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改革开放以来，中国经济取得了令人瞩目的成就，逐渐跃升为工业大国。然而，中国通过资源依赖型粗放模式主导制造业发展，这一模式在资源、环境等约束下已难以为继，改变传统发展模式成为必然趋势。制造业转型升级既是促进经济持续健康发展的前提，也是中国迈入世界工业强国的必由之路。在上述背景下，国务院于2015年颁布了《中国制造2025》，为未来5年乃至更长时期内中国制造业发展指明了方向和路径[1]。《中国制造2025》从世界经济发展的新环境和中国面临的新问题入手，以提升本土制造业国际竞争力为根本目的，从战略高度为制造业转型升级作出制度安排，与以往产业规划相比，在行业规划、财政支持、税收优惠、公共服务等方面有了较大调整和突破。
《中国制造2025》印发之后，各地方政府密集出台推动制造业转型升级的政策文件，涉及智能制造、两化融合、产业金融等方面。上述政策对于相关产业发展非常重要，但相关保障措施之间的协调性以及政策工具组合是否恰当仍是有待探究的理论命题。本文试图从政策层级、政策工具、产业价值链等维度对政策内容进行量化分析，以此对上述问题进行论证。考虑到制造业发展的区域差异和政策文献可获得性，本文选取广东、江苏、湖北、辽宁4个省份为研究对象，搜集整理2015年以来各省政府颁布的制造业相关政策，借助政策文献量化方法对文件外部特征及内容进行分析，挖掘地方政府在元政策与基础政策颁布数量、政策工具使用、政策措施在产业价值链上的分布等方面的差异，并对各地方政府数据结果进行比较，探讨各地政策措施的协调性，以及区域之间政策差异与制造业发展情况的契合性。由于我国在制造业转型升级方面尚未形成完善的政策体系，政策制定缺乏科学的理论指导，本文分析框架能够为政策措施的合理设计提供启发，并且根据研究结果提出对策建议，从而为其它地区政策制定提供借鉴，具有重要的理论意义和现实价值。
把政策文件作为研究对象由来已久，政策文献量化研究被认为是打开“黑箱”的技术[2]，使公共政策制定的内部逻辑呈现在公众面前。随着管理方法和信息技术的发展，政策文献量化研究逐步形成科学与标准的范式。政策文献分析方法可以分为两类，政策内容分析和政策文献计量。政策内容分析是一种半定量的语义分析方法，将文本通过编码转化成量化资料，并将结果以数据方式呈现。政策文献计量是一种专注于政策文献结构属性的研究方法，通过分析大样本量的政策文献，借助频次分析、共词分析等获得精准、可验证的结果，能够从宏观上了解政策的历史演进、把握政策差异[3]。
国内外学者从理论层面和实践应用上对政策文献量化研究进行了积极探索。Negal[4]对政策内容分析的评判标准进行了界定，提出要从整体上对政策内容进行分析；李钢、蓝石[5]采用内容分析法对国际上不同时期的著名案例进行研究，反映出内容分析法处理公共政策的独特优势；黄萃、苏竣等[6]利用内容分析法对中央政府发布的风电产业政策进行研究，剖析了政策组合中存在的失衡问题；谢青、田志龙[7]从政策工具和创新价值链维度对新能源汽车扶持政策进行内容分析，揭示了新能源汽车行业政策驱动机制。
政策依赖各种政策工具将理念转化为实际行为，而政策文件也是由政策工具经过规划、组合搭配形成的。政策分析最普遍的框架就是基于政策工具视角，这一视角便于理解政府如何运用政策达到预期目的。
对于政策工具分类有多种划分标准，最经典与最具有操作性的是Rothwell&Zegveld[8]提出的分类标准，作为较早将政策工具引入产业政策分析的学者，他们根据政策工具对产业发展的影响，将政策工具分成供给型、环境型和需求型，并细分为14类(见表1)。这种划分将繁杂的政策措施进行聚敛，使得同一维度的政策措施具有显著关联，同时使不同维度之间的区分效度显著，并具备较强的目标针对性，在学术研究中受到广泛认可。其中，供给型政策工具是指政府直接提供资金、人力、技术等生产要素；环境型政策工具是指政府通过税收减免、金融引导、公共服务提供等方式为产业发展营造良好环境；需求型政策工具注重在市场和消费端进行开拓，从而促进企业研发和生产。
虽然政策工具能够体现政府综合运用的各类手段，但并不能完全凸显政策初衷，因此，仅使用政策工具进行内容分析还不够严密。因为同一种政策工具可以具有多种政策目的，同样的政策工具也可以作用于产业转型升级的不同环节[9]。例如资金投入这一政策工具既可以对企业研发进行资助，也可以为企业扩大生产进行补贴。因此，在对制造业相关政策进行内容分析时，还需考虑与政策工具紧密相关的产业价值链环节。
表1 政策工具类别及阐释
政策类别 政策名称阐释教育培训人才培养体制及人才引进制度,如职业教育、优秀人才培育 信息支持搭建信息资讯流通平台,鼓励产学研融合供给型基础设施建设保证社会生产正常运作的物质设施建设资金投入设立专项财政资金进行扶持、引导、补助公共服务给予产业发展各种服务支援,包括简化审批流程、土地优先供应目标规划建立适合产业发展的体制机制金融支持鼓励社会资本投入企业研发、生产过程环境型税收优惠给予企业各种赋税上减免,包括税额抵免、减少间接税知识产权保护 保护企业科技研发成果的所有权法规管制出台法律法规营造良好的市场秩序政府采购各级政府落实各项采购规定需求型消费端补贴为消费者购买产品给予补贴,促进产品销售海外机构管理 鼓励企业在境外设立分支机构 示范工程推广优秀企业的先进做法,进而带动其它企业
自1985年Porter首次提出价值链概念后，众多学者对该理论进行了延伸，产生了知识价值链、产业价值链、创新价值链等概念。产业价值链本质上是从价值链角度描述产业链，是产业生命周期理论与价值链理论的结合[10]。产业价值链是指从研发最终到产品进入市场的价值创造过程，各环节相互衔接，共同完成价值增值。
当前，产业价值链研究仍处于起步阶段，已有文献对产业价值链内涵、结构等进行了研究，还有学者从产业价值链视角分析产业政策[11-13]。对于产业价值链阶段划分，学者们的观点颇为一致，认为产业价值链分为研发、投资、生产和消费4个阶段。实际上，制造业转型升级过程与产业价值链的价值实现比较一致，本研究将从研发、投资、生产和消费4个方面对制造业相关政策进行分析。
各级政府每年都会出台大量公共政策，随着政策数量增加，政策体系的复杂性显著提升。只有各项政策相互补充、相互配合，才能形成政策合力，发挥出应有的政策效力[14]。为了提升政策实施效果，政府部门与学界提出了政策协调性这一问题，并得到了越来越多的关注。政策协调性是指围绕政策体系构建，各项政策之间配合得当，维持和谐有序的关系并得以融合演进，形成一个有机整体，包括同一层级政策的横向协调，以及上下层级政策的纵向协调。同时，政策工具之间保持合理的比例关系和恰当匹配，在整体结构和作用功能上形成合理布局。协调的政策体系能够减少政策响应时间和成本，避免政策碎片化，提升公众对政策的遵从度[15]。关于政策协调性已有学者开展了相关研究，Hughes等[16]利用联合国亚太经济社会委员会的8项善政原则构建了政策协调性评价标准，并对这些标准的重要性进行了评估；Xu Binfeng等[17]借助内容分析法和社会网络分析对长三角4个地区科技政策的协调性进行分析，探讨4地科技政策内容的同质化；Zhang Lei等[18]从政策工具视角对国家、省、市的分布式能源政策进行分析，讨论不同层级政府在政策协调方面的差异；He Zhiyong等[19]采用内容分析法对城市固体废弃物相关政策进行研究，从政策形式、政策工具等维度分析相关政策，并根据数据结果判断其协调性程度；梅姝娥、钟伟俊[20]以科技创新政策体系为研究对象，界定政策协调性内涵，分析了政策协调性对于科技创新政策体系建设的重要意义。
本文选取地方政府制造业转型升级政策进行分析，地方政府选取广东、江苏、湖北、辽宁4个省份，其中，广东、江苏作为“东部率先发展战略”的重要区域，湖北、辽宁分别在“中部崛起”战略和“东北振兴”战略中扮演重要角色，均积极出台了制造业转型升级扶持政策。因此，选择上述4个省份作为研究对象具有代表性和研究价值。
本文选取的研究样本均来自政府公开发布的资料，数据来源包括省政府网站、省发改委网站、经信委网站、科技厅网站、财政厅网站，搜集了2015年1月至2018年6月制造业转型升级相关政策。经过数据整理，最终得到政策文件79份，其中广东20份、江苏18份、湖北19份、辽宁22份，其编号如表2所示。
表2 粤苏鄂辽4省制造业转型升级政策(部分)
省份编号政策名称发文单位G1广东省先进制造业发展“十三五”规划省政府广东G2广东省工业和信息化领域生产性服务业发展“十三五”规划经信委…………G20广东省人民政府办公厅关于加快先进装备制造业发展的意见省政府J1中国制造2025江苏行动纲要省委、省政府江苏J2关于江苏省深入推进信息化和工业化融合管理体系的实施意见经信委等…………J18新一代人工智能产业发展实施意见经信委H1中国制造2025湖北行动纲要省政府湖北H2湖北省传统产业改造升级资金管理暂行办法财政厅、经信委……………H19湖北省工业“十三五”发展规划省政府辽宁L1中国制造2025辽宁行动纲要省政府L2辽宁省传统工业转型升级实施方案省政府…………L22辽宁省壮大战略性新兴产业实施方案省政府
政策条款是本研究进行内容分析的基本单元，对遴选出的文件内容按照“政策编号-条号-细则号”形式进行编号。例如，H2-10-1表示《湖北省传统产业改造升级资金管理暂行办法》文件中第10条第1条细则。
本文采用内容分析方法对4个省份的79个制造业转型升级政策按照14个政策工具和产业价值链的4个环节进行编码。如果同一政策条款涉及多种政策工具，则对上述种政策工具均加以记录，同时对政策工具相对应的产业价值链环节也予以记录。政策工具与产业价值链双重维度下政策编码示例如表3所示。这也验证了同一政策工具可以在产业价值链的不同阶段发挥作用，甚至供给型政策工具能够作用于消费阶段。
表3 政策工具与产业价值链双重维度下政策编码示例
政策工具产业价值链举例教育培训研发大力培养和引进生产性服务业高端人才和创新团队,支持建立生产性服务业人才培养基地(G2-4-1)金融支持投资充分调动社会力量,多种方式、多方筹资。支持有投资意向的金融机构和相关企业积极参股省级股权投资引导基金或长江经济带产业基金(H10-3-1)资金投入消费端补贴对企业购置数控智能设备,政府给予一定补助(J12-2-2)公共服务研发把审批工作重心由事前审批向事中事后监管转移,营造便利创业创新的营商环境,激发社会活力和创造力(L18-2-4)
本文对制造业转型升级政策进行量化分析，使用政策文献计量与政策内容分析两种研究方法，并采用政策文献计量方法对政策发文单位的差异性进行统计分析，观察政策在该维度下的协调性。根据不同的政策层级，政策可以分为元政策和基础政策[14]，在本研究中元政策是指省委省政府颁布的政策文件，基础政策是指由其直属单位发布的政策。对政策发文单位进行分析，有助于了解不同地区的制造业相关政策究竟是由哪一级政府部门推动的。使用政策内容分析对政策内容进行挖掘，按照政策工具和产业价值链分类对政策条款逐项编码，分析政策在政策工具以及产业价值链两个维度上的协调性，研究过程如图1所示。
图1 研究过程
从图2中两种政策分布看，元政策所占比例较高，尤其是广东省，元政策占比高达75%，湖北、辽宁两省元政策比例也达到57.9%和59.1%，而仅江苏省元政策占比低于50%，为44.4%。这表明省政府对于本省制造业转型升级发挥了重要的统领作用，政策发布数量较多，相比之下，基础政策比较缺失。
元政策在政策体系中具有引领作用，是其它政策制定的参照，效力层级较高，而基础政策作为元政策的扩展和细化，为元政策落实提供了实施路线。理想情况下基础政策数量要远多于元政策数量，这样才能保证政策实施效果。目前，在制造业转型升级相关政策中，基础政策比较缺乏，一些政策没有具体实施方案，这也是当前很多政策不能落地生效的原因。制造业产业类型复杂，不同行业面临的情况不尽相同，因此，需要针对行业发展实际制定针对性强的基础政策，使政策以普适性为主逐渐转向专一性占主导，特别是针对新一代信息技术产业、高端装备制造业等新兴产业，政策力度要进一步加大。
图3 给出了4省份制造业相关政策中政策工具的分布情况，4地区均表现出供给层面和环境层面政策工具过溢，而需求层面政策工具缺乏的失衡状况。在需求型政策工具中，使用较频繁的是示范工程，其中江苏最高，达到7.48%，广东、湖北、辽宁分别为6.20%、5.88%、2.94%；海外机构管理这一政策工具，辽宁和江苏使用较多，达到8.82%和6.54%，广东、湖北使用较少，均不足5%；政府采购、消费端补贴两种工具使用更少，辽宁甚至出现缺失的情况。从海外机构管理工具使用看，4地区存在显著差异，其中，辽宁对该工具的使用最为频繁，有9份政策文件涉及到这一工具，可以看出辽宁对于制造企业对外开放格外关注。辽宁对于企业扩大开放的支持与目前振兴东北老工业基地的国家战略有关，扩大企业对外开放是实现东北振兴的重要举措，从一定程度上讲，辽宁经济发展空间取决于对外开放程度。
图2 4省份制造业转型升级相关政策中元政策与基础政策分布情况
a广东 b江苏
c湖北 d辽宁
图3 粤苏鄂辽4省制造业转型升级政策体系中政策工具分布
在市场经济环境下，需求型政策的拉动作用显然更能促进企业研发创新与转型升级。并且，由于企业转型升级需要资金投入和技术积累，只有多种政策工具共同作用才能有效驱动制造企业技术升级。因此，增加需求型政策工具是未来制造业转型升级相关政策必须关注的问题。
供给型政策工具的比例较高，从各项具体工具分布看，教育培训占比较高，其余工具并不突出。教育培训工具在4地区中的占比介于10%～20%之间，说明各地都非常重视人才引领在产业转型升级中的作用。目前，新兴产业的人才缺口比较突出，各地在人才引进、人才培训等方面倾注大量精力，但人才成长还需要在安置、提升、奖励方面给予支持，故各地还需保持甚至增加人才扶持政策。资金投入和公共服务占比适中，分布在8%左右，且4个地区相差不大，表明政府非常重视为产业发展提供资金和服务保障，在许多文件中有类似“设立引导资金吸引社会资本”的描述，但究竟如何引导，有待进一步细化。信息支持和基础设施建设这两个政策工具比较少，除辽宁信息支持工具的比例达到7.84%外，其余均在3%左右。政府作为公共服务的提供者，应着力提升服务效率，一些部门出台了一些创新性举措但还未制度化，政府在制定政策时应该注意上述不足，虽然不能直接提供技术、信息，但可以搭建信息交流平台，使知识信息充分流动与共享。
在环境型政策工具中目标规划的比例偏高，而知识产权保护未得到足够重视。广东、湖北两省目标规划的比例超过20%，目标规划尽管有利于引导生产要素向重点领域集中，但由于缺乏实施细则而难以产生良好的政策效果，因而该类政策可以适当减少。江苏省制造业转型升级政策体系中知识产权保护政策工具的占比为3.73%，其余省份均不足1%，说明政府对于知识产权保护还需进一步强化。知识产权保护为智力成果提供了制度保障，制造业转型升级过程中产生了众多新技术、新工艺，成熟的知识产权保护制度能够间接推动制造企业技术研发。但目前知识产权保护政策比较缺失，侵权预防机制尚未建立，如何通过知识产权保护促进产业增效升级是政府在政策制定时需要着重考虑的问题。法规管制工具在整个政策中分布相对较广，广东、湖北两省法规管制工具占比均超过10%，法规管制有关措施有助于创建良好的市场竞争秩序，使企业将更多精力投入到研发、生产中，但是如果法规管制措施泛滥，则会抑制企业成长。因此，有关部门在完善法律法规的同时，应避免纠缠于细枝末节，从而为企业创新留出一定的自由空间。金融支持工具占比较高，广东为9.30%，其余3个地区均高于10%，可见4地政府部门都非常重视为制造企业转型提供多元化金融支持政策，不仅引导资金注入实体经济，而且为制造企业上市或挂牌提供鼓励支持；税收优惠工具所占比例适中，除湖北外，其余省份均在10%左右，4地政府不仅大幅减免企业所得税，而且在增值税退返、购置税免征等方面给予较大支持。税收优惠能降低企业资金压力，使其拥有更多资金进行研发。因此，后续政策可以尝试减少财政资金投入，细化完善金融支持和税收优惠政策。
在产业价值链维度对政策进行分析可以发现(见图4)，广东、江苏、湖北、辽宁制造业政策在产业价值链4个环节存在明显失衡，90%以上的政策集中在研发、投资和生产环节，而消费环节的政策几乎没有。针对研发、投资、生产3个环节的政策数量比较接近，表明4地区政府对于上述3个环节较为重视，而对消费环节的干预程度不足。这说明当前制造业转型升级相关政策是围绕产业价值链前端的，其主要目的在于优先进行供给侧改革。此外，由于用户需求的特殊化与多样化，难以制定行之有效的政策措施满足市场需求，因而研发、投资和生产政策在该维度下占主导地位。目前，中国在高端制造业领域存在生产与需求不匹配的情况，产品难以满足消费升级需求，导致购买力外流，其中一个重要原因就是没有精准把握消费者需求。通过增加产品有效供给，建立多元供给体系，满足公众多样化消费需求，不仅能够扩大市场份额，而且能够倒逼制造企业转型升级，从而提升企业创新能力。因此，政府应该鼓励企业主动适应消费结构变化，建立需求导向的产品供应机制。
图4 4省份制造业政策在产业价值链上的分布情况
从政策工具与产业价值链维度对4省份制造业转型升级相关政策进行交叉分析，结果如表4所示。可以看出，供给型政策、环境型政策与产业价值链中的研发、投资、生产环节具有较强的协同性，同时，需求型政策中的政府采购和消费端补贴工具与产业价值链中的消费环节存在较强的协同性。资金投入工具贯穿于产业价值链各环节，表明政府对制造业转型升级在研发、投资、生产和消费方面给予了全方位的资金支持。教育培训工具分布在研发与生产两个环节，且政策数量可观，表明政府不仅对引进和培训研发人才高度重视，而且对技能人才培养也比较关注。海外机构管理这一工具在产业价值链的消费环节存在缺失，说明政府对拓宽产品国际市场还缺少规划。
表4 政策工具与产业价值链交叉分析结果
政策类型政策工具研发投资生产消费教育培训470210信息支持15020供给型基础设施建设4681资金投入171532公共服务119180目标规划1817453金融支持114910环境型税收优惠30331知识产权保护6000法规管制412270政府采购0007消费端补贴0005需求型海外机构管理151010示范工程72171
通过对粤苏鄂辽制造业转型升级相关政策的协调性进行分析，本文认为，未来政策制定应考虑以下方面。
(1)总体上增加基础政策，保证政策切实可行。元政策出台之后，各部门应该制定出针对性强、细致可行的基础政策，以提高政策实施效果。在政策制定之前，要对相关产业发展进行摸底、论证，为政策制定提供精准的数据支撑。政府要做好统筹协调，防止政策拥挤、冲突，增强各项基础政策的针对性。不同地区的政策制定要符合该地区制造业发展实际，切忌盲目跟风、刻意模仿。此外，需要对政策实施绩效进行监督和评价，定期对政策实施效果进行反馈分析，从而为后续政策制定提供依据。与江苏相比，广东、湖北、辽宁3省发布的元政策与基础政策存在比例失衡现象，不利于政策贯彻落实。在未来政策制定中，3地政府要精简元政策数量，确保元政策的战略性、权威性和一致性，尤其对于广东来说，要适当增加基础政策数量，提升政策执行力。4个省份中90%以上的基础政策为单个部门独立发布，导致政策措施仅仅围绕某个特定领域而缺乏全面性和深入性。因此，可以针对某些政策采用多部门联合发文的方式形成政策合力，从而有效避免部门之间的政策冲突，拓展政策作用深度。4个省份要加大对战略性新兴产业的扶持力度，针对产业发展实际制定专项政策措施，精准助推新兴制造产业快速发展。
(2)适当增加需求型政策，同时注重供给型政策和环境型政策的辐射带动作用，各种政策工具配合使用。鉴于当前政府采购力度不大，消费端补贴和海外机构管理政策数量也有待提升，因而应提升上述政策工具的使用比例。首先，政府应加大对国产创新产品的采购支持力度，优先在政府部门和事业单位使用自主创新产品，以创造更多市场需求，从而拉动企业转型升级。同时，政府要加大对高附加值产品的购买补贴力度，补贴标准保持一定的调减区间，使消费者体会到使用新产品的优惠，促进消费需求升级，从而刺激制造企业研发创新。海外机构管理是政府协助企业实现国际化的重要抓手，故政府应在企业设立海外分支机构、跨国并购等方面给予支持，助推企业成果收益国际化。
环境型政策下各种工具应有所调整。总体来说，法规管制类政策要有所减少，法规管制重点在于弥补法律空白，完善制度框架，营造有利于企业转型创新的制度环境，而过多的法规管制会干预市场调节，威胁企业的创新主体地位。金融支持和税收优惠政策应保持现状，由于上述两项工具对企业的激励作用比较显著，因而政府要充分利用它们进一步完善细化相应措施，减少企业融资压力和税费负担。目标规划应该更加具体和可操作，目前存在“解决企业在转型升级过程中遇到的困难”的表述，需要后续细化跟进措施，例如解决哪些问题、如何解决等。在知识产权保护方面，政府应该使其成为驱动企业转型升级有力的制度工具，研究制定合理的时间表，稳步推进知识产权保护，促进知识产权市场形成，同时完善知识产权法规体系并与国际制度接轨。
供给型政策总体上可以保持现状，但具体政策工具应有所调整。从总体上看，减少资金投入的政策数量，将资金转移到信息支持、基础设施建设上，提升政策协调性。随着市场制度的完善，政府可以逐步减少财政资金投入，转而通过健全社会金融体系代替直接投入，降低政府干预程度。当前，教育培训政策同质化严重，尤其是在人才引进方面，各地在制定相关政策时要根据自身条件有针对性地进行设计，不仅关注人才引进，还要重视人才扎根和发挥作用。在基础设施建设和信息支持方面，政府要发挥主导作用，为企业转型升级提供良好的公共环境，尝试建立面向制造企业转型升级的公共服务平台，为企业提供一站式供需对接服务。同时，加强科技信息平台建设，促进相关技术传播及应用。
(3)政策作用领域向消费端倾斜，使政策着力点更加均衡。消费是产品完成增值的最后一步，且信息社会更加强调需求导向，故政策更应该关注市场及消费者这一环。此外，当今制造企业从生产主导逐渐过渡到消费端主导，消费升级成为制造企业转型升级的新动力，但制造业转型升级政策对于这一阶段有所忽视。因此，在未来政策设计时，政策关注点应向消费环节倾斜。产品质量既影响消费升级，也关系企业结构布局，因而产品质量提升是制造业转型升级的内在要求，政府应鼓励企业强化全方位质量管理，弘扬工匠精神，同时加强质量认证、检验检测等基础建设，提升自主产品国际竞争力，充分释放内需潜力。个性化需求为制造企业提供了新的发展空间，政府要培育这一新兴商业模式，鼓励企业建立开放式个性化定制平台，快速精准获取客户需求，提高制造柔性化，同时提升数据流动在企业生产过程中的自动化水平，解决个性化定制过程中的复杂性和多样性问题。除需求型政策外，教育培训、基础设施建设等政策工具也可以作用于消费环节，比如政府在制定新能源汽车产业政策时可以通过向公众宣传环保理念、在社区新建充电桩等措施，刺激新能源汽车消费。
本文以制造业转型升级相关政策为例，搜集整理广东、江苏、湖北、辽宁4地省政府及直属部门颁布的相关政策，通过对政策文件外部特征和文本内容的量化分析，挖掘地方政府以及地方政府之间在政策层级、政策工具使用、产业价值链政策分布等方面的差异，并对政策协调性进行分析，提出相应的政策措施。本文构建的政策内容三维分析框架可为研究其它公共政策提供参考和借鉴。
本文还存在一定的不足之处：对数据结果分析还不够深入，提出的政策措施也不够细致，未涉及政策工具与产业价值链的交叉作用机理。未来既可针对某一政策工具展开深入研究，也可以分析制造业转型升级政策驱动机制。
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