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我国快速增长的专利申请量使得发明专利、实用新型专利和外观设计专利申请受理量及3种专利申请总量多年来位居世界第一。Warner[1]认为，中国持续高涨的专利申请热潮存在大量低质量专利。早在20世纪末美国因专利数量激增导致的“专利爆炸”引发了专利质量大争论，同样在中国也发生了“专利泡沫”、“垃圾专利”等关于专利质量的争论[2]。当前，关于专利质量界定及其控制尚未形成统一标准，但都不否认专利质量具有多重内涵属性[3]，一般认为其核心属性至少包括发明创造本身(专利技术)的质量以及记载该发明创造专利文件的质量。专利文件包括专利申请文件以及对其进行审查批准后的授权文本，主要通过权利要求书、说明书及其附图、产品外观图片或照片将发明创造的新技术方案或者产品新设计方案清晰、完整地描述出来。专利文件非常重要，如果把一件专利比作一座建筑物，那么专利文件就像是这座建筑物的地基[4]。实践中，“一句话权利要求”和抄袭、编造的发明创造等低水平专利文件大多属于低质量专利。当前，个别地区、领域、企业、个人和代理机构存在非正常申请行为，产生了大量低质量专利[5]。低质量专利不仅浪费国家审查资源，一些专利权人还滥用这些低质量专利阻碍竞争和创新。国家知识产权局已经对各省市涉嫌非正常申请专利的单位和个人约谈、整改，开展专利代理行业“蓝天”专项整治行动，并采取多种措施严厉打击和处罚非正常专利申请行为[6]。规制非正常专利申请行为是为了保护正常专利申请、审查制度的健康运行，避免出现大量“垃圾专利”，防止通过恶意诉讼损害市场竞争秩序。因此，非正常专利申请行为法律规制现状如何、现行措施能否有效规制且存在哪些不足，以及应当如何完善等问题需要深入分析，这对提升专利质量和遏制问题专利具有重要意义。
非正常专利申请行为必然产生低质量专利或者“问题专利”，这将严重影响专利质量并扰乱市场竞争秩序。因此，国家知识产权局动态监控非正常专利申请情况，对列入部门规章规定的非正常专利申请行为进行处理，客观上形成了以行政管制手段控制非正常专利申请行为的行政规制模式。
当前，脱离中国创新实际情况而暴涨的专利数量很大程度上源自地方政府的不当资助、盲目追求数量等，致使非市场因素成为申请专利的主要动机[7]，同时也是产生非正常专利申请的根本原因。非正常专利申请行为又称“非正常申请专利行为”、“专利非正常申请行为”，目前没有统一、明确的定义。国家知识产权局2007年8月发布的《关于规范专利申请行为的若干规定(45号局令)》中首次将“非正常申请专利的行为”作为行政规制的对象。随着专利申请数量的急剧增长，又出现了新类型的非正常申请专利行为。国家知识产权局于2017年2月修订实施的《关于规范专利申请行为的若干规定(75号局令)》(下文简称《若干规定》)，规范对象仍然是非正常申请专利行为。《若干规定》的立法目的是为了控制非正常专利的产生，因此“非正常专利申请行为”比“非正常申请专利的行为”更加符合立法原意。另外，在国家市场监督管理总局令第6号公布并于2019年5月1日施行的《专利代理管理办法》第五十一条规定“从事非正常专利申请行为，严重扰乱专利工作秩序”时首次使用了“非正常专利申请行为”的新表述，所以用“非正常专利申请行为”概括这些不正当或者恶意申请专利的行为更为合理。由于非正常专利申请行为定义是准确界定“非正常专利”的前提，也是对其申请行为是否应当被规制的标准，因此，根据《若干规定》出台背景和立法目的，本文将非正常专利申请行为定义为违背《专利法》立法宗旨和诚实信用原则，不以保护创新成果为根本、不以提升市场竞争力为目的的不正当申请专利的行为。
在实践中，对专利非正常申请行为进行准确界定比较困难，《若干规定》第三条从申请人和申请内容两个方面界定了专利申请行为正常与否。首先是申请人为同主体，如果申请人为同一单位或个人提交或者代理提交多件内容相同或相似的专利申请，则将其认定为从事非正常专利申请的申请人及帮助人。其次是申请内容为相同或相似主题，如果专利申请文件记载的申请内容为以下5种情况，则将其认定为非正常专利，即：①内容明显相同；②明显抄袭现有技术或者现有设计；③不同材料、组分、配比、部件等简单替换或者拼凑；④实验数据或者技术效果明显编造；⑤利用计算机技术等随机生成产品形状、图案或者色彩的外观设计。这些情形既是正常专利与非正常专利间的界线，也是申请行为正常与否判定的外在表现形式。
非正常专利申请行为不仅对专利质量及创新能力提升造成了严重影响，引起国外对我国专利质量的担忧和质疑，如中国欧盟商会发布了《创新迷途：中国的专利政策与实践如何阻碍了创新的脚步》的报告[8]，而且还损害了公共利益和私人利益。具体表现在：
(1)侵害公共利益。非正常专利申请技术及申请文件质量都较低，审查员按照程序进行审查不仅浪费审查资源，而且数量庞大的专利申请使得审查员的审查任务繁重，难以保证审查质量，尤其是实用新型专利和外观设计专利申请只是初步审查，从而使得低质量专利申请获得授权而成为问题专利[9]。大量问题专利及非正常专利申请行为不仅严重影响了专利质量，造成专利代理行业畸形发展，而且还引起了人们对专利制度的质疑，动摇了发明创造通过专利权保护的信心，挫伤了企事业单位申请专利的积极性，明显与我国高质量发展要求相悖。
(2)侵犯正常专利申请人的合法权益。首先，侵犯了正常专利申请人对其专利文件享有的权利。专利文件虽然是一种可以自由使用的文献资源，但也不能被抄袭或更换申请人，抑或是发明人被假冒成他人的申请文件。一些申请人或帮助人通过抄袭、假冒形成非正常专利申请文件，明显损害了正常专利申请人的利益；其次，减损了正常专利申请人利用专利制度的正当利益。非正常专利申请挤占了审查资源，不仅延长了正常专利审查周期，而且在审查工作量大的情况下，审查员为了在审查期限内完成审查工作，不得不降低审查质量，由此使得正常专利在打击非常专利申请过程中受到牵连和误判，原本具有创造性的正常专利申请可能被归入非正常专利申请嫌疑而很难授权；再次，申请人利用非正常专利申请科研、成果转化项目，套取各种资源，甚至发起恶意诉讼，从而阻碍或淘汰正常专利在项目申报、市场竞争中的良性运用，造成“劣币驱逐良币”的现象。因此，国家应对非正常专利申请行为进行规制。
(1)控制与惩处非正常专利申请行为。国家知识产权局出台了《关于进一步加强专利代理机构审批事中事后监管工作的通知》、《专利代理行业发展“十三五”规划》以及修订了《专利代理管理办法》、《关于规范专利申请行为的若干规定》，通过采取这些措施规范专利代理和申请行为，对涉嫌非正常专利申请的申请人、代理机构采取严厉的惩处措施，通过事后追溯惩戒遏制非正常专利申请行为。首先，主动撤回非正常专利申请，并将其列入严重失信行为。对于被认定为非正常专利申请行为的，申请人应当主动撤回该专利申请，在国家专利申请数量统计中扣除非正常专利申请数量。根据国家发展改革委、国家知识产权局等38部委在2018年11月颁布的《关于对知识产权(专利)领域严重失信主体开展联合惩戒的合作备忘录(发改财金〔2018〕1702号)》的规定，实施非正常专利申请行为的法人、非法人组织和自然人将受到严重失信行为的联合惩戒，并剥夺其招投标、各类项目申报等市场准入资格；其次，不享有专利费用减缴、专利资助奖励及其它优惠措施。如果专利申请人被认定为具有非正常专利申请行为的，将不享有财政资助、奖励和减缴费用政策；已经资助、奖励或减缴的，要求追还或补缴费用；情节严重的，自本年度起5年内不予资助、奖励或者减缴专利费用。如果通过非正常专利申请行为骗取资助和奖励，情节严重构成犯罪的，将依法对其追究刑事责任。此外，非正常专利申请行为实施者将被取消知识产权示范和优势企业申报资格、进入专利快速授权确权维权通道资格，取消品牌机构、贯标机构、星级机构等称号，不享受专利优先审查等优惠措施；最后，惩戒从事非正常专利申请行为的代理机构和代理师。国家知识产权局动态监测全国专利申请质量，建立了专利代理机构经营异常名录，制定了严重违法专利代理机构名单的措施，将涉及非正常专利申请行为的专利申请人、专利代理机构、无专利代理资质机构名单进行通报并纳入全国信用共享平台。如国家知识产权局在2018年4月26日举行的新闻发布会上就通报了2015-2017年150多家专利代理机构列入专利代理机构经营异常名录；另外，还于2016-2017年在全国范围内开展专利代理专项整治工作，规范专利代理市场秩序，对从事非正常专利申请行为的专利代理机构及其代理师进行行业自律措施或执业纪律惩戒。
(2)排除非正常专利授权。国家知识产权局制定实施了一系列规范性文件，如《关于进一步提升专利申请质量的若干意见》、《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》、《专利质量提升工程实施方案》和《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》等，通过授权确权程序及严格执行授权实质条件控制专利文件质量，遏制非正常专利申请或者问题专利的产生。具体而言，发明专利、实用新型专利和外观设计专利3种专利保护对象及专利性主题各有侧重，只有通过对专利申请文件记载的发明创造进行审查，当其符合形式和实质条件时才能授予专利权。其中，实用新型专利和外观设计专利实行初步审查制度，对明显不具备新颖性的实用新型专利申请以及明显属于现有设计的外观设计专利申请将不授予专利权。发明专利实行的是早期公开延迟请求审查制度，即通过专利授权程序中的初步审查和实质审查，过滤掉不符合授权条件的发明专利申请，当发明专利申请具备新颖性后，审查员还要进一步审查其创造性，将检索到的相关技术与之对比，通过“检索最接近的现有技术—确定区别技术特征及实际解决的技术问题—判断是否显而易见”三步法或者“教导—启示—动机”检验法评价权利要求的技术方案是否具有非显而易见性[10]。如果在审的专利申请文件与其它专利文件相同或相似，则明显无创造性，无法获得授权，从而直接排除非正常专利申请或者低质量专利授予专利权的可能。此外，在授权程序中如果未能发现这些非正常专利申请而授予专利权，还可以通过无效宣告或者专利行政诉讼形成的行政确权程序纠正不当授权。专利确权程序是一种补救制度，即通过社会上任何单位或个人启动的无效宣告程序请求，专利复审委员会对不符合授权条件的专利权宣告无效。专利审查员或复审委员会合议组通过专利授权确权程序尽量排除非正常专利获得不当利益，剔除低质量专利，从而通过专利审查程序排除与规制非正常专利申请授权。
自我国实行鼓励和资助专利申请的亲专利政策后，专利申请量呈“爆炸式”增长，一些没有任何创新内容、没有任何实用价值的“垃圾专利”随之大量出现[11]。部分专利申请人或者权利人滥用这些“垃圾专利”或问题专利扰乱市场竞争秩序以获取不正当利益。国家知识产权局虽然对这些低质量专利申请行为进行了行政规制，但仍然存在一些不足。
《若干规定》第三条所列专利申请文件内容在5种情况下属于申请的非正常专利，归纳起来包括三大类：一是抄袭、剽窃、假冒、简单替换他人专利技术形成非正常申请问题专利或发明专利的申请文件，两者内容明显相同或高度相似；二是申请文件简单且没有实质性内容，如“一句话权利要求”；三是通过惯用手段变换或通过常规技术组合编造的申请文件。其中第一大类是目前非正常专利申请行为的主要情形。这些因抄袭而形成的问题专利或发明专利申请文件公开后，显示了一种对于被抄袭的在先申请专利文件的侵权状态。专利审批程序对侵犯专利文件的行为也仅仅因为无新创性驳回其专利申请或者被宣告无效，无论采取何种行政规制措施都无法消除其侵权状态，因为按照专利权侵权判定原则，专利文件雷同或相似存在两个专利权或申请权时，在后申请并不存在侵犯在先申请的专利权或申请权，所以行政规制无法对因抄袭、剽窃和假冒他人专利文件进行非正常申请专利产生的侵权进行救济。
权利人即使发现上述非正常专利申请或问题专利，对公布的发明专利也可以在审查阶段提出异议，对授权专利则可以提出无效宣告以消除问题专利，但大多数权利人并不愿意通过这一途径维护权利，因为提出异议或无效宣告需要委托律师或专利代理师处理相关事务，这一过程投入大、成本高、周期长，授权确权程序对其不授予专利也仅仅是事后监督，即使在后申请无法授权或无效，侵犯专利文件的不法状态却一直存在，且得不到任何补偿。《专利法》亦没有设立对这种侵权行为可以提起诉讼的权利，所以发生抄袭、剽窃和假冒专利文件时，权利人无法通过《专利法》规定的救济途径阻止侵权，并获得相应民事赔偿。所以，在专利法律体系下对非正常专利申请行为的行政规制法律效果有限，并不能消除抄袭、假冒专利文件的侵权行为。
《若干规定》第三条设立的行政规制条款不够严谨，既没有对“非正常申请专利的行为”进行定义，也没有设定一个兜底条款，仅罗列了6种具体的“非正常申请专利的行为”，其优势在于立法具体化、可操作性强，凡属于条文规定情形可直接予以认定，但该条款内容并没有穷尽所有非正常专利申请行为，对未在6种情形之列或者今后新出现的非正常专利申请行为应如何处理？所列6种情形均有“同一单位或者个人提交多件”的规定，只是将主体和数量作为限定条件，对非正常申请行为的认定失之过窄。2007年《若干规定》的立法模式缺乏灵活性和前瞻性，后来虽然其进行修订以适应社会中非正常专利申请行为的新变化，但修订后的条款仍然存在这个问题。此外，《若干规定》第三、第四条为此建立的行政规制模式只有实体规范，没有规定非正常专利申请行为认定主体、标准、时间、流程及惩处过程、当事人救济等程序规范。程序规范是将专利申请行为从涉嫌到认定为“非正常申请行为”时应当“尊重专业判断”，并准确甄别出真正“非正常专利申请行为”的必要环节。
在2018年11月至2019年1月各地披露的非正常专利申请行为案件中，仅仅依靠计算机检索技术就将专利组合、规避设计或者专利群等专利布局申请的大量专利或者申报错误重新提交的专利申请认定为非正常专利，但对于如何认定、复核以及不服认定通过哪些途径予以澄清等程序规范没有明确规定。对于目前涉及高校、企业等大批非正常专利内容的认定，许多专利申请是完成各级政府项目或国家自然科学基金项目作出的发明创造，没有抄袭、仿冒、编造或重复申请等行为，不仅明显将其“误伤”成为“非正常专利申请行为”，而且缺乏科学化、规范化的认定程序，没有认定理由及正式行文，只是通过各级地方政府知识产权局或科技局层层转发及口头通知要求申请人撤回被认定的非正常专利。《若干规定》第五条规定，对当事人进行处理前在“必要时”给予当事人陈述意见的机会，但什么情况下才是“必要时”？这是《若干规定》修订时增加的限制条件，但没有对其进一步解释和说明，至于能否保障当事人意见陈述、辩解说明以及处理过程是否符合听证原则值得商榷。在《若干规定》、《专利代理管理办法》或者其它部门规章中没有规定相应程序规范和救济程序，使得当事人权利在非正常专利申请行为行政规制过程缺少程序保障。
国家知识产权局打击和遏制非正常专利申请行为是为了提升专利质量和维护市场竞争秩序等公共利益，但是以行政权对非正常专利申请行为进行规制应当于法有据。目前，对非正常专利申请行为的认定及处理措施主要依据《若干规定》，该《若干规定》第一条的制定依据虽然是《专利法》及其《实施细则》、《专利代理条例》，但是上述法律法规并没有关于“非正常专利申请行为”的规定，即使在2018年9月6日国务院第23次常务会议修订通过并于2019年3月1日施行的《专利代理条例》，也没有关于专利代理涉嫌非正常专利申请行为的惩戒条款。实践中，专利行政部门对认定或涉嫌非正常申请的专利强制要求或口头通知申请人主动撤回，并将其列入延期审查和不授权清单，变相剥夺其专利申请权，使其无法享受专利申请审查优惠措施，还将其列入严重失信行为且会受到38个部门严厉的联合惩戒等，这些措施增加了申请人的义务，减损了专利申请人或代理机构等实施主体的权利，与申请人享有发明创造申请专利的自然权利相冲突。因此，对专利非正常申请行为进行规制应当有法可依，目前对其进行行政规制的依据是部门规章，涉及剥夺、减损专利申请权等重大民事权利应当属于法律保留事项，即相关规定及实践中采取的规制措施突破了《立法法》第八十条第二款关于规章的权限。因此，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其它组织权利或者增加其义务的规范。因此，对专利非正常申请行为的惩处缺乏明确的法律授权，使得行政规制的法律正当性不足。
非正常专利申请行为的产生既有国家和地方专利政策的诱导，也有申请人及其帮助人的利益驱动，从根本上遏制产生“垃圾专利”或低质量专利的非正常专利申请行为，应当从专利质量意识、专利资助政策、专利代理监管、专利审查制度、高新企业认定标准以及科技项目、成果奖励评价机制等方面联动改革，但目前强调更多的是行政手段，忽视了非正常申请行为侵犯正常专利申请人的利益。因此，可在行政规制的基础上引入司法规制，从而形成非正常专利申请行为行政与司法协同的二元规制模式。
(1)引入司法规制非正常专利申请行为的正当性。非正常专利申请行为行政规制主要是由专利行政部门参与，通过公权力对专利申请权进行限制或剥夺，以此减少甚至消除非正常专利申请，但目前存在规制不足的问题，因此需要引入司法规制模式，既是对非正常专利申请行为行政规制的补充，又是对行政规制本身的制约。一方面，由于行政规制范围的局限性，规制措施无法救济专利文件被侵犯的情形，这是非正常专利的主要来源，司法规制恰好弥补了非正常专利申请行为行政规制的不足。专利申请行为是否正常并成为被规制对象，主要依据是比对专利申请文件内容，如果一件专利申请文件与在先申请的专利文件内容明显相同或高度相似，涉嫌抄袭、编造、简单替换或者拼凑等行为，则判定其申请行为为非正常，但是行政规制无法对非正常专利申请已经涉及抄袭、假冒他人专利文件的侵权行为进行处理，因此由司法裁判专利文件侵权纠纷成为必然。但是，专利文件本身不受《专利法》保护，专利文件所有人无法通过专利侵权诉讼解决专利文件侵权纠纷。本质上讲，专利文件是通过文字或图形产品等形式对智力成果的一种呈现。申请人通过专利授权追求创新思想上的垄断，从而使得各发明创造千差万别，排斥表达唯一，因此专利文件并不属于思想与表达合并的作品，而是属于著作权法保护的作品。所以，权利人对抄袭、假冒其专利文件引发的侵权行为可向法院提起著作权侵权诉讼，如果侵权成立，非正常专利申请行为主体将承担相应民事责任，并慎重考虑其法律后果，从而实现了对非正常专利申请行为的司法规制。另一方面，为防止行政规制滥用，行政规制手段、措施、程序等可能偏离了专利质量提高的宗旨，如仅凭借机器检索就将一些专利申请简单地判断为非正常申请行为、没有给涉嫌非正常专利申请人举行听证程序、对申请人提交的陈述辩解置之不理、将列入非正常申请清单的专利强制全部撤回等。所以，引入司法规制可以对存在违法和滥用行为的行政规制进行规制。在实践中，常有涉嫌非正常专利申请的陈述辩解不予采纳并口头要求撤回专利申请的情形，申请人曾向国家知识产权局提出行政复议，但因不属于行政复议范围而得不到受理，使得被行政规制的非正常专利申请人没有合法途径维护自身权利，因此更有必要引入司法规制对行政规制的合法性进行司法审查。
(2)非正常专利申请行为司法规制的现实性。非正常专利申请行为造成专利文件雷同或相似的现象已经引发了多起著作权侵权纠纷，如一审案件主要有(2009)丰民初字第23109号、(2010)丰民初字第169号、(2012)丰民初字第05380号、(2014)岩民初字第268号、(2015)深南法知民初字第69号、(2015)历知民初字第16号、(2016)粤0303民初11248号、(2004)深中法民三初字第670号、(2013)嘉海知初字第10号、(2014)常知民初字第85号等。这些案件原告认为被告申请专利的文件内容与原告专利文件明显相同或高度相似，因此侵犯了原告专利文件著作权。一些学者和被告否定专利文件受《著作权法》保护，认为《著作权法》没有专利文件属于作品的规定，专利文件还因属于专利文献具有传播技术的固有功能，任何人可以自由使用且符合公共利益，所以专利文件不应该享有著作权。因为专利文件经过专利授权确权程序审查，对符合授权条件的发明创造已经受到《专利法》保护，如果再由《著作权法》保护岂不是对同一对象实行重复保护？因此，专利文件应当排除在《著作权法》保护的作品之外[12]。但更多学者赞成专利说明书、权利要求书等专利文件应享有著作权，成为《著作权法》保护对象[13]。在司法实践中，同种情况截然相反判决的案件如(2014)浙民申字第660号和(2015)苏知民终字第00037号，对外观设计专利失效后是否仍享有著作权作出完全相反的判决，但在其它案件判决书中，法院则普遍认为专利文件属于《著作权法》规定的作品。法院认定专利文件具有作品属性而享有著作权，判定被告因抄袭、剽窃、假冒他人专利文件的侵权行为成立，要求被告停止侵权并承担相应赔偿责任，从而在司法实践中形成了一种非正常专利申请行为的司法规制模式。
(3)非正常专利申请行为行政与司法二元规制模式的形成。专利文件记载的创新技术方案或工业新设计被授予专利权，使其内容、思想、过程、方法等通过专利权保护，司法实践又将专利文件对创新思想的表达作为作品通过著作权保护，由此对专利文件内容和形式分别进行了保护。本来“思想与表达二分法”是专利权保护对象与著作权保护对象间的界限[14]，但在专利文件中，恰好在同一个对象里呈现出“思想与表达”的划分，在专利权保护的同时采用著作权保护，主要目的是防止他人对专利文件采取抄袭、剽窃或歪曲等行为，从而通过专利文件著作权保护构成一种对专利质量的司法控制[15]。专利文件成为著作权保护的客体，不仅使创新技术获得了反抄袭立法的可能[16]，也鼓励了正常申请专利的申请人或专利权人积极主动维权，通过专利文件著作权侵权诉讼使非正常专利申请人承担相应民事责任。司法规制是专利文件权利人通过行使私权禁止对专利文件进行抄袭、剽窃、假冒等超出合理使用范围的行为，权利人可以请求他人停止侵权并要求赔偿，从而遏制非正常专利申请行为及问题专利的产生，这是司法能够控制专利文件质量的重要原因，并能够对非正常专利申请人、代理机构及代理师产生法律威慑作用，由此弥补了专利法律体系下行政规制的不足。因此，司法规制与行政规制模式分别从私权利和公权力两种不同路径对非正常专利申请行为进行控制，两种规制模式间不冲突不排斥，并行不悖，在主体、目的、程序、效果、机制等方面形成优势互补的二元规制模式。
(1)行政规制立法建议。现行《若干规定》不足以完成行政规制非正常专利申请行为的任务，需要完善行政规制立法，形成多层次法律规制体系。首先，行政规制非正常专利申请行为时应当具有法律法规授权。在《关于<中华人民共和国专利法修改草案(征求意见稿)>的说明》中指出，提升专利质量和完善专利代理法律制度，制止“黑代理”行为是《专利法》第四次修改的立法指导思想。为落实上述立法指导思想，第十三届全国人大常委会第七次会议审议的《中华人民共和国专利法修正案(草案)》增设了第二十条，其中“申请专利和行使专利权应当遵循诚实信用原则”的规定是国家对非正常专利申请行为进行行政规制法律授权的尝试。但是原则较为笼统，需要增设相关专利申请人和专利代理机构不得从事非正常专利申请行为的义务，进一步明确违反诚实信用原则的专利申请行为需要承担的责任及后果，将来可在修订《专利法实施细则》时予以考虑，使得行政规制非正常专利申请行为获得法律法规的明确授权；其次，非正常专利申请行为界定及其行政规制措施、程序、救济需要详细规定。《专利法》虽然已引入诚实信用原则，但需要有具体化的制度设计，否则这一原则性规定将难以发挥规制专利申请和专利权行使不当行为的有效作用[17]。因此，在《若干规定》和《专利审查指南》中设计针对非正常专利申请行为行政规制的具体化制度，落实专利法原则规定是一条可行途径；再次，建立地方政府知识产权局对本地区非正常专利申请行为的监管体系。各级地方知识产权局在发现、监控、管理非正常专利申请行为过程中具有便利性，在行政规制法律体系中应赋予其更广泛的权力，使其既协助国家知识产权局规制非正常专利申请行为，遏制本地区非正常专利的产生，又监管本地区申请人从事非正常专利申请行为，并反馈相关申请人的申诉。
(2)司法规制立法建议。根据专利文件著作权司法保护实践，可以对非正常专利申请行为引入司法规制，但是专利文件是否属于作品目前在著作权法律体系中没有明确规定，这使得专利文件是否应构成作品并受到著作权法保护成为争议[18]。实际上，可借鉴美、英等发达国家的经验，在著作权法第三次修改时考虑在相关条款中增加专利文件属于著作权法保护的客体，在司法规制时对侵权案件裁判有明确的法律依据，从而为遏制非正常专利申请行为和减少问题专利提供司法控制。
国家知识产权局可通过专利审查、无效宣告等授权确权程序控制专利文件质量，并通过行政手段规制非正常专利申请行为，但这并不能从根本上解决非正常专利的产生。已经发生的专利文件著作权纠纷在司法实践中构建了有效规制抄袭、剽窃专利文件的司法模式，实现了对专利质量的司法控制。因此，由行政规制和司法规制相互配合的二元规制模式才是遏制非正常专利申请行为的最佳路径，并在《专利法》、《著作权法》修订时分别增设禁止从事非正常专利申请行为、专利文件属于著作权保护作品的法律条款，从而为规制非正常专利申请行为提供法律依据。
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