DOI：10.6049/kjjbydc.2019040276 开放科学(资源服务)标识码(OSID)：
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创新是引领发展的第一动力。我国科技成果转化法在2015年进行修订时，提升了奖励和报酬的最低分配比例，用以促进对完成、转化科技成果作出重要贡献人员的积极性，进一步提升科技成果转化效率。国家科学技术奖励工作办公室编纂的《2017年全国科技成果统计年度报告》数据显示，从科技成果应用及转化情况看，在未应用或应用后停用的科技成果中，由大专院校和独立科研机构完成的成果在成果总数中所占百分比始终较高，但从2013-2017年，其占比一直呈持续下降趋势，已从2013年的64.53%显著下降至44.84%。进一步区分科技成果完成人员所属单位类型发现，企业参与成果完成的人员总数在2013-2016年整体呈上升趋势，至2017年有所回落；大专院校中参与成果完成的人员总数在2013-2017年整体呈下降趋势，自2013年的86 253人次下降至2017年的76 488人次；独立科研院所参与成果完成人员总数自2013-2016年持续上升，到2017年有所回落。大专院校和独立科研机构成果应用率提升与受到法律及政策因素影响具有一定相关性，但这种积极影响在激励科研人员，尤其是大专院校所属科研人员参与完成科技成果方面缺乏相应效果。通过提升科研人员奖励及报酬等方式激励科研人员积极性的做法能否从根本上提升科研人员积极性值得商榷，这也是进一步促进科技成果转化需要解决的重要问题。2018年，为充分激发科技创新活力，对科研人员按照能放尽放的要求给予更大的人财物自主权，国务院印发了《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，其中特别提到“开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点”。而政策中所指的职务科技成果所有权包含复杂的法律关系，如何处理所有权中各类主体的多种权责关系，尤其是收益配置中的权责关系，是上述政策能否真正落实的关键所在。
“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”的目的是期望通过调整收益配置改变“权”的主导方，让真正具有转化能力的主体成为转化的主导方，而主导性变动的核心是权责内容及关系。我国学界关于科技成果转化收益配置的研究成果较多，内容涉及多个视角。整体而言，1998-2016年，科技成果类研究主要集中在管理学学科，其次是教育学学科，内容聚集于科技成果转化指标体系、高校科技成果和科技政策、科教兴国、大学科技园、农业科技成果等热点、难点问题[1]。针对“转化收益配置”这一问题，现有研究成果首先阐明了转化收益配置的重要性。例如，职务科技成果中涉及的所有权、转化收益权等权利是各国职务发明制度的核心，其实质在于平衡雇主与雇员间的利益，提升职务发明转化效率[2]；企业与高校、研究机构合作关系与技术吸收能力对提升科技成果转化率起着至关重要的作用[3]。收入分配在技术转移乃至经济增长中不可或缺[4]。人员能力直接影响转化效率[5]，技术开发与后期支持需要科研人员协调与跟进[6]，即使是高校技术转移办公室，也需要为其支出足够多的经费，用以获得人员及其它支撑[7]。其次，有学者指出，对于科技成果具有重要意义的转化收益配置缺乏适当的制度支撑。例如转化收益分配制度的缺位严重打击了科研人员进行技术服务的积极性[8]；相关法律依据之间存在一定冲突，应通过制定股权利益分配制度、确定分配对象及比例等措施促进专利投资入股[9]；旧的不利于成果转化的管理机制也在一定程度上阻碍了法律的有效实施[10]。最后，针对如何完善收益配置关系问题，既然科技成果处置权和收益权已经下放至高校，高校应该主动明确其与科研人员的权利关系，尤其是科技成果处置权和收益权[11]；政府介入权对于财政资助项目转化具有重要促进作用[12]。同时，真正激励科研人员积极性，必须改变科研人员、转化人员、单位、政府责任、义务、激励机制不清的现状[13]。综上所述，现有研究成果虽然表明收益配置在促进科技成果转化中的重要性，并对现阶段收益配置中仍然存在的问题及对策进行了综合性探讨，但缺少以权责理论为基础，且针对国家、科研院所及高校、科研人员间权责关系构建方面的法学研究。本研究从职务科技成果转化收益配置中的权责关系及相关法律规定入手，选择现有研究中未曾深入涉及的权责规范化领域，梳理权责关系及相关法律规定中存在的问题，以权责规范化为视角，提出职务科技成果转化收益配置优化路径。
权责理论常以“权责一致”的形态出现，用以表达在公共行政领域中，政府或者其它公共组织应基于公共利益的现实需求，保持权力与责任的一致性。但是，权责冲突、权责背离是内生于科层组织中的固有缺陷，是行政改革与发展中不得不面对的问题[14]。另外，实践中人为权力模糊、权利与责任边界混乱更是加剧了政府或其它公共组织化解和抵御外部不确定性事件的风险。当不确定性风险出现时，权责分立为政府或其它公共组织逃避责任提供了方便之门。由权责不一致导致的制度规定与权力运行轨道存在偏差[15]、项目制上级政府控制权与下级政府统筹规划自由的矛盾[16]、政府间财权清晰而事权不清晰[17]、科层制负面影响下政府工作人员责任规避[18]、高校财产权虚置[19]等问题明显加剧了国家基本方针政策的实施以及公共事务处理与效益获得。在职务科技成果转化中，作为职务科技成果转化收益配置的主体，国家是权力的所有者，特定单位通过接受国家授权成为部分权力的持有者，或者基于合同约定成为部分权利的持有者，并因此增加了保障国有资产增值的责任。基于接受财政支持形成的职务科技成果所具有的国有资产属性，单位有权对上述成果进行自主转化并将转化收益留归本单位，但是，成果的国有资产属性依法不得变更。对于留归本单位的收益，国家设立的研发机构和高等院校依法进行两部分配置：一部分用于奖励和报酬；一部分用于继续研发及转化工作。法律虽然重视并充分考虑到对完成、转化职务科技成果作出重要贡献的人员的利益，但是，通过法律规定表现出的是国家设立的研发机构和高等院校对收益配置享有自主权，国家则通过国有资产管理制度对上述单位收益配置自主权进行积极的制度限制，国家设立的研发机构、高等院校通过持有职务科技成果以及自身受制于国有资产制度，对于完成人或转化人的奖励及报酬获得进行消极的行为限制。因此，尽管从国家到国家设立的研发机构、高等院校都在主观上乐于并采取了多种措施积极促成科技成果转化，但在客观上对完成、转化职务科技成果作出重要贡献的科研人员实际起到的激励作用却十分有限，而无法在保护国家、单位利益[20]的制度导向下实现权责一致是其中的症结所在。这其中，既存在着法律关系上的权责冲突，又存在法律规范上的权责冲突。
在一般的职务科技成果转化中，作为职务科技成果所有权人的单位是收益配置的核心，其直接影响成果完成人或转化人能否获得奖励与报酬。如果以权利所体现的利益性质为标准进行分类，科技成果转化中的多项权利可划分为人身权和财产权两大类。其中，人身权以人身利益为内容。例如，在无特殊约定情形下，成果完成人对其完成的技术成果享有署名权，公民对于自己的发明创造及其它科技成果可以申请荣誉证书等精神奖励。财产权以财产利益为内容，基于约定或者法定，职务科技成果所有权人以所有权为核心，享有相对完整的财产权。例如，对于在完成、转化科技成果方面作出重要贡献的人员可由该成果转化前的原持有单位予以奖励和报酬。对职务科技成果享有所有权的单位可实现自主转化，即完全行使其作为职务科技成果所有权人所享有的权利并获得相应的转化利益。排除前期基于职务科技成果认定以及后期基于成果收益分配在单位与科研人员(成果完成人)可能产生的权利争议，职务科技成果在转让中通常不存在所有权权能分离下转让中的权利、责任冲突。
国家设立的研发机构、高等院校作为国有职务科技成果持有人，其所进行的科技成果转化属于职务科技成果转化的特殊形式。即成果转化并非由成果所有权人直接行使，而是由持有人基于所有权人赋予的转让、许可或者作价投资等权利进行成果转化。其中的核心问题包含两个方面：①作为权利设置，权利主体具有行使权利、选择行使权利方式以及放弃权利、选择放弃权利方式的自由，尤其是我国《促进科技成果转化法》第十八条还采用了“可以”的法律语言表达方式，即既可以选择实施该行为又可以选择不实施该行为。但是，国家赋予上述机构的权利以促进科技成果转化为目的，显然并不包含希望或者放任权利主体放弃权利行使的内涵。故此，该“权利”的内涵值得商榷；②基于科技成果的国有资产性质，上述单位通常尽可能使“转让、许可、作价投资”后获得的现实收益用以降低国有资产流失风险，也就是避免承担相应责任。法律责任规范着法律关系主体行使权利的界限，即以否定的法律后果防止权利行使不当或滥用权利。未能使国有资产保值、增值包含了诸多需要界定性质的行为，未能保值、增值的结果不能与权利行使不当或滥用权利直接形成法律上认可的因果关系。同时，权利行使所有权人赋予持有人再多的自主权，都不能代替国家作为所有权人的权利，更不能用于作为减轻或者免除持有人责任的依据，权利和责任难以相对应，权利在这种情形下显而易见容易被责任架空。
除上述存在于权责基本性质上的冲突，职务科技成果转化收益配置中的问题还体现在不同的法律规范中。我国《专利法》第十六条规定，被授予专利权的单位应对职务发明创造发明人或者设计人给予奖励；我国《专利法实施细则》进一步规定，发明创造专利实施后，未约定报酬方式与数额的，在专利权有效期限内，实施发明创造专利后，每年应从实施该项发明或者实用新型专利营业利润中提取不低于2%或者从实施该项外观设计专利营业利润中提取不低于0.2%作为报酬，许可其它单位或者个人实施其专利的，应当从收取的使用费中提取不低于10%的比例作为报酬。我国《促进科技成果转化法》规定，未约定奖励和报酬方式及数额的，将该项职务科技成果转让、许可给他人实施的，从该项科技成果转让净收入或者许可净收入中提取不低于50%的比例；利用该项职务科技成果作价投资的，从该项科技成果形成的股份或者出资比例中提取不低于50%的比例；将该项职务科技成果自行实施或者与他人合作实施的，应当在实施转化成功投产后连续3～5年，每年从实施该项科技成果的营业利润中提取不低于5%的比例。对比我国专利法、专利法实施细则、促进科技成果转化法可以发现：①转化法规定奖励和报酬的法定比例下限基本高于专利法的规定；②转化法规定无论奖励还是报酬均为职务科技成果转化后，专利法支付奖励的条件是专利授权后；③转化法对于科技成果的奖励和报酬范围更广，其奖励并给予报酬的核心在于实现转化，并不局限于何种知识产权形式；④转化法规定可以获得奖励与报酬的对象更广泛，除完成人外，对转化作出重要贡献的人也可以获得奖励和报酬，其目的在于促进转化，专利法的目的在于保障专利人权利，因此获得奖励与报酬的主体仅限于发明人、设计人。
有学者基于角色者承担的工作及完成状态提出：角色者具有完成角色任务的责任，而完成责任的过程需要相应支持，而这些支持中涵盖的利益则构成了角色者权利[21]。责任与权利是中国最具特色的法律关系，以责任优先而权利次之为特征，表现为权利主体在行使权利的同时必须承担相应责任，如果没有责任担当，则权利应该受到减损[22]。就权利与责任关系而言，为避免难以驾驭不计社会后果的权利，以及避免权利以责任名义被损害，拥有充分而平衡的责任意识和权利意识十分必要[23]。因此，有必要进一步明确国家在促进科技进步、维护社会公共利益中的权力与责任，着力降低科研机构可能承担的责任对其权利行使的消极影响，尊重科研人员“更大自主权”中的权利发展规律，以便更好地发挥权利效能，以提升科技成果转化收益配置效率。
公共行政权力基于其人民授权性而不可能是无限的，因此，拥有何种权力便应该承担何种责任(职责)，使权力与责任达到有效平衡[24]，国家权力的规范化界限应该以公共利益作为必要限度[25]，并且要具有自我约束性。一方面，权力与责任平衡意味着权力所有者与行使者对人民负责，防止任意将权力让渡与行使，对人民权利造成侵害；另一方面，权力与责任平衡意味着权力所有者与行使者对自己负责，防止在权力所有与行使分离状态下产生自我利益追求与维护，权力与责任平衡以维护社会公平正义为基本原则，以行使公开透明程序为基本形态，以人民监督与参与为基本保障。
(1)明确权力行使目标。科技成果转化法律制度的规制对象是科技成果转化法律关系，在形成明确的法律关系之前，科技成果转化主导发展模式对于科技成果转化行为向哪个方向发展，即能否在实践中形成适合法律制度规制的法律关系具有重要作用。一方面，无论采用何种模式促进科技成果转化发展，在其中具有决定意义的模式中，政府与市场成熟及可供使用程度均十分重要。在各类主体能力可以承担的范围内，法律制度作为既定模式提供法律促进与规制的重要条件，为各类主体实施行为提供法律依据，保障主体权益，并将各类主体行为限定在国家、社会可接受范围内，防止超过一般预期的行为出现；另一方面，根据各种主导模式下不同的行为需求，在偏重政府行为的主导发展模式中，政府权力较之法律中的权利、义务设置可能具有较为明显的行为引导力，法律制度在其中的平衡作用应体现为对于政府权力与市场主体权利、义务间的平衡，用以防止权力对于权利的过度侵害；而在偏重市场主体、市场作用的主导发展模式中，法律制度在其中的平衡作用应体现为保障科技成果市场中各类主体的权利、义务，为其行为提供引导性模式，加强对于弱势群体、初成长群体权利、义务的保障。
(2)明确权力与责任内容及边界。从自然权利角度看，国家和政府的权利来自于人民的给予和委托。马克思主义国家观认为，国家权力来自人民、属于人民，在国家与人民的关系中，人民是权力主体，国家是权力的受托行使者。在确定权力主体是人民、公共权力设定的目的是为保障人民权利且政府及其工作人员是公共权力实际行使主体的情形下，权力实际主体与权力行使主体，以及由权力所产生的权利主体实际上呈分离状态。当权力与权力行使产生分离时，即使是权力原始所属主体也很难协调“所有”与“行使”间的关系。因此，当受人民委托而产生的国家权力存在被滥用的可能性时，当国家设立的研发机构、高等院校实施转化活动并基于权利不完整性而怠于行使权利时，“所有者”对于“行使者”最根本的控制和制约便是明确权力主体与权利主体的权力及权利边界。即有必要明确“三权”以及“更大自主权”的性质，权力和权利各有不同的行使规则与责任承担方式。如果更倾向于将上述“权”理解为权利，那么，实践中不应该采用勤勉尽职免责、容错免责等列举式免责方式，而应该依据民事法律中“权利行使不当或滥用权利”标准进行追责。同时，必须明确国有科技成果在国有资产管理中的特殊性，明确科技成果转化中国有资产增值与流失的风险性，明确何种主体承担高风险责任并享有高风险收益；采用权责清单方式清楚表明国家在这部分国有资产管理中下放或委托行使的权力是什么，下放或委托行使权力的部门在哪里，针对其所下放或委托行使的权力原主体与现主体承担的责任有哪些。同时，科技成果转化活动涉及不同性质参与主体，参与主体的法律性质决定了其参与科技成果转化活动的方式，并进一步决定了法律对于其进行法律指引、法律规制、法律归责的方式。因此，法律应关注不同性质法律主体需求，明确不同主体的不同利益归属，划分科技成果类别对收益权利分配、收益机制规定、收益责任划分激励并制约收益分配行为的规范化指引。
(3)明确不同权力行使主体间的权力差异。科技成果转化活动除相关各类主体外，作为主体的国家各类、各级行政部门间的职能分工，也是影响科技成果转化活动的重要因素。一方面，国家各类、各级行政部门间的职能分工对于政府能够为科技成果转化活动提供的政府服务类型起决定性作用，政府服务在其中起积极促进作用还是消极阻碍作用是科技成果转化活动能否顺利进行的重要保障，尤其是当需要各类、各级行政部门间进行职能协作时，这种影响因素的作用更为明显；另一方面，对国家各类、各级行政部门职权划分及部门协作起重要作用的是中央机构编制委员会办公室，其为深化行政管理体制改革而对国务院所属各部门的主要职责、内设机构和人员编制等作出规定。“三定方案”是对行政部门职责权限、岗位设置、编制规划与相关法律中设定的政府职能的细化，权力部门及其职能设定应该符合法律规定并符合科技成果转化客观规律。
近年来，国家层面上在推进科研机构自主权等方面出台了许多措施，虽然取得了一定成效，但也存在一些问题，问题主要围绕在“更大自主权”主要用于服务调动科研人员积极性，对于科研机构的激励不足；同时对于科技成果转化新规产生的制度成本、管理责任没有明确规定。国家设立的研发机构、高等院校在制度革新中获得的自主权与由于行使自主权而需要承担的责任难以实现平衡。结合其需要承担的责任，自主权行使似乎可以与为了促进科技成果转化而承担某种义务相提并论，且“基于所有权而具有参与社会产品分配的权利还是国家作为出资人享有的基本权利之一”[26]，并非直接由国家设立的研发机构、高等院校直接享有。上述单位作为国有职务科技成果持有人，其特殊法律地位究竟包含了何种特殊的法律权利、责任却没有法律予以明确界定，法律呈现长期缺位状态[27]。尤其是众多国家设立的高等院校，仅仅在科技成果转化权益分配这一个项目类别活动中，基于其成果的国有资产属性，需要接受财政、教育、国有资产管理等多个部门依据不同法律、政策进行管理，如何理顺其与政府部门、市场和其它科技主体的外部法律关系[28]成为收益分配中的现实问题。
对此，以美国和日本为代表的一些国家采用了“发明人主义”模式，即将职务发明所具有的财产权和成果权交由发明人行使，发明人所在单位可进行无偿普通实施，充分调动了发明人的积极性；以德国和法国为代表的一些国家采用了“雇主主义”模式，即雇主享有绝对权利决定采取哪些专利或者商业秘密保护措施，雇员则享受法定报酬请求权，可根据职务发明在经济上的可利用性、雇员在单位中的具体职责以及单位在实际职务发明过程中所参与的相应份额具体计算报酬。从科技成果可持续诞生讲，单位与科研人员间应该始终存在一种收益平衡机制，无论是“发明人主义”还是“雇主主义”模式，都应该涵盖着使双方都能获得与付出相称的回报，且充分发挥双方积极性的责任机制。国家促进科技成果转化，通过法律提升科技成果转化中科研人员参与分配转化权益的比例，旨在推进创新型国家建设以及经济发展转型升级整体性效益。权利是根据权利人需求而创立并划分的。单位对所有职务科技成果享有收益权。在国家享有科技成果所有权情形下，国家设立的研发机构、高等院校基于国家授权获得了所有权中的收益权；通过行使收益权使科研人员及转化人员获得相应奖励、报酬。综合美日与德法等国家的做法，将科技成果中的知识产权以类似知识产权许可方式“下放”给科研人员，可以在不涉及所有权变动的前提下，由知识产权权利人授权他人以一定方式、在一定时间和地域范围内，将全部或者部分知识产权财产权许可他人行使，并依照约定或者有关法律规定取得相应报酬。基于现阶段国家对享有所有权的科技成果行使所有权的现状以及“三权”行使的现状，这类许可关系符合不转让国有科技成果所有权的核心需求。科技成果权利人在独占实施许可情形下，可将专利许可给被许可人，约定在实施许可有效期间内，将原先已经下放给国家设立的研发机构、高等院校的“三权”权利予以终止，转而授权其收取使用费，除被许可人以外的其他人包括许可人本人都不能再实施该专利技术，使得科研人员获得相对独立的转化实施环境，符合未来国家落实和完善创新激励政策、探索赋予科研人员科技成果长期使用权的规划。科技成果权利人也可以在普通许可情形下，由国家实施主许可，由已经享有“三权”的国家设立的研发机构、高等院校实施分许可，经由国家特别授权，将科技成果中的知识产权通过许可实施权许可给科研人员，实现国家、单位、科研人员间的权责平衡。因此，单位与科研人员间的权利平衡中包含着权责相适应的因素，一方面应充分发挥单位在科研资源方面的巨大优势，另一方面也要充分发挥科研人员在技术方面的优势。
除由于转化方式带来的权利、责任不平衡之外，科研机构及相关岗位人员所承担的责任风险与各部门对科技成果转化法律、政策配合不到位也直接相关。科技成果转化法律制度中包含诸多规范，规范中包含多部门、多机构的多方意愿与工作协调，实施过程有待合理避免规范冲突。对此，法律制度建设应该有宏观平衡与规划性指引，防止法律内容零散且孤立、相互之间缺乏有效衔接、甚至还存在一定冲突的情形出现，即便是存在，也应该尽快采取立法、司法等多种方式予以释明。保障权力、权利、责任的一致性，使得现实行为有据可循、风险得以合理且有效分散、财富作用充分发挥。
(1)尊重科研人员“更大自主权”中的权利发展规律。赋予科研人员“更大自主权”的目的在于进一步促进科技成果转化，以促进科技成果转化为目的，尽可能为科研人员提供人身及财产等各项权利支持。例如，现阶段正在试点进行的赋予科研人员科技成果所有权。需要注意的是，任何权利都不是孤立存在的，任何权利都与其所存在的社会各项因素存在密切联系。科研人员“更大自主权”需要社会各项因素的支撑与配合，科研人员自主权的扩大虽然并不必然造成其它权利主体权利的缩小，但是必然会使得其它权利主体的权利产生变动，进而发生相应的社会因素变动。因此，可赋予科研人员“更大自主权”中的权利内容以科技进步、社会发展过程中现有的物质基础为合理限度。权利、责任与社会经济、政治、文化平衡对社会和谐与否具有决定性作用，权利发展具有内在规律[29]，两者只有相互平衡才能推动科技进步和经济发展。
(2)明确赋予科研人员“更大自主权”的法律价值导向。立法表达方式还受到社会文化背景及其形成过程中的社会因素的影响[30]，其最全面地处理了整个人类的利益, 而非像一般技艺那样关注部分利益，真正的立法应以完整的德性特别是理智为目标[31]。科技成果转化法律中有不少条款具有非常明确的问题导向，直接以解决科技成果转化收益分配实践中的问题而设置。针对如何赋予科研人员“更大自主权”的法律制度落实也需要满足实践问题解决的现实需求。但是，一定要在问题导向下注意防止实用主义风险。因为，问题得以解决的路径很复杂，可以影响问题获得解决的因素也很多，法律无法穷尽路径，也无法穷尽因素。而当法律只是被视为一种解决问题的途径之时，所谓“实践问题获得解决”的标准如何确定，不能解决问题的法律是否仍然需要遵守，可以解决某一领域问题的法律是否需要被其它领域中的主体所遵守，这涉及法律伦理问题。如果说当某一问题成为一团“乱麻”时，只用看哪一个法律条文可以充当“快刀”，由此，便出现了古语“法者，治之具也”的情形，即偏重问题导向而缺乏价值表达的法律工具主义极端。因此，要防止功利主义倾向导致法律无法被作为具有普适性的权威准则来遵循，权利与责任的平衡设置需兼顾问题导向与价值表达间的平衡。在赋予科研人员“更大自主权”的权利中要保障科研人员符合宪法、法律的基本人身权与财产权利，要求科研人员履行维护国家、社会利益的义务并对此规定明确的法律责任，用以防止私人权利对于公共权利空间的挤压，并倡导符合国家、社会发展的基本科技理念与信仰。同时，作为科研机构中重要组成部分的高等院校，其教书育人的基本职能始终是高等院校存在的根本，科研与教学平衡、科研型岗位与教学型岗位平衡要在促进科技成果转化大背景下予以充分关注和考量，防止科研对于教学资源的侵占。
国家权力的行使承担着更多公共职能，国家权利的持有代表着更多公共利益。权利让渡不是其他权利主体获得权利的唯一渠道，也不必然产生其他权利主体权利的增加[32]。因此，进一步提升科研人员积极性，赋予科研人员更大自主权的核心不仅需要更彻底地放权，而且其核心是厘清权力、权利、责任性质与内容，要“放清楚、放明白”。放权主体明确知道放的是什么权，放了以后自己要承担哪些责任。权的接受主体也要明确知道承接的是什么权，接了以后自己要承担哪些责任。放权不是放责任，在放权的同时也要实现转化收益配置中的权责规范化，明确权力、权利、责任的内容与边界，督促权力、权利主体积极行使权力、权利，实现各主体自身权责一致，实现各主体间的权责平衡。如此，才能为落实“赋予科研机构、人员更大自主权”提供现实路径指引，真正促进科技成果转化。
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