科技创新治理能力对治理绩效的影响研究

钟成林1 ,陈运平2,张春艳3,黄小平4

(1.江西师范大学 财政金融学院;2.江西师范大学校办;3.江西省科技厅 政策法规处,江西 南昌 330046;4.江西师范大学 教育研究院,江西 南昌 330022)

摘 要:以系统论思想为指引,遵循要素-结构-功能的分析范式,从科技创新治理能力发展的水平结构和外部性结构两个方面入手,就科技创新治理能力对科技创新治理绩效的作用机理进行逻辑推演。结合中国科技创新治理体系治理能力发展现状,对治理绩效低下的形成机理进行系统探讨,结果表明:科技创新治理能力的强度结构是决定科技创新治理绩效的关键,而科技创新治理体系整体治理能力水平偏低、内部结构失衡是导致现行科技创新治理绩效低下的根源。与此同时,科技创新治理能力外溢效应在不同方向上的非对称性加剧了科技创新治理能力的结构性失衡,阻碍了科技创新治理能力的整体性提升,抑制了科技创新治理绩效有效增长。因此,应加快转变治理理念,逐步构建以“创新链”为核心的现代科技创新治理模式;增强微观治理能力,构建开放包容的科技创新管理服务体系;提升中观治理能力,实行科技创新管理机构垂直管理;优化治理环境,将知识产权法律制度环境和科技交易市场环境营造纳入科技创新管理服务体系,逐步构建与现代科技创新治理理念相匹配的科技创新管理部门地方政府官员政绩考评体系。

关键词:科技创新治理能力;科技创新治理绩效;外溢效应;创新链

Research on the Influence of Scientific and Technological Innovation Governance Ability on Scientific and Technological Innovation Governance Performance

Zhong Chenglin1,Chen Yunping2,Zhang Chunyan3,Huang Xiaoping4

(1.School of Fiscal and Finance,Jiangxi Normal University;2.Jiangxi Normal University;3. Policy and Regulation Department,Jiangxi Science and Technology Agency, Nanchang 330046,China;4.Education Research Institution,Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,China)

AbstractIn order to analyze the influence of scientific and technological innovation governance ability on it's governance performance,the author made an theoratical analysis under the navigation of system econcomic theory by following the pattern of factor-structure-function, after that the author deduced the mechanism and expored the reason which bring about the low governance performance from the perspective of governance structure. The results demonstrated that: intensity structure of governance ability is key to the governance performance. Nevertheness, insufficient and imbalanced development of governance ability are key reasons which lead to the low performanc of current science and technology innovation governance. At meanwhile, the asymmetry of spillover effect of the governance ability in different directions aggravates the imbalance distribution of governance ability among maroc and micro-meso level and hindered the improvement of innovation governance ability governance performance.Therefore, it is necessary to change the governance idea and establish modern governance mode which cored with innovation chain.In addition,we should construct a scientific and technological innovation management service system which is more influentce of openess and inclusive and carry out the vertical management model and put the legal system of intellectual property rights into practice. At last,it is badly in need of incorporating the market environment construction fuction such as scientific and technological transactions service into the management service system.

Key Words:Scientific and Technological Innovation Governance Capacity; Scientific and Technological Innovation Governance Performance; Spillover Effect; Innovation Chain

DOI10.6049/kjjbydc.2019040242

开放科学(资源服务)标识码(OSID):

中图分类号:F204

文献标识码:A

文章编号:1001-7348(2019)22-0027-08

收稿日期:2019-05-24

基金项目:国家社会科学基金项目(18CJL024);江西省社会科学规划项目(15JY06);江西省社会科学规划青年博士基金项目(17BJ09);江西师范大学青年英才培育计划项目(2019)

作者简介:钟成林(1988-),男,江西万载人,博士,江西师范大学财政金融学院讲师,研究方向为科技创新管理;陈运平(1975-),男,江西奉新人,博士,江西师范大学副校长、教授、博士生导师,研究方向为区域绿色创新;张春艳(1987-),江西吉安人,江西省科技厅政策法规处助理研究员,研究方向为科技创新法规;黄小平(1983-),男,江西南丰人,博士,江西师范大学教育研究院副教授,研究方向为高校创新管理。

0 引言

新古典经济增长模型表明,技术进步是经济增长的源泉。2017年,科技进步对我国经济增长的贡献率高达57.5%,已超过其它所有要素贡献率之和。与此同时,我国创新能力也在不断增强,2017年中国科技创新指数跃升至全球第17位,比2012年前进了3位,极度逼近世界创新第一集团。但由于技术具有非排他性和非竞争性,因此科技创新活动及科技创新成果供给存在市场失灵,单纯由市场机制配置科技创新资源将导致科技创新供给严重不足。在此背景下,政府作为市场机制的一种替代,在科技创新资源配置过程中发挥着重要作用(在知识产权保护制度不完善的国家和地区更是如此)。此外,以政府为主导的科技创新管理机构作为科技创新活动的规划者和引领者,其治理模式和治理绩效在很大程度上决定了我国科技创新强度。

值得注意的是,由于各方面原因,我国现行科技创新治理体系的治理绩效不尽如人意,不仅纵向治理能力偏弱,不同层级科技创新管理机构的衔接不够紧密,而且横向治理能力也稍显不足,企业、高校、科研院所及其它主体间的协同创新机制尚未形成,科技创新环境不佳,知识产权保护不力,科技创新成果转化促进服务匮乏,直接导致我国科技创新成果质量整体较低,高端科技创新成果的世界影响力偏弱。2017年我国ESI被引论文总量雄踞世界第二,但篇均引用量仅为9.4次,约为美国的一半,在世界ESI被引总数排位前20个国家中,排倒数第六位。

因此,在科技创新管理机构“放管服”改革大背景下,如何进一步深化科技创新治理体制改革,提升科技创新治理绩效,对于推动我国科技进步,助力国家治理体系和治理能力现代化,推动创新驱动型国家建设具有重大理论和现实意义,而科技创新治理绩效影响因素及治理绩效低下的形成机理也就成为具有重要研究价值的议题。

1 文献综述

科技创新治理体系和治理能力是国家治理体系和治理能力的有机组成部分,要实现国家治理体系和治理能力现代化,必然要求科技创新治理体系和治理能力实现现代化[1-3]。目前国内外有关科技创新治理的研究主要集中在如下方面:一是采用不同方法对科技管理绩效进行综合测算。如许其高等[4]从文化与科技深度融合的现实背景出发,系统构建了政府文化科技管理绩效评价指标体系,并对政府文化科技管理绩效进行了综合评价;陈江涛等(2018)采用科研指数对广东省科技管理效率进行测算,发现2002-2015年广东省科技管理效率整体不高,研发投入-产出效率较低,科研质量下滑严重,技术推广及转化薄弱。二是从不同角度探讨科技管理效率提升路径。应向伟等(2018)基于科技报告视角,对面向科技管理的信息报告服务模式进行系统探讨,并以电子信息技术产业为例,对信息技术报告服务模式构建进行案例分析;张苗苗等[5]则从大数据时代背景出发,对云计算环境下最优科技数据管理服务模式进行系统探讨;王翔等[6]从大数据科技管理平台建设视角出发,以安徽省大数据科技管理平台建设及服务创新实践为例,对如何进一步完善大数据科技管理平台建设进行全面分析;姚威等(2018)则基于“新公共服务”视角,从价值目标、治理结构和具体服务转变3个方面构建了科技管理服务转型路径。杨海波等[7]从创新生态视角出发,对科技管理效能提升的创新生态路径构建问题进行了深入探讨;尹丽英等[8]从服务要素角度对科技管理数据服务改进方向进行了系统论证;三是对各类科技管理组织发展历程及发展过程中存在的问题进行归纳总结,并提出相应的对策建议。吴卫红等[9]对建国至今中国科技管理组织结构变革历程进行了全面梳理,发现我国科技管理组织结构经历了由简到繁、少数部门到多部门、少层次到多层次的发展过程;方蕾等[10]对企业化背景下的科研院所科技管理问题进行深度剖析,并进一步提出提升科研院所科技管理水平的对策建议;邵洁等[11]对高校科技管理活动存在的问题进行了深入分析,主张转变科技评价标准,以国家政策为行动指南,做好与国家、省、市政策的衔接工作,鼓励原始创新,营造协同创新氛围,构建成果转化机制等。

国内外现有研究分别围绕科技管理绩效评价、科技管理组织发展历程、不同类型科技管理组织面临的困境以及科技管理绩效提升路径等方面开展了大量研究,并取得了丰硕成果,为深化科技创新管理体制改革,提高科技创新治理绩效提供了有益指导,为后人继续从事科技创新治理研究奠定了坚实的理论基础,提供了有效的方法指导,但仍存在如下不足:认为科技创新治理绩效是指科技创新成果生成效率,但按照创新经济学鼻祖熊彼特的观点,经济学意义上的创新是指技术产业化,因此将科技创新治理绩效等同于科技创新成果生成效率的观点过于片面,而消费结构转型升级需求满足效率才更符合创新治理的内涵;聚焦于科技创新治理的某一环节(如项目经费管理)或某一细分系统(如高等院校、科研院所等),很少将科技创新治理体系整体作为科技创新治理绩效研究对象。对于少数整体研究,从内容上看,主要关注绩效提升途径或对策,很少有人解析其影响机理,基于科技创新治理能力视角的研究更是鲜见。

鉴于此,本文拟从科技创新管理机构“放管服”改革的现实背景出发,在清晰界定科技创新治理能力和治理绩效内涵的基础上,以系统论思想为指引,遵循要素-结构-功能的分析范式,就科技创新治理能力对科技创新治理绩效(消费结构转型升级需求满足效率)的作用机理进行逻辑推演,结合我国科技创新治理能力发展现状,对科技创新治理绩效低下的形成机理进行系统探讨,以此构建科技创新治理绩效持续快速增长的政策支持体系。

2 科技创新治理能力与治理绩效内涵

2.1 科技创新治理能力

根据治理对象层次,将科技创新治理活动分为微观、中观和宏观3个层级(如图1所示)。其中,微观科技创新治理主要是指对特定科技创新管理机构内部服务要素的治理,如对科技创新管理机构工作人员、软硬件设施以及办公经费等的治理;中观科技创新治理主要是指对不同层级科技创新管理机构及科技创新主体的治理;宏观科技创新治理主要是指对科技创新环境的治理。

因此,科技创新治理能力是指科技创新治理体系在开展科技创新治理活动过程中体现出的能力。与科技创新治理活动相对,科技创新治理能力也可以分为微观、中观和宏观科技创新治理能力。其中,宏观科技创新治理能力势能最高,中观科技创新治理次之,微观科技创新治理势能最低。

2.2 科技创新治理绩效

本质而言,科技创新治理体系的治理绩效即科技创新治理活动的投入产出效率。在科技创新治理投入既定的情况下,科技创新治理产出越多,科技创新治理体系治理绩效越高。

从科技创新治理实践看,科技创新治理投入较为统一,主要包括科技创新管理机构的人力、物力和财力等投入。但科技创新治理产出差异较大,可根据科技创新治理活动在创新链中所处位置,分为初级产出、中间产出和最终产出,即科技创新管理服务、科技创新成果以及消费结构转型升级需求满足能力。其中,科技创新管理服务位于创新链前端,科技创新成果位于创新链条中端,消费结构转向升级需求满足能力主要集中在创新链的后端。

与科技创新治理活动的三类产出相对应,科技创新治理效率分为初级治理效率、中间治理效率和最终治理效率(如图1所示)。其中,初级治理效率是指科技创新管理服务供给效率,在科技创新管理投入既定的情况下,科技创新服务供给数量越多,质量越高,科技创新管理服务供给效率越高;中间治理效率是指科技创新成果生成效率,在科技创新管理投入既定的情况下,科技创新成果的生成数量越多,质量越高,科技创新成果生成效率越高;最终治理效率是指消费结构转型升级需求的满足效率,在科技创新管理投入既定的情况下,科技创新管理活动对消费结构转型升级需求的满足能力越强,科技创新治理体系的消费结构转型升级需求满足效率越高。从治理效率级别看,最终治理效率最高,中间治理效率次之,初级治理效率最低。

图1 科技创新治理能力与治理绩效

虽然不同类型治理效率的内涵存在差别,但三者之间具有一定的内在关联。其中前端科技创新治理效率提升为后端科技创新治理创造了良好条件,是后者提升的基础;后端高层次科技创新治理效率提升会对前端低层次科技创新治理施加压力,诱导其效率提升,是前端科技创新治理效率提升的引擎。

此外,按照熊彼特的观点,经济学上的创新是指科学技术产业化过程,而不是技术发明创造过程,因此科技创新治理目标应该是提升科技创新治理对消费结构转型升级需求的满足能力,科技创新治理绩效也应该聚焦于消费结构转型升级需求满足效率,故如无特殊说明,后文提及的科技创新治理绩效主要是指最终治理绩效,即科技创新治理对消费结构转型升级需求满足效率。

3 科技创新治理能力影响科技创新治理绩效的作用机理

按照系统经济学的观点,要素、结构和功能是一个系统的三大构成要件,要素是结构的基础(要素的种类和比例决定了系统的结构),而结构决定了功能(不同的结构将导致不同的结果)。微观、中观和宏观治理能力就是科技创新治理能力体系的组成要素,3种科技创新治理能力强度的不同组合形成了科技创新治理能力体系结构,而科技创新治理能力结构最终决定了科技创新治理体系的治理绩效(最终绩效,即消费结构转型升级需求满足效率)。具体而言,科技创新治理体系通过两类结构效应对科技创新治理绩效产生影响(如图2所示)。

图2 科技创新治理能力影响科技创新治理绩效的作用机理

(1)科技创新治理能力的水平结构效应。根据“木桶原理”,科技创新治理体系整体治理绩效由水平最低的治理能力决定。一方面,在科技创新治理能力体系整体水平一定的情况下,微观、中观和宏观治理能力差异性越大,均衡程度越低,科技创新治理绩效越差。另一方面,在科技创新治理能力结构一定的情况下,微观、中观和宏观治理能力水平越高,科技创新治理体系整体治理能力水平越高,科技创新治理绩效越好。

(2)科技创新治理能力的外部性结构效应。特定层级的科技创新治理能力提升不仅会对科技创新治理绩效产生直接影响,还会通过影响其它层级科技创新治理能力水平对科技创新治理绩效产生间接影响,这就是科技创新治理能力的外溢效应。但是,科技创新治理能力外溢效应的显现需要一定的能力势差。科技创新治理能力的外溢效应在不同方向上是非对称的,只有当上一层级科技创新治理能力高于下一层级时,科技创新治理能力的外溢效应才会显现,进而带动下一级科技创新治理能力提升,最终推动科技创新治理体系整体治理能力提升,促进科技创新治理体系整体治理绩效增长。相反,当下一级科技创新治理能力高于上一级科技创新治理能力时,科技创新治理能力的外溢效应就不会显现,并且不会驱动上一级科技创新治理能力提升,此时不仅科技创新治理体系整体治理能力无法得到提升,而且科技创新治理能力结构失衡也难以得到有效改善,不会对科技创新治理绩效产生任何影响。

4 科技创新治理体系各治理能力发展特征

基于科技创新管理机构“放管服”改革的现实背景,从微观、中观和宏观治理能力3个层面对我国现行科技创新治理体系治理能力内部结构特征进行深入剖析,并以系统论思想为指引,遵循要素-结构-功能分析范式,对科技创新治理体制治理绩效低下的形成机理进行系统探讨。

4.1 微观治理能力特征

由于我国现行的科技创新管理体系形成于计划经济时期,导致管理模式带有明显的计划管理特点:受路径依赖影响,静态封闭运行,科技创新管理服务要素的微观治理能力不足,无法适应市场经济快速发展以及对外开放不断扩大的科技创新治理形势。

具体而言,从科技创新治理服务对象看,主要为与政府长期保持内在关联的高等院校、科研院所和重点民营机构等少数科技创新主体,而广大中小民营企业和国际科技创新资源则一直被排斥在正规科技创新治理服务体系之外。随着市场经济体制改革的深入推进,民营企业(特别是中小民营企业)如雨后春笋般涌现,并成长为我国科技创新体系中一股不可忽视的力量(中小民营企业创造了全国50%的税收,60%的GDP,70%的发明专利,80%的城乡就业,占据了90%的市场主体份额)。随着中国对外开放程度不断加深,大量国际科技创新资源涌入,对我国科技创新能力、创新水平以及科技创新国际化进程作出巨大贡献,但由于我国科技创新管理机构对科技创新服务要素的治理能力不足,治理理念、治理手段落后,无法适应科技创新资源变迁需求,致使民营(特别是中小民营企业)以及国外科技创新资源对科技创新管理服务的可及性极低。这不仅降低了科技创新体系整体创新能力,抑制了科技创新产出,而且还恶化了科技创新资源配置结构,弱化了科技创新治理体系对消费结构转型升级需求的感知能力,最终阻碍科技创新治理绩效增长。

从科技创新管理服务内容看,主要聚焦于创新链前端(如科技创新项目决策服务、项目申报组织服务、项目评审服务、科技创新成果鉴定服务等),对创新链后端活动(如科技创新成果转化、交易流转以及改良等)的服务供给相对不足,严重阻碍了科技创新成果转化及科技创新治理活动对消费结构转型升级需求满足能力的有效提升,不利于最终治理绩效增长。

4.2 中观治理能力特征

中观科技创新治理能力主要表现为,诱导不同层级科技创新治理机构协同治理及驱动不同科技创新主体开展“产学研”协同创新的能力。但以“同级地方政府为主,上级科技创新管理机构为辅”的双重领导体制以及扭曲的权利配置结构导致科技创新治理体系与科技创新管理机构的纵向关联程度较低、治理能力偏弱。此外,由于缺乏全国统一的横向科技创新治理机构,科技创新主体间的横向关联程度较低,导致科技创新治理体系对科技创新主体的横向治理能力明显不足。

4.2.1 对科技创新管理机构的纵向治理能力

现行科技创新管理体系由不同层级的科技创新管理机构组成(国家级科技创新管理机构、省级科技创新管理机构、地市级科技创新管理机构以及基层科技创新管理机构等),彼此形成了相应的联系机制。针对不同层级科技创新治理机构间联系机制的治理活动即纵向治理,而引导各层级科技创新管理机构向科技创新治理目标前进的能力即纵向治理能力。

我国科技创新管理机构实行“以地方政府为主,上级科技创新管理机构为辅”的双重领导体制(如图3所示),行政管理权限分布于地方政府和上级科技创新管理机构之间,但二者掌握的权利在性质上存在显著差别:同级地方政府掌握的是科技创新管理机构核心权力——财政权和人事权;上级科技创新管理部门仅掌握非核心权力——业务指导权。这种权利配置结构决定了科技创新管理部门更多是听命于地方政府,而不是上级科技创新管理部门,这使得科技创新管理机构纵向关联程度较低。各层级科技创新管理机构都倾向于从自身利益最大化目标出发,导致上级科技创新管理机构的管理意志得不到有效贯彻执行,科技创新治理体系对科技创新管理机构的纵向治理能力相对不足。

例如,为了争夺优质科技创新项目、吸引优秀科技创新人员,各级科技创新管理部门采取各种非正当手段展开激烈竞争,制定了排除性条款(如申报了国家级项目的课题负责人当年不得同时申报教育部的项目),而科技创新主体为了提高科研项目申报成功率,会有意识地选择级别更低的科技项目。这种现象的发生不仅恶化了科技创新资源整体配置结构,降低了科技创新资源配置效率,还严重阻碍了高层次科技创新计划科技创新能力培育功能的有效发挥,弱化了科技创新主体创新能力,阻碍科技创新成果生成,不利于中间科技创新治理绩效增长。

图3 中观治理能力发展特征及其对科技创新治理绩效的作用机理

4.2.2 对不同科技创新主体的横向治理能力

广义而言,科技创新主体不仅包括高等院校、科研院所,以及数量众多、分散在各企业内部的研发中心等直接从事科技创新活动的机构,还包括为科技创新提供各类中介服务的组织,如行业协会、科技创新附属性服务机构(技术鉴定、价值评估、技术交易)等(如图4所示)。由于不同的科技创新主体掌握的科技创新资源存在显著差异,因此要求各类科技创新主体围绕特定的科技创新目标开展交流与合作。

从科技创新治理实践看,我国科技创新治理体系的横向治理能力明显不足,“产学研”合作不够紧密,2017年开展了产品或工艺合作创新的企业有13.1万家,约占全部规模以上企业的17.5%,且主要表现为与客户之间的合作,约占总数的42%,而与高等院校、科研院所等合作的企业分别仅占31.2%和18.6%,科技创新治理体系的横向治理能力之所以会呈现出上述发展特征,主要是由我国科技创新资源初始配置极为不均造成的——创新链条前端的科技创新资源(如科技创新人才、设备及附属知识等)主要由高等院校和科研院所等掌握[12],创新链后端的科技创新资源(科技创新需求信息,如消费结构转型升级需求信息)则主要由企业所掌握。与此同时,不同科技创新主体的创新方向还存在显著差别,其中科研院所在基础研究领域具有比较优势,而企业在应用研究领域具有特殊专长,高等院校则介于二者之间。由于缺乏全国性横向治理机构,导致科技创新主体之间的横向关联程度较低,科技创新治理体系驱动的科技创新主体协同创新机制尚未形成,横向治理能力明显不足。

科技创新治理体系横向治理能力的缺失,不仅将导致基础研究与应用研究无法有效对接[13],也会阻碍科技创新资源与消费结构转型升级需求信息的有效结合。无论是前者还是后者均会弱化科技创新治理体系对市场需求变化的感知能力,抑制科技创新治理对消费结构转型升级需求效率的增长。

图4 科技创新横向治理能力特征及对最终治理绩效的影响机理

4.3 宏观治理能力特征

科技创新治理体系的宏观治理主要体现在对科技创新环境(知识产权法律制度环境以及科技创新资源交易市场环境)的治理方面,但从科技创新治理能力发展实践看,我国对科技创新环境的宏观治理能力较弱,与微观和中观治理能力差距较大。

(1)知识产权保护法律制度不健全。受历史及社会因素的影响,我国尊重知识、崇尚创新的社会氛围较为薄弱,使得我国知识产权保护法制体系不完善,大量科技创新成果缺乏相应的法律保护。与此同时,我国正处于经济社会转型的关键时期,经济社会正面临剧烈变革,法律制度(包括知识产权法律制度)发展严重滞后,直接导致知识产权立法进程严重受阻。现有知识产权保护法律制度远无法满足经济社会快速增长对知识产权保护提出的现实要求,社会创新活动长期处于保护缺失状态,严重挫伤了科技创新主体从事技术创新的积极性,阻碍了科技创新成果生成,抑制了中观科技创新治理绩效增长。

(2)科技创新资源交易市场尚不成熟,我国既没有现代科技创新资源交易市场体系(科技创新资源交易市场呈零散分布特征,主要集中在全国最发达的几个城市,并未形成层次分明的科技创新资源交易市场体系),也未建立完善的科技创新资源交易制度,直接导致科技创新资源交易成本高昂,阻碍大量科技创新成果交易流转及商业化,不利于科技创新治理活动对最终消费结构转型升级需求满足效率的提升。

5 科技创新治理绩效低下形成机理:科技创新治理能力结构视角

从我国科技创新治理体系治理能力发展现状看,微观、中观和宏观科技创新治理能力发展水平较低,并且整体治理能力不足,严重抑制了科技创新治理绩效增长。从内部结构看,微观、中观和宏观治理能力的强度结构严重失衡,抑制了科技创新治理体系治理绩效增长(如图5所示)。

图5 科技创新治理绩效低下的形成机理

(1)科技创新治理能力强度结构失衡效应。现行的科技创新治理模式具有明显的“重创新链前端(科技创新成果生成)、轻创新链后端(科技创新成果转化、交易流转和改良等)”的特征。因此,科技创新治理能力也呈现出低层级偏态分布的特点,微观和中观治理能力得到了极大发展,而宏观治理能力长期得不到有效提升,严重抑制了科技创新治理体系整体治理能力提升,不利于科技创新治理体系最终治理绩效改善。

(2)科技创新治理能力外部性结构失衡效应。受现行科研评价指标体系影响,我国宏观治理能力发展相对滞后,与中观和微观治理能力的势差为负,不符合科技创新治理能力外溢效应产生的前提条件,而微观和中观治理能力发展并不会带动宏观治理能力提升,阻碍了微观、中观与宏观治理能力收敛进程。更关键的是,中观和微观科技创新治理能力的势差为正,符合科技创新治理能力外溢效应产生的条件,使得中观治理能力发展将协同带动微观治理能力提升,进而促进二者协同发展。宏观与中观治理能力之间的外溢效应和中观与微观治理能力之间外溢效应强度差异加大了宏观治理能力与微观、中观治理能力的差距,加剧了科技创新治理能力的结构性失衡,进而阻碍科技创新治理能力整体提升,抑制科技创新治理绩效系统性增长。

6 科技创新治理能力现代化的必由之路:“创新链”治理模式

虽然微观和中观治理能力相对更强,但微观、中观和宏观治理能力整体水平较低,科技创新治理能力内部结构呈低层次偏态分布的失衡之势。科技创新治理能力外溢效应的非对称性加剧了科技创新治理能力的偏态分布形势,严重抑制了科技创新治理体系整体治理能力及最终治理绩效增长。因此,转变科技创新治理理念,将科技创新治理对象从局部科技创新环节扩展至整个科技创新链条,既注重对科技创新准备活动、科技创新成果生产活动等前端环节的治理,也强调对科技创新成果转化、交易流转以及改良等创新链后端环节的治理;既注重对微观和中观科技创新治理能力的培养,也注重对宏观治理能力提升的引导,逐步构建以“创新链”为核心的现代科技创新治理模式(如图6所示),就是补齐科技创新治理能力短板,扭转科技创新治理能力低层次偏态分布局面,提升科技创新治理能力整体水平,协调初级、中间及最终科技创新治理绩效矛盾冲突,推动科技创新治理目标向消费结构转型升级需求满足能力转变,促进科技创新治理体系最终治理绩效增长,实现国家治理体系和治理能力现代化。

图6 “创新链”治理模式

7 结论及政策建议

7.1 研究结论

本文基于科技创新管理机构“放管服”改革的现实背景,首先对科技创新治理能力和治理绩效内涵进行清晰界定,根据治理对象和科技创新治理产出在创新链中的位置进行分型;然后,以系统论思想为指引,遵循要素-结构-功能的分析范式,从科技创新治理能力的水平结构和外部性结构两个方面入手,就其对科技创新治理绩效的作用机理进行逻辑推演;其次,结合中国科技创新治理体系治理能力现状,对治理绩效低下的形成机理进行系统探讨,发现科技创新治理体系内部微观、中观和宏观治理能力的强度结构是影响科技创新治理绩效的关键,而科技创新治理体系整体治理能力水平偏低(无论是微观、中观还是宏观治理能力的发育均明显不足)、内部结构失衡(微观和中观治理能力相对较高,而宏观治理能力相对较低)是导致我国现行科技创新治理绩效低下的根源。与此同时,科技创新治理能力的外溢效应在不同方向上的非对称性加剧了科技创新治理能力的结构性失衡,阻碍了科技创新治理能力的整体性提升,抑制了科技创新治理绩效的系统性增长。

7.2 政策建议

根据科技创新治理能力发展现状,结合科技创新治理能力影响科技创新治理效能的作用机理,提出如下对策建议:

(1)构建以“创新链”为核心的现代科技创新管理模式。“重创新链前端环节,轻创新链后端环节”的低层级偏态科技创新治理模式是导致科技创新治理能力失衡的根源,因此应进一步深化科技创新治理体制改革,切实转变科技创新治理观念,逐步建立以“创新链”为核心的现代科技创新治理体系。例如,在拟定科研项目选题时,充分借鉴掌握消费结构转型升级需求信息的企业等科技创新主体的意见,以有效提升科技创新活动对最终消费结构转型升级需求的满足能力。

(2)增强微观治理能力,构建更加开放包容的科技创新管理服务平台。服务对象缺乏弹性、服务内容单一、科技创新管理机构服务要素治理水平低下,是导致科技创新治理体系微观治理能力不足、整体治理水平偏低、阻碍科技创新治理绩效增长的根源。因此,应进一步深化科技创新管理体系供给侧结构性改革,改善科技创新管理服务供给结构和质量,持续优化科技创新管理服务体系的开放程度和包容能力,全面提升民营和国外科技创新资源对公共科技创新管理服务的可及性,让广大中小民营企业、国外科技创新资源与传统科技创新服务对象共享科技创新公共服务,促进科技创新思想竞相迸发、广泛流通,进而实现各地科技创新事业大发展、大繁荣。

为此,科技创新管理机构应提升科技创新治理目标的层级,强化科技创新服务意识,拓展科技创新服务空间,打破科技创新管理服务机构对传统科技创新管理服务对象及服务模式的路径依赖。根据科技创新主体结构变化,适时调整科技创新服务框架,逐步构建包容能力更强的科技创新管理服务体系,鼓励民营科技企业利用科技创新管理服务平台发布技术攻关招标信息,逐步放开民营科技创新主体参与申报各类科技创新计划资助项目的条件限制,营造各类主体同场竞技的创新环境。与此同时,还应强化科技创新管体系对国外科技创新资源的治理能力,加大对国际科技创新资源的科技创新管理服务供给,鼓励各地科技创新管理平台结合本地实际,新辟国际合作研究项目乃至独立的国际项目。

(3)强化中观治理能力,深化科技创新管理体制改革,逐步建立科技创新管理机构垂直管理体制。科技创新管理机构双重领导体制严重约束了科技创新管理机构的独立性,不利于科技创新管理体系整体运行效率提升。因此,应进一步深化科技创新管理体制改革,逐步建立科技创管理机构垂直管理体制,有效维护上级科技创新管理部门的权威,持续引导科技创新管理体系中各层级管理部门协调发展。具体而言,应同步推动科技创新管理机构财务制度和人事制度改革,建立与科技创新管理机构垂直管理体系相一致的财政权和人事任免权,科技创新管理机构部门负责人由上级科技创新管理机构提名,由同级人大任免,科技创新管理机构纳入国家机关序列,人员通过国家机关公务员招录系统聘任,科技创新管理机构的办公经费纳入国家财政支付体系,由中央统筹拨付。

(4)提高宏观治理能力,优化科技创新服务供给结构,延长科技创新管理链条,将知识产权保护法律制度环境及技术交易市场环境建设纳入科技创新管理服务体系。按照产权经济学的观点,产权缺失将严重抑制科技创新主体从事科技创新活动的积极性,不利于科技创新。因此,科技创新管理部门应会同立法机构和知识产权行政执法机构,加快知识产权立法进程,完善知识产权保护法律制度,提升知识产权执法强度,严肃知识产权执法纪律,提升知识产权保护制度绩效,以刺激技术创新。与此相对,科技创新管理机构应延长科技创新管理服务链条,优化科技创新管理服务结构,将知识产权保护纳入科技创新管理服务供给体系,加强知识产权保护法律制度及政策宣传力度,强化科技创新主体的知识产权保护意识,引导科技创新主体对已有科技创新成果申报专利,为存在知识产权纠纷的科技创新主体提供诉讼指引,或直接提供知识产权纠纷调处服务。

(5)加强科技创新资源交易流转,以缓解科技创新资源分布不均的现状。应进一步深化科技创新管理体制改革,优化科技创新资源交易市场环境,加强科技创新资源交易市场建设,建立现代科技创新资源交易市场体系,完善科技创新资源交易制度,持续降低科技创新资源交易成本,不断提高科技创新资源交易效率,以实现基础研究与应用研究相得益彰,使消费结构转型升级需求与科技创新能力供给顺利对接,全面提升科技创新体系协同创新能力。值得注意的是,科技创新资源交易离不开中介组织,因此科技创新管理部门在加强科技创新交易市场建设的同时,还应积极推动商事制度改革,简化科技创新资源交易经纪、公证、价值评估单位的设立程序。具体而言,通过优化设立流程、缩短设立时间、规范科技创新成果交易中介服务机构执业秩序,提升科创新资源交易中介服务机构的设立效率,促进科技创新资源交易持续快速发展。

(6)协同推进地方政府官员政绩考评体系改革,补齐创新链后端科技创新管理服务供给的短板。逐步将知识产权保护及科技创新成果转化纳入(科技创新管理部门)地方政府官员政绩考评体系,提高知识产权保护和科技创新成果转化指标(科技创新管理部门)在地方政府官员政绩考评体系中的权重,持续激发地方政府官员开展知识产权保护和科技创新成果转化服务的积极性,构建与以“创新链”为核心的现代科技创新治理理念相匹配的地方政府官员政绩考评体系。

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(责任编辑:林思睿)