由于对科技特派员绩效研究缺乏足够的积累，本文没有对影响绩效水平的主要因素进行深入考察，这也是值得进一步探讨的。

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