产业技术创新战略联盟(以下简称为产业联盟)是一种新型的产学研合作模式,是介于企业和市场之间能有效整合各类创新资源、推动协同创新的重要组织形态,对整合产业创新资源、推动技术标准产业化、增强产业集群效应等有重要作用。然而,在产业联盟快速发展过程中,由于行政机关对其注册、管理和退出等制度供给不足,导致其法律主体地位不明,内部权责利界定不清,对外活动缺乏依据等,使得这些联盟不能有效发挥作用,部分甚至被当作骗钱敛财的工具。因此,要让联盟发挥应有作用,必须赋予其民事主体地位,如此才可使其运行有章可循,才可用一种更符合现实要求、更自治的方式推动联盟健康规范发展。
产业联盟是对创新所需各种生产要素优化组合而形成的产学研中介组织,它适应现代科学技术发展和创新形态演变规律,在我国大量兴起,数量越来越多。利用法律规范不同主体的性质和行为,是发达国家产业联盟成功运作的通行做法,而我国各地依靠战略协议,对参与各方的合法权益及合作中各种纠纷进行调解,已无法满足各类主体的利益需求,产业联盟的法律主体地位亟待明确。
产业联盟是20世纪90年代在欧美发达国家兴起的一种基于产业共性技术研发、科技成果产业化等制约技术创新关键问题而由高校、科研机构、中介组织等联合成立的新型技术创新合作组织[1]。作为一种集约型研发共同体,产业联盟通过成员间研发技术合同,实现创新资源优势互补和成果共享,有效避免了企业之间和投资者之间的研发趋同投入、重复建设和风险损失。这种模式符合信息时代知识生产协同创新的发展规律,极容易为联盟成员及各级政府所接受并得到支持[2]。2007年,国家科技部等六部委为联合推进《国家技术创新工程》,首次提出产业技术创新战略联盟概念[3],并于2008年与财政部、教育部等六部委在《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见》(国科发政〔2008〕770号)中将其界定为:由企业、大学、科研机构或其它组织机构,以企业发展需求和各方共同利益为基础,以提升产业技术创新能力为目标,以具有法律约束力的契约为保障,形成的联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的技术创新合作组织。
按照上述定义,联盟应具有如下特征:①产业技术创新战略联盟是企业主导并发起成立的一种松散型产学研合作组织,一般参与主体并不固定,可能全部是行业内企业,也可能有与此行业相关的高校和科研院所以及提供科技中介服务的组织;②联盟的目标是集合该行业创新资源,通过建立公共创新平台等方式,共同推动解决产业核心技术、关键技术和共性技术等技术瓶颈问题,实现科技成果产业化和创新产品市场化,同时推动行业技术标准制定;③联盟成员间基于联盟协议明确各自权利义务,成员的加入和退出、利益分享和责任分担等均由联盟章程予以明确,实际上它是一种以契约关系形成的非法人组织;④联盟的存在与其所服务的目标具有一定程度的政府意志,与政府的产业政策有密切联系[4]。总之,联盟是企业、研发机构和科技中介组织间的一种自主、自愿行为,是一个极具弹性组合,十分自由、松散而又富有效率的研发协作组织。
产业联盟可以有效克服传统产学研合作组织无法解决的产业共性技术研发、企业技术创新效率提升、研发成本过大等问题,已经成为各地政府提升技术创新竞争力的重要组织形式。目前,全世界跨国公司几乎都参与了不同类型的产业联盟,其中,技术研发型联盟占跨国公司战略联盟的55%,还有一些产业联盟成为一个国家和地区实现技术创新“弯道超车”的重要手段。如由日本电气、东芝、日立、富士通、三菱电机5家大型半导体生产企业组成的半导体产业技术创新战略联盟,在光刻装置和大口径晶圆研制上取得重大突破后迅速超越美国。美国自1993年国会修订《国家合作研究法》后的20年间,共成立了以CDMA产业技术创新战略联盟为代表的609个产业联盟,平均每年新成立50个,仅生物技术和医药产业就有148家联盟,美国最大的1 000家企业,其收入的16%来自各种联盟。德国将产业联盟纳入国家高技术战略框架,在联邦政府技术经济部门支持下,共建立了116个重要行业的产业技术创新战略联盟,全国460家大企业、6 000多家中小企业和1 600家研究机构加入了创新联盟[5]。
我国自2002年第一个产业联盟“TD产业联盟”在北京中关村诞生以来的近20年间,产业联盟呈现出发展速度快、影响力强、类型多样、聚焦战略性新兴产业等特点[6]。截至2010年,在国家和地方政府的政策支持下,全国各地成立了数以千计的产业联盟,科技部结合各领域联盟的进展情况,先后于2010、2012和2013年分3批从已经成立的各类联盟中遴选了总计约171家联盟开展试点工作,这些产业联盟,在整合创新资源、制定行业标准、搭建公共服务平台、解决产业共性技术供给不足、降低企业创新成本等方面发挥了重要作用。
毫无疑问,产业技术创新战略联盟已成为我国实施创新驱动发展战略,增强自主创新能力的重要支撑。特别是有些联盟成立的时间较长,且以“联盟”的名义开展对外活动,逐渐形成了属于自己的品牌,也在行业标准制定、产业链协同创新和对外开展国家合作等方面发挥了重要作用。如2016年,中关村产业技术联盟推动实现核心技术突破、专利布局362项,创制国际标准9项,创制国家标准、行业标准、团体标准共计215项,搭建共性技术服务平台97个,投融资平台70个[7]。但作为一种新型的产业组织形态,如同其它组织一样,联盟是多个利益体的“合体”,世界主要发达国家针对包括产业联盟在内的各类产学研合作组织均制定了系列法律法规,如美国的《国家合作研究法》、法国的《技术创新与科学研究法》、日本的《研究交流促进法》等,对产学研合作主体的地位、合作成果保护和利益分享机制均有明确法律规定[8],而我国在立法方面没有针对产学研合作组织的专门立法,现有的《科学技术进步法》《科技成果转化法》等,主要集中在如何推进产学研合作顺利实施上,而对产业联盟等产学研合作组织的性质、法律地位和合作方权利义务等缺乏具体规定[9],一些应纳入企业和社团登记管理的组织未取得法人资格,导致联盟成员间因权责不清、收益及归属不明等产生矛盾与冲突,这可能扼杀合作机会,降低知识创新效率。
产业联盟作为产学研合作的重要组织形式,法律主体地位不明会影响其功能发挥,为此,各地探索了赋予其民事主体资格的多种形态,但不同形态可能导致其在智力资源的权利归属确定和后续利益分配上有所不同,对不同行业、不同系统和不同领域产业联盟的民事主体资格作出明确规定,是推动产业联盟发展和产学研合作制度建设的当务之急。
各地成立了数以千计的产业联盟,在创新驱动中发挥了重要作用,但这些联盟一直没有获得法律上的主体地位,也不能按照《社会团体登记条例》在民政系统注册登记,无法取得合法的主体资格,致使其在承接政府重大项目,对外签订合作协议、制定行业标准上遇到障碍。如联盟的重要作用之一是制定行业标准,但由于其制定主体的法人资格不明,这种标准也面临法律地位不明的问题。《标准化法》第18条规定“国家鼓励学会、协会、商会、联合会、产业技术联盟等社会团体协调相关市场主体共同制定满足市场和创新需要的团体标准,由本团体成员约定采用或者按照本团体的规定供社会自愿采用。”产业技术联盟是指依据《社会团体登记管理条例》规定所成立的社会团体,但实践中大量非社会团体性质的联盟参与制定了诸多行业标准,这种标准对行业发展起着重要作用,却因为制定主体民事主体资格不明而无法获得法律地位[10]。由于法律地位不明,产业联盟无法按照企业和社团等机构身份登记注册,收益、拨款、税收和利益分配等无法可依,诱发大量矛盾和纠纷[11]。如重庆大数据产业技术创新战略联盟以联盟名义收取成员单位会费而无法对外开具合法票据,只能由秘书长单位重庆大数据研究院有限公司以其公司名义对外开具票据,但会员单位却因会费收缴及使用的权利与义务主体不同而被财务审计机构问责。美国、日本和英国的产业联盟运作中,政府专项资金支持是其重要来源,但我国由于产业联盟法律主体资格不明,政府资金支持无法进入联盟自有账户,一般由联盟理事长和秘书长单位代管,联盟成员合作产生的科技成果所获得的资助和奖励等也成了没有管理主体和责任主体的“糊涂账”。越来越多的联盟涌现,推动了产业技术创新,但其面临的诸多法律困境也凸显出政府制度供给的不足。
从本质上看,联盟类似于联营类经济体,具体表现为契约型和法人型两种类别。法人型模式较为牢固,产权和激励机制也较为清晰,而契约型则主要依赖于各方合同约定其权利义务,在法律地位缺失的情况下,极容易产生民事纠纷[12]。产业联盟的民事主体地位到底如何确定,这取决于其建立时的法律基础,不同性质和目的的联盟,可能会选择不同的主体类型。不同法律地位的组织模式,对联盟及其成员间法律关系和权利义务、风险承担与利益分配等也有不同规定[13]。目前,在现实中,产业联盟主要存在如下3种法律形态:
(1)合同契约型模式。这种模式是联盟成员通过平等协商签订技术合同的形式形成的,合同是联盟得以建立和存续的重要法律基础,联盟成员在合同中就联盟成立的目的、期限、管理机制、成果归属、利益分配、违约事项及责任等各项事宜进行充分协商。这种模式类似于合伙组织,但由于没有进行登记,联盟本身并不具有独立的法律地位,也不是一个实体组织,其运作受《民法总则》和《合同法》的约束,如重庆大数据产业技术创新战略联盟。目前,多数产业联盟均采取此种运行模式[14]。
(2)社团法人型模式。这种模式由联盟成员各方按照自愿原则和联盟章程的规定,共同发起成立联盟后,按照《社会团体登记条例》申请登记成立。目前,只有北京和广东两省市对于联盟以社团法人的形式予以登记。这种联盟由于相互之间的联系较为紧密,又有明确的法律规范对其进行约束,作为一种行业性科技社会团体组织,如中关村数字文化产业联盟,由于其成员涉及行业产业链不同环节的企业、高校、科研院所甚至政府等,运作效率较低,联盟的作用发挥有限。
(3)非法人实体型模式。这种模式是由一家在行业或者领域内具有一定权威性的企事业单位发起,同时邀请同类性质或者具有一定隶属关系的研发机构按照联盟章程加入,成立后的联盟作为该发起单位的一个长期性机构或者内设部门而存在,联盟日常的经营管理和对外运作通常按照该发起单位的制度规范和联盟章程的规定进行。这种联盟的性质单一,目标明确,类似于高校和科研机构之间共建的一些科研基地、协同创新研究中心等,如全国科学院联盟。
按照《民法总则》《社会团体登记管理条例》等法律和行政法规,联盟实际上不符合任何一种民事主体类型的构成要件。主要因为组成联盟的各个成员单位的性质比较复杂,民政部门对于社会团体的登记一般要求有业务主管部门,但联盟的业务主管部门并不明确,在地方既有经济部门也有科技部门,加之民政部门对社会团体的登记,其冠名通常体现为协会、学会、商会等“会”字,而“联盟”字样的出现并没有先例,不符合社团登记的一般“惯例”。因而有学者建议,应就产业技术创新战略联盟单独立法,将联盟界定为能够接受政府资金支持、代表联盟成员共同利益的独立法人资格组织,明确联盟的性质和作用,规范各方权利义务关系和对外行为,联盟的登记备案、考核评估等也应该由政府部门对其进行监督和规范管理[15]。
有学者认为,联盟作为产学研合作的一种组织形式,其既可以界定为一种法律行为,也可以界定为一种法律关系或者一种法律主体,但无论如何,都应该明晰其法律地位和法律关系[16]。实践中,各地对联盟民事主体资格的态度不尽相同。
(1)中关村的破冰之举:全国率先允许产业技术联盟注册为社团法人。 2010年12月23日,北京市人大常委会颁布《中关村国家自主创新示范区条例》,中关村在全国率先开展产业技术创新战略联盟的法人化改革试点工作,允许产业技术联盟登记为社团法人。该条例明确规定,符合条件的产业技术联盟可以无主管单位,直接向北京市民政部门申请登记为法人。随后,中关村国家自主创新示范区领导小组办公室和中关村科技园区管理委员还分别印发了《中关村国家自主创新示范区社会组织登记管理办法》《中关村管委会产业技术联盟备案审查工作制度(试行)》等文件,北京市民政局社会团体管理办公室专门设置了中关村社会组织管理处,负责中关村产业技术联盟注册登记工作。在此政策支持下,北京市2011年有登记注册的联盟组织10家,2014年则达到64家,3年内总量增长了5.4倍[17]。
虽然《中关村国家自主创新示范区条例》在全国首次以法规形式将符合条件的产业联盟作为社团法人予以登记,承认了联盟的民事主体地位,但这并没有解决不符合社团法人登记条件的其它联盟的法律地位问题。依据北京市科委、北京市发展改革委等十个单位制定并发布的《关于促进产业技术创新战略联盟加快发展的意见》(京科发[2011]303号)的规定,由北京市科委负责“北京地区产业技术创新示范联盟”的认定工作,新成立的符合条件的产业技术创新战略联盟可申请登记为法人,不符合登记为法人条件的,可由相关部门备案,只有具有法人资格或在相关部门备案的联盟才可以得到认定,并获得政府资助。也就是说,不符合登记为社团法人条件的联盟,可以申请备案,但中关村管委会、北京市民政局发布的《中关村管委会产业技术联盟备案审查工作制度(试行)》对申请备案的联盟所属产业领域、主发起单位、主要成员单位所在辖区、成员权利与义务、财务管理及成员加入与退出机制等设置了许多备案条件,使得很多联盟仍然不符合相关登记和备案要求,据统计,截至2014年,中关村注册为法人的联盟数量仍然极少,如北京中关村的90余家产业联盟中,注册成为社团法人的不足25%[18],大量联盟依然没有法律身份,被迫游离于“法律”之外。
(2)其它地区的探索与尝试:社团法人与民办非企业法人等多种形式并存。社团法人形式。如2018年7月,苏州市民政局以《关于准予“苏州市智能制造产业联盟”登记的批复》(苏政民管[2018]58号)的行政规范性文件,依据《社会团体登记管理条例》对苏州市智能制造产业联盟进行登记注册,明确其业务主管单位为苏州市经济和信息化委员会的非营利性社会团体法人。
民办非企业法人形式。如2017年9月,长沙市科技局《长沙市产业技术创新战略联盟管理办法》第6条、第7条、第8条明确,以长沙市×××产业技术创新战略联盟作为命名的联盟,应该首先取得长沙市科技局的同意,经同意成立后,要依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定到长沙市民政局进行注册登记。同时明确,长沙市科技局和长沙市民政局分别作为联盟的业务主管单位和登记管理机关。
以认定和备案形式存在。如重庆市经济信息委、重庆市科委等六部门印发的《重庆市推动建设产业技术创新联盟实施方案》(渝经信发[2017]27号)规定,重庆市对于产业技术联盟,必须按照要求编制组建方案,经过审核之后,才可以成立,联盟成立后,牵头成立单位需将组建方案、联盟组建协议等报市经济信息委、市科委备案;浙江经信委《浙江省重点产业技术联盟培育实施方案》(浙经信技术[2013]283号)规定,创建省重点产业技术联盟的,由联盟依托单位向所在地的经信主管部门提出申请,由各市、县(市、区)经信主管部门初步审核并报送省经信委,省经信委对申报材料进行审核和必要实地考察后,组织专家进行评审,对符合条件的联盟,由省经信委予以认定、授牌并公布。合肥市科技局《合肥市产业技术创新战略联盟管理办法》(合科[2017]37号)第5条、第8条规定,联盟成立时,需由牵头单位负责向合肥市科技局提出申请,科技局受理之后,市科技局组织相关专家进行论证和审核,审核通过的认定为市级联盟。
联盟快速发展是国家和地方政府政策支持的结果,但我国针对产业技术联盟的法律和行政法规并没有就联盟的法律地位作出明确规定,导致联盟及其成员在产学研合作中的权利归属和利益分配等缺乏制度保障,鉴于联盟的法律身份不明已经成为制约联盟各项活动有序开展的重要因素,探索其民事主体资格的可能归属及类型,已成为当务之急。
以社团法人和民办非企业法人形式存在的产业联盟,有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》作为法律基础,法律主体已经明确,而现实中大量产业联盟则是以行政机关的认定和备案等形式存在的合同契约式联盟。对于此种产业联盟的民事主体地位归属,应结合《民法总则》《合同法》等相关法律法规予以确定。
对于作为社团法人和民办非企业法人形式存在的联盟,其已经获得了《民法总则》“非营利”法人制度的认可,无讨论其是否应具有民事主体资格之必要。但对于没有注册成为社团法人或民办非企业法人的产业技术联盟,如何对其定性呢?一个组织要赋予其民事主体地位,它要么是法人,要么是非法人组织。而按照现行的民法总则及传统观点来看,法人分为企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人等。结合联盟的特点,联盟不是行使国家权力的组织,因而不能是机关法人,联盟不是靠国家财政拨款从事公益活动的组织,因此,也不是事业单位法人,没有按照《社会团体登记管理条例》登记注册的联盟,当然也不是社团法人[19],那么,唯一的可能就是联盟应归入非法人组织这种类型。实际上,从联盟的性质和运行来看,它作为一种政府政策明确支持而产生和存在的组织,实践中以自己名义对外开展活动,且具有自己的组织机构和独立财产,已经具备了作为民事主体的“外观”,将其界定为非法人组织,符合《民法总则》关于非法人组织的构成要件。
有人认为,可以将联盟作为非法人组织中的有限合伙企业予以认定,因为有限合伙企业的人合性和契约性与联盟的构建基础相吻合。合伙企业成立的一个必要条件是有书面合伙协议,合伙企业的这种契约性与科技部等六部委《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见(国科发政〔2008〕770号)》中具有法律约束力的契约要求相吻合。但问题是合伙企业的成立有《合伙企业法》作为法律依据,而联盟则没有对应的《产业技术联盟法》。甚至包括法人的分支机构等理论上可以成为非法人组织类型的主体,它们也是依据行政规章在工商或者税务等相关行政机关进行了工商或者税务登记,而联盟则没有明确的登记机关,特别是地方政府成立的联盟,其备案或者登记机构分散于不同政府部门(如经信委、科委),且其登记所依据的大多是行政规范性文件,因此,若严格按照所有非法人组织类型,则必须具备相应的法律依据作为存在基础的理论判定,联盟似乎并不能成为任何一种形式的非法人组织。
但笔者认为,《民法总则》并没有穷尽列举非法人组织的类型,虽然《民法总则》规定只有依据法律、行政法规规定设立的组织,才可以成为非法人组织,但我国仍有一些其它法律、法规均不同程度地承认其他组织等可以自己的名义签订合同,并享有权利和承担义务,如《合同法》规定“其他组织”可以订立合同,《民事诉讼法》规定“其他组织”可以参与诉讼。而在理论和司法实践中,类似于筹建中的法人等也作为一个不同于法人而存在的独立民事主体。因为筹建中的法人为设立法人而开展的诸如开立账户、租用办公场所、购买各种物品、申请登记等行为,都是以筹建中法人的名义实施的,将其视为筹建人或设立人的个人行为并不妥当[20]。既然筹建中的法人都可在没有法律行政法规明确依据的情况下归属于非法人组织,那么产业联盟如此重要的组织为何不可归入非法人组织这种类型呢?
《民法总则》第102条规定,非法人组织是指“不具有法人资格,但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织”。其概念本身所隐含的特点与产业技术联盟的“外观”具有高度相似性。
(1)联盟以“联盟”的名义对外从事民事活动。联盟可以联盟名义收取成员单位所缴纳的会费,如全国地方科技智库联盟按照理事与会员等成员单位的身份不同而收取不同会费;承接政府科研计划项目,如重庆市大数据产业技术创新联盟曾承接重庆市科委的科技与文化融合发展规划项目;接受政府财政资助,如2018年7月重庆市经信委、重庆市科委等六部门公布了重庆市首批10家示范和试点产业技术创新联盟名单,按照《重庆市推动建设产业技术创新联盟实施方案》(渝经信发[2017]27号)的规定,经认定为市级示范技术创新联盟的,将给予政府资金支持;以联盟名义举办各类技术市场对接会、研讨会,如全国科学院联盟每年都在不同省市举办系列科技活动对接会,支持区域科技创新事业发展。
(2)联盟是经有关机关批准成立或者备案认可的。依据《民法总则》第103条、第104条规定,非法人组织应当依法登记,法律、行政法规规定须批准的,还应经过批准。虽然有学者认为《民法总则》第103条规定的依法登记中的“依法”,应解释为依据法律或者行政法规,因为非法人组织罗列的类型之一个人独资企业、合伙企业,其成立分别依据《个人独资企业法》《合伙企业法》,具有成为民事主体的明确法律依据,而另一类型,不具有法人资格的专业服务机构类比于个人独资企业、合伙企业,也应解释为其成立必须以法律和行政法规作为依据,如会计事务所、律师事务所、业主委员会等,分别依照《注册会计师法》《律师法》《物业管理条例》而设立。
但笔者认为,行政机关出台的产业技术创新战略联盟管理办法,大多都规定了联盟成立的申请程序,分别采取登记、认定、备案等形式对其予以认可,如重庆、浙江等地的有关规范性文件规定,联盟成立必须向经信部门提出申请,成立后,牵头成立单位还需将组建方案、联盟组建协议等报经济信息委、科委备案。行政机关的此种做法可视为联盟是按照“法定”程序设立的,其设立已经按规范性文件要求履行了相关程序。而且《民法总则》《合伙企业法》等法律和行政法规关于非法人组织成立的登记和批准程序,目的是为了维护社会秩序,强化对非法人组织运作过程的监督和管理,而国家和地方政府的行政主管机关已经对联盟的成立以及认定程序等作了明确规定,《民法总则》关于非法人组织登记和批准程序设立的目的已经得以实现,因此,赋予其非法人组织地位,并不会产生法律上的不利后果。
(3)联盟是政府意志的产物,赋予其主体资格有利于实现政策目的。我国《科技成果转化法》第25条鼓励研究开发机构、高等院校与企业联合实施科技成果转化,《标准化法》第18条鼓励成立产学研合作组织并鼓励产业技术联盟制定行业标准等规定,以及科技部等国家部委《关于推动产业技术创新战略联盟构建的指导意见(国科发政[2008]770号)》中支持产业技术联盟发展的政策及各地方政府配套出台的联盟成立、认定、登记及备案等有关事项的规定,实际上体现了政府对联盟从事相关法律行为的认可。而且,联盟运作中,行政机关还对其进行绩效考核和评估,联盟从成立、开展活动到解散,都依据规范性文件进行,除将成员间共同协议作为成立基础外,其某种程度上还体现了政府意志,是政府创新驱动发展战略的产物。特别是在我国“放管服”改革因为缺乏能够有效承接政府下放职能的民事主体而推进缓慢的背景之下,这种做法将有助于政府推动以简政放权为核心的“放管服”改革进程。鉴于产业技术联盟所具备的成为非法人组织的构成要件及其在创新驱动战略实施、“放管服”改革中的重要作用,赋予其民事主体资格不仅不会突破现有的民事主体构造理论,而且有利于实现《民法总则》《科技成果转化法》等法律和政策的目的。
一个新出现的新型社会组织取得主体资格往往需要经历一个过程,正如《民法总则》制定时,立法机关所作的说明:鉴于合伙企业、个人独资企业等不具有法人资格的组织已为我国相关立法所承认,且在现实生活中发挥着重要作用,为便于其参与民事活动,有必要赋予其民事主体资格[21]。因此,赋予产业联盟非法人组织的法律地位,既符合联盟已经大量存在且成为推动创新发展不可或缺重要力量的现实需求,也可以为未来科技创新活动中新出现的各类新型产学研合作组织获得法律地位提供可资借鉴的法律依据。
产业联盟的发展和兴起是我国科技创新能力提升的重要体现,民办非企业法人、社团法人等形式虽暂时性解决了产业联盟民事主体地位不明的问题,但以备案制存在的大量产业联盟在开展活动时却面临法律障碍。产业联盟有其对外从事活动的名称、有自己的组织机构且在行政机关进行了备案或登记,其完全符合民事主体类型中“非法人组织”的特征,赋予其“非法人组织”资格具有法律正当性和合理性。未来,赋予其民事主体资格后,还需要对其运行作进一步规定。本文赞同我国研究制定《产业技术创新联盟促进保护法》[22],对联盟的类型、管理架构、成员权利义务、法律责任等作出全面规定,以立法形式细化联盟各方权利义务关系,各省也可根据本地联盟实际发展情况进行地方性立法,明确政府在促进联盟发展方面的角色定位,就激励、保障、服务、规范四大职能作出详细规定,为联盟发展创造良好法治环境。
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