公共采购塑造创新的方式、机制及障碍:文献综述与展望

刘 京,康晓玲,陈 兴,马鸣萧

(西安电子科技大学 经济与管理学院,陕西 西安 710071)

摘 要:作为创新政策需求方复兴的核心工具之一,公共创新采购(PPI)具有改善公共服务效能和促进技术创新的双重功能。通过梳理国内外文献,从方式、机制及障碍等方面对公共创新采购研究进展进行评述。从原理看,以公共采购者、创新提供者和中介为主要参与者的公共创新采购,其本质是一个由采购过程和创新过程耦合而成的系统且包含3种机制,即交易实现机制、创新生成机制和创新扩散机制;从实践看,框架条件、组织能力、需求识别和传递、风险管理是影响公共创新采购政策效果的主要障碍。最后,总结公共创新采购研究理论框架,提出未来研究方向。

关键词:需求方;公共采购;创新政策;公共创新采购

0 引言

从20世纪90年代开始,由于供给方创新政策已经无法单独应对诸多社会重大挑战及激烈的全球竞争,越来越多的创新学者开始重新研究需求在激励和塑造创新中的作用,并将这种趋势称为“需求方的复兴”[1-4]。其中,公共创新采购(Public Procurement of Innovation, PPI)是需求方复兴中重要的政策工具之一[5, 6]。研究表明,公共创新采购对创建创新友好型市场、增强创新动力、打破僵化的市场结构和培育创新文化等均有积极意义[7, 8]。不仅如此,从长期来看,与R&D补贴等政策工具相比,公共创新采购对创新的刺激强度更大、程度更深[9]。Aschhoff & Sofka[10-11]采用1 100家德国公司数据对比分析了4种创新政策——创新规制、R&D补贴、大学基础研究资助和公共创新采购,发现公共创新采购的效果最佳,在某些区域和产业领域(面临经济下行压力的区域以及分销服务业、技术服务业)尤其明显。作为一种政策工具,公共创新采购的意义不仅仅是塑造和推动创新,更具有提升公共部门效率和绩效的重要价值。

伴随理论认识和研究的深入,公共创新采购已经成为OECD[12]、欧盟[13]、美国[14]、日本[15]等区域或国家创新政策组合的重要工具之一。2008年OECD发起了名为“需求方创新政策”的计划,该计划将公共创新采购视为需求方创新政策组合的核心工具[12]。2011年欧盟委员会提出了“欧洲2020战略”,该战略明确将公共创新采购视为实现智能、可持续和包容性增长战略的措施之一[13]

同样地,中国政府也十分重视公共创新采购,在2006年制定的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》中明确提出 “实施促进自主创新的政府采购”,并逐步开展了公共创新采购政策实践。与此同时,学者们就国外公共创新采购理论与经验[16-17]、国家公共创新采购政策体系构建、实施与评价等问题进行了研究,为公共创新采购的开展作出了相应理论贡献[18-20]。鉴于近年来国内外(尤其是欧盟)公共创新采购政策实践及相关研究的快速发展,对公共创新采购理论进行系统评述并探讨未来研究方向,不仅有利于深化对公共创新采购作为一种需求方创新政策工具的认识,而且也可为我国公共创新采购政策的施行提供参考借鉴。

1 文献来源与选择

2017年11月-2018年1月,本研究组基于曼彻斯特大学(University of Manchester)、诺丁汉大学(University of Nottingham)和西安电子科技大学的网络数据库,对有关公共创新采购文献进行了系统搜索。

1.1 英文文献搜索策略与选择标准

(1)系统筛选文献。在文摘数据库Web of Science和Google Scholar中,搜索 “public procurement”and“innovation”、 “public procurement”and“technology”等关键词组合,文献发表时间限定在1990-2018年。根据期刊权威性和研究主题契合性两项指标,在搜索结果中精选了24篇文献。

(2)深入挖掘文献。在对24篇文献进行系统整理后,从3个方面深入挖掘相关文献。首先,发现公共创新采购文献主要来自《Research Policy》、《Technovation》和《Technological Forecasting and Social Change》等与技术创新相关的专业期刊。分别进入上述期刊主页,逐期逐篇查阅近5年题目和摘要,发现新文献6篇。其次,发现公共创新采购研究者主要来自于英国曼彻斯特大学的创新研究中心(MIoIR)、苏塞克斯大学(University of Sussex)的科学政策研究中心(SPRU)以及瑞典兰德大学(Lund University)的创新、研发与竞争力研究中心(CIRCLE)。进入上述研究机构主页,分别以作者、关键词为搜索词进行查找和筛选,发现新文献10篇。最后,对以上40篇文献引文进行整理和分析,对引用次数超过5次但不包含在以上40篇文献中的文献进行查找和筛选,新增文献3篇。最终共选定英文文献43篇。本文文献主要从Elsevier、Springer、ProQuest、EBSCO和Wiley等全文数据库中获得。

1.2 中文文献搜索策略与选择标准

本文中文文献来源限定为同时入选CSSCI期刊目录和国家自然科学基金委管理学部认定的30种管理类权威期刊,以关键词组合1(“公共采购”与“创新”)、关键词组合2(“政府采购”与“创新”)、关键词组合3(“公共”与“创新采购”)和关键词组合4(“政府”与“创新采购”)等进行了系统搜索,时间限定在2000-2018年。根据研究主题契合性,精选了6篇文章。总体而言,我国关于公共创新采购的专门研究相对滞后,尚处于起步阶段。

以上文献搜索策略和筛选标准基本保证了本文参考文献的系统性、前沿性以及权威性。最终选定文献分布情况见表1。不难发现,发表在创新领域三大顶级期刊的论文达13篇,占英文文献的30%,表明近年来公共创新采购受到创新领域顶级期刊的关注。

表1 本文选定研究文献在国内外重要期刊分布情况

发表刊物篇数刊出年份(篇数)英文刊物43———Research Policy72004(1),2007(1),2009(2),2012(2),2016(1)Technovation22014(1),2018(1)Technological Forecasting and Social Change42014(2),2016(1),2017(1)其它刊物301990-2018中文刊物5———NSFC管理学部认定的A刊42006(1),2008(1),2014(1),2017(1)NSFC管理学部认定的B刊12016(1)

2 依据与方式

公共创新采购是指公共部门通过购买新产品、新服务或二者组合,以满足功能需求,进而改善公共服务效能的行为。在20世纪90年代以前,与此相关的常用术语为“公共技术采购(Public technology procurement, PTP)”[21],进入21世纪后,相关学者开始用“公共创新采购”取代 “公共技术采购”并获得同行认可[2]。术语变化意味着概念内涵及外延改变,强调公共采购对整个创新过程的影响和价值,而非限于技术层面。

与其它需求方政策相比,公共采购可以直接增加社会创新需求。鉴于公共支出在整个国民支出总额中的比重和可控性,公共创新采购有潜力成为缓解有效创新需求不足的重要手段[2]。与常规公共采购相比,公共创新采购在目标和选择标准上均存在差异。在目标上,常规公共采购主要是为满足自身功能需求,而公共创新采购在满足自身功能需求的同时,还追求创新正外部性。在选择标准上,常规公共采购的主要标准是价格和质量,而公共创新采购往往需要从更广泛(应对整个社会重大挑战)和更长远(全生命周期)的视野考虑采购对象的净现值[2, 22]。因此,对于公共组织而言,公共创新采购也意味着更大挑战和风险。

2.1 依据

作为日益重要的一种创新政策工具,公共创新采购的政策价值具有充分的学理依据和逻辑基础,主要包括3个方面:

(1)补救市场失灵和系统失灵。市场失灵和系统失灵是导致整个社会创新不足的根本原因。市场失灵主要是指信息不对称,即有意愿从事和购买创新的市场主体常常处在信息不足的境地。如创新购买者不了解市场能够提供什么产品和服务,而创新提供者也并不充分了解顾客需要什么。因此,市场上的创新需求和创新供给处于一种模糊状态[1,23]。系统失灵主要是指创新系统中相关方互动不足,而互动是创新系统中不可或缺的核心机制之一[24]。由于缺乏信任、能力等原因,用户与生产者之间往往互动较少,导致用户缺乏评估和应用创新的知识,生产者也无法有效地向用户传递创新[25]。公共创新采购能够通过发挥公共组织的公信力和购买力、明确的创新需求导向和深度的用户参与等优势,缓解信息不对称和互动不足对创新的束缚,使创新者尽早实现规模经济并“收割”学习效应,进而降低创新风险。不仅如此,公共创新采购还能够通过发送信号,形成采购跟随者的溢出效应和催化功能。

(2)提升区域创新活力和催生领先市场(Lead market)。Porter[26]的国家竞争优势理论认为,本地的需求条件(包括需求规模和需求成熟度)对区域创新活力具有重要影响。Beise等[27,28]提出的领先市场理论认为,存在更愿意购买和应用创新的领先用户,是催生领先市场所需的创新生态系统(Innovation eco-system)的关键要素。公共采购能够利用其规模优势和质量优势,为提升区域创新活力和催生领先市场提供支持与动力。

(3)履行公共组织职能和改善服务效能。公共采购的首要目标是履行组织职能和实现使命。但正如Mowery&Rosenberg[29]所言,“需要(need)不等于需求(demand)”。无论是常规公共采购还是公共创新采购,都是将公共需要转化为需求的一种工具。相对常规公共采购而言,公共创新采购在应对社会重大挑战——全球变暖、能源枯竭、水和食品安全、公共健康、老龄化社会等问题时具有不可替代的价值和优势[30]。甚至还有学者[31]认为,公共创新采购也是推动公共部门管理现代化和精益化的重要工具。

2.2 方式

随着政策实践和理论认识的深入,相关学者从不同视角对公共采购作用于创新的方式进行了细分。主要分类有:从创新最终用户来看,可以分为直接PPI和催化性PPI;从公共采购作用环节来看,可以分为触发型PPI和响应型PPI;从公共组织购买对象来看,可以分为(商业性)PPI和商前采购(Pre-commercial Procurement, PCP)[7, 31, 32],见表2。对于商前采购是否属于需求方创新政策工具仍然存在争议,Edquist & Zabala[30]认为,商前采购虽然形式上以公共采购合同方式实施,但本质上接近R&D补贴,应该归入供给方创新政策工具。

总体而言,有关公共创新采购内涵和政策依据的研究已经取得广泛共识,而对其实现方式和路径的认识仍需进一步探索、深化。

表2 公共采购作用于创新的方式

视角主要贡献者类型定义与描述创新最终用户Edquist and Hommen (1998)直接PPI公共组织是其采购导致的创新成果最终用户。当然,最终创新仍会向其他用户扩散催化性PPI公共组织充当催化者、协调者,代表最终用户采购创新作用于创新过程的环节Edler and Yeow (2016)触发型PPI公共组织通过采购导致一项全新的产品、服务和系统产生响应型PPI公共组织通过采购促进一项市场上已经存在并处在扩散期的创新加快扩散购买对象Aho等(2006)(商业性)PPI公共组织采购的是可以最终应用的产品、服务和系统商前采购(PCP)公共组织采购的是研发成果,合同标的物仍处在创新成果商业化之前的阶段

3 机制

3.1 主要参与者及过程

公共创新采购的主要参与者包括公共采购者、创新提供者和中介。公共采购者是公共创新采购的发起者、主导者和示范者,其面临的主要挑战是准确识别自身需求、科学选择创新方案和创新提供者;创新提供者是提供创新的市场主体,必须具备两项关键能力——以创新方案满足公共采购者需求和将创新成果推及其它市场的能力;当公共购买者无法单独应对公共创新采购固有的复杂性带来的能力挑战时,中介从中充当执行者、中间人、内容专家和培训师等角色[31,33,34]。如果创新成果能够成功进入扩散阶段,采购跟随者和创新模仿者也将成为公共创新采购的参与者。

关于公共创新采购的实现过程,相关学者[2,23,35]从两个视角进行研究:从公共采购者视角来看,公共创新采购是一个采购实现过程;从创新提供者视角来看,公共创新采购是一个创新实现过程。

从表3可知,公共创新采购不是简单的采购过程。与常规采购过程相比,基于成果创新性要求,公共创新采购过程对信息密度、互动深度以及公共组织采购技巧、技术能力提出了更高要求。公共创新采购也不是一个简单的创新过程。与典型的创新过程相比,公共创新采购是以公共组织需求为导向,供需双方共同参与、创新风险共担的主动交互过程。概而言之,公共创新采购的实现是两个过程——采购过程和创新过程耦合的结果。

表3 采购视角和创新视角的PPI过程

过程阶段描述与说明采购过程1、识别需求对公共组织中需要解决的问题(或未满足的状态)形成清晰认识和系统表达的过程,常常需要协调组织内多个用户的不同预期、需要和限制2、收集市场情报理解市场现在和将来能够提供什么,从而为采购可行性提供早期反馈。信息评估需要采购人员、技术人员甚至外部中介的共同参与3、发布招标公告公共采购者向市场传递创新需求的正式活动。招标公告包括需求的明确表述、投标书的结构要求、创新提供者的资质要求和创新风险管理4、评标与签订合同创新方案和创新提供者最终选定过程,主要决策者应该是具有跨学科知识背景和能够广泛代表利益相关者的专家委员会5、管理合同监控和评价合同执行过程,不限于合同执行与合同条款的一致性,而需进一步关注其对技术进步、市场开发的影响以及政策的社会效应等创新过程0、探索性研究创新提供者基于市场技术发展轨迹和自身技术创新战略,对前沿技术进行预先研究,从而为进入PPI过程奠定技术基础。它是PPI的前置阶段1、方案设计根据创新提供者自身技术能力和公共采购者功能需求形成的技术性方案,其核心任务是将功能需求描述转化为技术需求描述2、原型开发原型是最终提供给创新采购者的新产品、新服务或新系统的雏形和最初版本。原型开发是一个将技术性方案具体化、实物化的过程3、现场测试将创新原型置于公共采购者的应用现场并加以测试的过程,其核心目标是对原型功能和性能进行验证,并推动原型进化4、创新应用在现场测试结束后,创新提供者将创新成果正式交付给公共采购者使用。为降低适应成本和推动创新成果完善,供需双方的互动必不可少5、创新扩散创新提供者凭借在公共创新采购中积累的知识、能力,充分利用公共组织购买形成的示范效应,不失时机地将创新成果推及更广阔的市场

3.2 主要机制

对参与者角色及实现过程的研究,为公共创新采购实践提供了清晰的框架和思路。但要真正实现公共创新采购的政策功能和目标,仍需进一步讨论公共采购作用于创新的内在机制。本文认为,作为一种需求方创新工具,公共创新采购包含3种主要机制:交易实现机制、创新生成机制和创新扩散机制。

(1)交易实现机制。交易实现机制是指以公共采购者、创新提供者和中介为主要参与者,以实现供需匹配为主要目标的功能系统。交易实现是公共创新采购政策目标达成的前提和基础。从本质上讲,公共创新采购是市场创新型供给能力与公共组织购买力之间的交互作用过程,因而其交易实现通常是一个复杂过程,源自于交易步骤的繁琐性、交易互动的高频性和交易成果的创新性。交易复杂性加剧了信息不对称和组织能力不足。对于公共采购者而言,通常缺乏准确评估市场创新能力(或潜力)的信息和驾驭整个采购环节的组织能力(包括技术方面和管理方面的能力)[36];而对创新提供者而言,通常缺乏关于公共组织有效需求的信息和向市场有效证明自身创新潜质的能力。这两个问题对交易实现机制的有效运行造成了阻碍。换言之,缓解信息不对称和组织能力不足是确保交易实现机制有效运行的关键。相关学者[31]认为,构建有利于降低供需双方互动成本的制度环境、完善创新中介服务体系,是未来完善交易实现机制的两个方向。

(2)创新生成机制。创新生成机制是以公共采购者(领先用户)、创新提供者和创新中介为主要参与者,将创新投入转换为创新成果的功能系统。与常规的创新生成机制相比,公共创新采购的创新生成机制呈现出3个方面的特点:①公共采购者作为领先用户,给创新者设定了明确的创新目标,并主动、直接、深度地参与创新生成的全(或绝大部分)过程;②公共采购承诺支付的创新溢价和购买规模,本质上构成了创新者的前期研发补贴,增强了其创新投入意愿,降低了创新投入风险[1];③中介是创新的重要参与者,它通过填补供需双方能力缺口和降低二者之间的互动成本,间接推动创新形成。不难发现,与常规的创新生成机制相比,公共创新采购生成机制具有潜在先天优势,但甄别能力不足和用户参与不足会妨碍该优势发挥。甄别能力不足是指公共采购者(以及中介)对创新方案和创新提供者的错误选择,可能导致创新方向误导和创新资源误配;用户参与不足是指在创新过程中,公共采购者对创新需求引导和创新原型反馈不充分[23]。从内外两个方面提升公共采购组织的技术资源和能力、构建与创新收益-风险匹配的内部激励结构等措施,有助于消除影响创新生成机制优势发挥的障碍。

(3)创新扩散机制。创新扩散机制是以公共采购者(领先用户)、创新提供者、采购跟随者和创新模仿者为主要参与者,以实现创新成果进化和市场规模扩张为主要目标的功能系统。与常规创新扩散机制相比,公共创新采购的创新扩散机制具有两个方面的特点:①存在学习效应。来自公共采购的反馈对推动创新成果进一步优化和完善、生产成本降低具有潜在的重要价值,进而为产品推广奠定基础;②存在信号效应。在创新推广过程中,公共组织购买与应用创新行为向潜在用户甚至潜在创新模仿者传递了信号,形成了示范[1,37]。然而,创新扩散机制潜在优势的发挥可能遭遇学习不足和错失时机两大障碍。学习不足是指创新提供者没有投入足够的资源(包括人力资源和财务资源)推动创新成果进化;错失时机是指创新提供者没有把握好创新周期规律和市场创新节奏,导致创新成果推向市场的时间滞后,进而造成创新成果潜在的经济价值和社会效益大量流失。创新提供者构建清晰的创新战略、可持续的创新投入保障机制,是确保创新扩散机制有效运行的关键措施。

图1 PPI的3种机制

综合来看,3种机制相互联系和制约(见图1),其中,交易实现机制是创新生成机制的基础和载体,创新生成机制是创新扩散机制的前提和先导。三大机制的健全程度,从根本上决定了公共创新采购实施效果。因此,进一步探索和分析内在机制,是未来公共创新采购研究的重点。

4 实施障碍与应对措施

近十年来,无论是OECD国家,还是新兴经济体,促进公共创新采购的政策与措施大量出现[34,38-41]。这些政策、措施的实施依据和方式不尽相同,一方面反映了不同国家在公共采购治理、结构及目标上的差异,另一方面也表明公共创新采购内在的复杂性。总体而言,尽管公共创新采购已经取得令人信服的效果,但在实施过程中仍存在诸多不容忽视的障碍[10,36-37,42-44]。相关学者对这些障碍及应对措施进行了多方面研究,归结起来,可以分为4个视角,具体见表4。

(1)框架条件。框架条件是指影响公共组织实施公共创新采购的外部制度环境,具体包括来自全球国际组织、区域国际组织、国家等多个层级有关公共采购的法律法规。现有框架条件在一定程度上形成了对公共创新采购的制约,具体体现在3个方面:①过于强调竞争逻辑,而忽视创新逻辑。例如确保公共采购公开、透明的相关规则和程序性要求,一定程度上限制了供需双方的互动,不利于创新实现;②不利于中小企业参与公共创新采购。作为市场上最为活跃的创新群体,中小企业往往因相关法律法规对投标企业规模、资历等方面的要求,导致其无法获得进入公共创新采购程序的机会;③不同层级法律法规的不一致和冲突,模糊了框架条件对公共创新采购的激励,一定程度上增加了公共组织采用公共创新采购的法律风险。针对这些问题,相关学者们提出引入创新友好型规制、降低招标程序门槛、动态协调层级冲突等优化措施[2,42,45-46]

(2)组织能力。由于公共创新采购过程和内在机制的复杂性,其对习惯于常规采购的公共组织能力形成了严峻挑战,具体体现在3个方面:①缺乏创新意识。公共组织的高层领导对公共创新采购原理和价值缺乏充分认识,公共组织的战略规划缺乏关于创新满足功能需求的明显导向和清晰表达;②不利于创新的激励结构。创新友好型的激励结构应能响应创新风险-收益的分布,确保风险承担单元也能享受相应的经济(或声誉)回报,然而目前大部分公共组织不具备与公共创新采购匹配的激励结构;③采购人员的知识技能不足。公共创新采购不仅是一个采购实现过程,还是一个技术创新过程,这要求公共组织的采购人员同时具备采购和技术创新方面的知识技能,但现实是大部分公共组织的人力资源存量并不满足上述要求。针对这些问题,相关学者们提出了以下应对措施:将创新采购植入组织战略、优化组织激励结构、加强采购人员培训、发展创新中介体系以及对公共组织创新采购的额外成本进行补贴等[31,47]

(3)需求识别与传递。需求的准确识别和传递是确保公共创新采购成功的先决条件与关键步骤。大量实践表明,需求识别和传递也是最容易出现问题的环节。相关问题主要体现在以下方面:①最终用户和采购团队沟通不充分。最终用户对引发需求的问题或未满足的状态拥有最大判断力和发言权,因此采购团队在进行一系列采购决策时,与最终用户的沟通不足会影响最终创新方案的需求满足效果;②对创新方案的过度约束。在表达和传递需求时,过度僵化和详细的要求会限制创新提供者的创新空间与创新潜力。这种僵化可能源于一般的惯性思维、交易成本和评标额外要求等[23]。针对这些问题,相关学者提出了结合运用商前采购(PCP)、利用创新平台加强公共组织与创新提供者的沟通、进行市场创新能力分析与预察(Foresight)、使用创新标准和创新认证等建议[23,36,41]

(4)创新方案风险管理。与私人部门相比,公共部门一般具有更强的风险厌恶倾向。原因是:①创新方案利润的实现周期长于政治周期;②国家审计机关一般倾向于责难风险的过度承担,而非低效率。这种倾向从两个层面对公共创新采购实施造成了障碍:第一,就组织层面而言,公共组织倾向于从总体上控制使用公共创新采购的频率和占比,从而规避创新不确定性给组织及领导层带来的政治风险;第二,就个人层面而言,直接参与公共创新采购的个体倾向于控制创新方案的创新程度,从而规避因创新颠覆性给其职业生涯或政治生命带来的风险。针对这些问题,相关学者提出在招标文件上明确创新要求、明确承诺支付创新溢价、使用科技保险等建议[36,47,48]

以上4个视角基本响应了公共创新采购实践中的主要问题,为优化公共创新采购工具提供了方向,但效果仍有待检验。

表4 PPI实施障碍与政策措施

视角存在的问题政策工具类型政策实例框架条件a) 强调竞争逻辑,忽视创新逻辑b) 不利于中小企业的招标门槛c) 各层制度冲突a) 引进创新友好型规制b) 简化招标程序,降低准入门槛c) 动态协调层级冲突a) 2005年欧盟采购令在功能规格、谈判程序等方面的变更b) 2011年欧盟关于引入创新伙伴关系的建议c) 无纸化程序、电子门户组织能力a) 缺乏创新意识b) 不利于创新的激励结构c) 采购人员的知识技能不足a) 创新采购植入组织战略b) 优化组织的激励结构c) 加强采购人员培训,发展创新中介体系d) 对公共组织创新采购的额外成本进行补贴a) 英国各部门创新采购计划2009-2010b) 荷兰PIANOo支持网络,欧盟委员会领先市场行动计划下的采购商网络c) 芬兰国家技术创新局(TEKES)在项目计划阶段提供75%的费用需求的识别和传递a) 最终用户与采购团队之间沟通不充分 b) 对创新方案的过度约束a) 结合运用PCPb) 融合供应商与用户的创新平台c) 预察与市场分析流程d) 创新标准和认证的使用a) SBIR(美国、荷兰和澳大利亚),SBRI(英国),PCP欧盟委员会和佛兰德斯b) 创新伙伴关系和领先市场行动计划(欧盟委员会),创新平台(英国、佛兰德斯);重大技术装备自主创新指导目录(中国,至2011年)激励创新方案a) 组织层面的风险厌恶b) 个人层面的风险厌恶a) 在招标中明确创新要求,对支付创新溢价的保证b) 科技保险a) 德国法律允许投标中的创新要求,英国远期约定采购,自主创新产品目录(至2011年),可再生能源溢价表(德国和丹麦)b) 担保和认证计划(韩国)

说明:本表以Georghiou(2014)等人的研究成果为基础并进行了完善。PIANOo的英文全称为the Dutch Public Procurement Expertise Centre,即荷兰共公共采购专家中心;SBIR的英文全称为Small Business Innovation Research,即小企业创新研究计划;SBRI的英文全称为Small Business Research Initiatives,即小企业研究计划

5 结论与展望

总体而言,尽管公共创新采购的理论源头可以追溯到创新系统思想及相关模型,但随后的理论发展和政策实践忽视了需求方在创新中的角色。自20世纪90年代后,传统供给方创新政策在应对全球化挑战中表现欠佳,为需求方创新政策理论的“复兴”提供了土壤。因此,公共创新采购研究主要是由创新政策实践中涌现出的矛盾和问题驱动的。

通过相关研究文献的梳理和分析,不难发现:作为创新政策需求方复兴的核心工具之一,公共创新采购的政策价值得到了政策制定者和创新学者的广泛认同。以公共采购交易为载体,以满足公共部门需求和促进技术创新为目标的公共创新采购在理论基础与政策依据上是充分的:有利于缓解市场失灵和系统失灵,有利于提升区域创新活力和打造领先市场,有利于创造性改善公共服务效能;以公共采购者、创新提供者和中介为主要参与者的公共创新采购,本质上是采购过程和创新过程的耦合过程,内含3种机制——交易实现机制、创新生成机制和创新扩散机制,上述机制的健全程度从根本上决定了公共创新采购的政策效果;从实践来看,框架条件、公共组织能力、需求识别和传递、创新方案风险管理是妨碍公共创新采购有效实施的主要障碍。要提升公共创新政策效果,需从上述4个薄弱环节采取针对性措施。

理论依据研究为需求方政策大量进入政府的创新政策组合提供了合法性,实现方式研究为应用公共创新采购构建了空间,作用机制研究深化了公共创新采购功能实现过程和机理的认识,实施障碍研究有助于识别公共创新采购实践中的关键要点和潜在风险。

根据既有研究在问题空间中的逻辑关系和时间维度上的次第呈现顺序,本文归纳了公共创新采购基本研究框架,如图2所示。

图2 创新公共采购理论研究框架

注:方向1和方向2是现有理论框架的深化,方向3是现有理论框架的延伸

尽管当前文献已经较为系统地研究了公共创新采购作为一种需求方创新政策工具内含的基本要素和主要问题,但实践效果有待提升,理论认识有待深化。根据既有研究呈现的发展趋势和各国政策实践中出现的问题,建议未来研究从以下方面展开:

第一,探索公共采购者在创新扩散中的角色。与交易实现机制、创新生成机制相比,当前文献对公共创新采购创新扩散机制的研究和认识仍十分匮乏。尽管并非每项公共创新采购均设定创新扩散目标,但创新扩散是实现创新经济效益和社会价值的必然路径,是公共创新采购作为一项需求方创新政策工具的核心目标和主要价值。与常规创新扩散机制相比,公共创新采购创新扩散机制的比较优势是公共采购者具有领先用户价值。但如何发挥领先用户的作用?怎样形成“信号效应”?在创新扩散阶段如何为公共采购者提供必要激励?在创新扩散阶段公共采购者和创新提供者如何进一步互动和协同?探索以上问题有助于深化对公共创新采购创新扩散机制的认识。

第二,探索公共创新采购实现的微观机理。公共创新采购政策目标的实现最终取决于微观主体——公共采购者、创新提供者、中介、采购跟随者和创新模仿者的组织行为。微观主体的组织行为是其在框架条件下提供的激励约束结构中的一种理性选择。换言之,公共创新采购的参与者,尤其是作为公共创新采购主导者的公共采购者,是否有动力与能力履行其在公共创新采购系统中的角色和功能,是公共采购能否有效驱动创新的关键。对于习惯于常规采购的公共组织而言,公共创新采购意味着要承担更大责任和风险。从常规采购转向公共创新采购,需要为公共组织提供多少额外的激励?从哪些方面弥补能力不足?进一步来说,在创新生成过程中,如何充分发挥公共组织的拉动效应?在创新扩散阶段,如何发挥公共组织的信号效应?因此,深入探索公共创新采购实现的微观机理,有助于进一步改善公共创新采购的政策效果。

第三,探索公共创新采购与其它创新政策工具的组合效应。需求方创新政策的复兴源于供给方创新政策的乏力,但单一的需求方创新政策同样无法实现各国政府创新政策的预期目标。构建包括需求方政策和供给方政策的创新政策组合,是各国政府创新政策实践的潮流和趋势。如何实现供给方创新政策与需求方创新政策的协同效应?如何在创新政策组合中实现供给方与需求方创新政策的合理配置?这些问题有待深入探究。进一步说,在需求方创新政策中,除公共创新采购外,还有规制、标准设定、研发采购、私人需求补贴等一系列工具,它们之间存在怎样的替代或互补关系?在创新政策组合中,如何挑选和配置此类创新政策工具?这些问题是当前文献没有回答且未来研究无法回避的问题。

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Methods, Mechanisms and Barriers of Public Procurement Shaping InnovationReview and Prospect

Liu Jing, Kang Xiaoling, Chen Xing, Ma Mingxiao

(School of Economics and Management,Xidian University,Xi'an 710071, China)

AbstractPublic procurement of innovation (PPI) has been at the heart of innovation policy resurrecting the demand side with dual functions on improving public services effectiveness and promoting technological innovation. Through a literature review, this paper reviewed the research progress of public procurement of innovation from the aspects of methods, mechanisms and barriers. In a theoretical point of view, public procurement of innovation with public procurers, innovative suppliers and intermediaries as the major actors, is essentially a system that is coupled by procurement process and innovation process. The system consists of three important mechanisms: transaction realization mechanism, innovation generation mechanism and innovation diffusion mechanism; In a practical point of view, framework conditions, organizational capabilities, identification and signaling of needs, and risk management are the main barriers to the policy effectiveness of public procurement of innovation. Finally, this article summarized the theoretical framework for researches of public procurement of innovation and proposed three areas for future researches.

Key Words:Demand Side; Public Procurement; Innovation Policy; Public Procurement of Innovation

收稿日期:2018-07-09

基金项目:国家留学基金项目(留金发[2016]3192号)

作者简介:刘京(1981-),男,湖南长沙人,博士,西安电子科技大学经济与管理学院副教授、硕士生导师,研究方向为科技金融、创新政策;康晓玲(1975-),女,陕西西安人,博士,西安电子科技大学经济与管理学院副教授、硕士生导师,研究方向为创新政策与经济发展;陈兴(1980-),男,辽宁锦州人,西安电子科技大学经济与管理学院讲师,研究方向为公共管理、产学互动;马鸣萧(1973-),男,甘肃天水人,西安电子科技大学经济与管理学院副教授,研究方向为战略管理、创新政策。

DOI10.6049/kjjbydc.2018050531

开放科学(资源服务)标识码(OSID):

中图分类号:F204

文献标识码:A

文章编号:1001-7348(2019)08-0152-09

(责任编辑:胡俊健)