新一轮科技革命和产业革命正孕育兴起,与我国创新驱动转型发展形成了历史性交汇,为我国加快建设世界科技强国带来了难得的战略机遇[1]。其中,高新技术产业作为科技创新的重要组成部分,对于拉动国民经济增长、促进产业结构调整升级、提高科技竞争水平发挥了重要推动作用[2]。但高新技术产业发展始终受益于政策的推动,研究高新技术产业政策演变有助于梳理政府在不同阶段的价值理念、政策目标、政策工具、政策效力等嬗变的过程和特征,解释政策效果,并为未来的政策制定提供参考和建议。为此,本文采用文献计量与内容分析方法,运用信息计量软件对政策文献的主题词与颁布机构进行共词分析,采用多维标度对政策内容进行交叉特征分析,运用内容分析对各阶段高新技术产业政策内容进行聚类分析,总结高新技术产业政策各种特征及其演进趋势。
随着高科技日新月异的发展和信息技术的广泛渗透,许多学者开始系统地对国家高新技术产业政策进行研究,所用方法主要是文本分析法。如李承宏等[3]从政策目标、政策工具和政策效力维度对我国高新技术产业政策演进特征及问题进行探究,对各项政策颁布数量、协同性和效力进行了深入分析;王方[4]对1949年以来我国高新技术产业发展历程、政策推动情况及支持重点进行探索,得出了我国高新技术产业政策的共性特征及演变特点,并对未来高新技术产业政策发展趋势进行了分析;郑代良等[5]立足于政策文本分析视角,对中国30年来高新技术政策发展历程进行实证分析;张镧[6]运用文本分析法对湖北省系列产业政策文本进行了深入研究,归纳总结出湖北省域高新技术产业政策的历史演进脉络和发展特点, 并提出相关对策建议。然而,单纯基于政策内容分析受主观影响较大,且与研究者学术背景、研究能力息息相关。因此,一些学者开始采用政策关键词共词分析,既可从微观层面明晰政策意图、把握政策影响效果,又可从宏观层面了解高新技术产业政策演进规律,探析政策扩散路径、预判政策发展趋势,从而实现质性研究相结合,主观与客观、经验与诠释等的二元统一[7]。如吴宾等[8]基于文献计量与内容分析方法对中国海洋工程装备制造业政策进行综合量化研究,为研究者提供了一种能判断政策变迁路径、明晰政策意图的综合量化研究方式;王芳等[9]运用这两种方法对中国农村信息化政策进行计量研究,揭示了政策变迁特点,提出了建设性建议。叶选挺等[10]将两种方法的优势最大化,互相弥补缺陷与不足,以半导体产业为例深刻描述了产业政策差异。鉴于此,本文结合文献计量与内容分析法对高新技术产业政策进行研究,深掘高新技术产业政策演进特征,预测未来政策发展趋势,为政府提出建设性建议。
因涉及高新技术产业主题的政策文本数量较多,为了保证样本真实有效且有代表性,本文选择国家级行政机关及国家各部门作为政策制定主体,利用各个政府官方网站的搜索功能,以“高新技术产业”为关键词进行搜索,共搜索到自1978年改革开放以来至2018年3月10日政策文本276份,通过对比内容相关性程度和排除重复文件等筛选条件,筛选有用数据和过滤掉不相关的数据,最终共收集到199份有效文件。
本文首先通过对政策的逐篇阅读,在深入理解政策内容的基础上提取主题词,共得到263个主题词,经咨询专家意见后,将含义相近的主题词进行合并,如将“高技术产业”和“高新技术产业”合并为“高新技术产业”,将“创业服务中心”、“孵化器”合并为“创业服务中心”等。参考Donohue[11]在1973年提出来的高-低频词计算公式,并结合本文实际情况,将词频大于7的主题词作为研究对象,得到由32个基本涵盖高新技术产业政策内容的高频主题词。
表1数据表明,高新技术产业政策涉及颁布机构39家,国务院发文频次最高,但较低的中心性表明在共现网络中,国务院属于孤立节点,是单独颁布政策的主力军。科技部无论在中心度还是发布频次上都处于领先位置,说明其在政策文本联合发布中的影响力最大。财政部、国家税务总局、国家发展改革委员会等中心度和频次也位居前列,是联合发布政策的重要组成部分。运用pajek将高新技术产业政策文本颁布机构间关系可视化,如图1所示,图中连线代表机构间是否联合颁布政策。
从图1可以看出,科技部与其它机构联合发文次数众多,信息交流广泛且持续性较强,制约能力和影响能力远高于其它部门,处于政策发布的主导地位。中心度较高的部门还有国家发改委、财政部、中科院、国家知识产权局等。它们构成了高新技术产业政策颁布机构的主要部分,政策有效性和信息传输能力较强,是整个网络的重要节点。剩余部门都处于网络边缘位置,说明其自身能力较弱,信息交流活动空间有限。利用pajek进行分析,高新技术产业政策颁发部门的网络中心势为21.54%,说明高新技术产业颁布部门结构
表1 政策发布机构频次与中心性数据(部分)
颁布机构中心度频次颁布机构中心度频次科技部3262中华全国总工会42国家税务总局2623环境保护部42财政部2524商务部44国家发展和改革委员会2017中国银行33知识产权局171国务院国资委22海关总署134国土资源部21中科院111总装备部21统计局101建设部21银监会101国务院274教育部92国家科委15人事部81对外贸易经济合作部13人民银行81中共中央13外汇局61外经贸部11
图1 高新技术产业政策机构联合颁布情况
注:节点中心性大小(节点半径)代表联合颁布次数多少,下同
网络整体上较为松散,集中性较差。从整体来看,高新技术产业政策机构联合颁布情况呈现出以科技部为核心,财政部、国家税务局、国家发改委为重要组成部分的府际关系。
将高新技术产业政策高频主题词的共现数据导入ucinet,得到政策高频主题词频次和中心性,如表2所示。
表2 政策高频主题词频次与中心性数据
主题词中心度频次主题词中心度频次高新技术产业13369科技金融2011开发区6239改革2012人才队伍建设6226产业集聚1914知识产权5726科技基础条件建设1911自主创新4633创新体系1614科技创新3822管理办法1410高新技术企业3743产业化1411国际化3117农业科技139创新驱动3014认定条件1311公共技术服务平台2814发展1318创业服务中心2816技术创新1310科技服务体系2613创新创业128科技成果转化2313管理体制107税收政策2313科技型中小企业1012技术转移体系229创新910债券229高新技术78
为更好地呈现政策主题特征,构建高频主题词共现矩阵并通过pajek可视化,如图2所示。
由图2知,围绕高新技术产业中心度较高的主题词知识产权、人才队伍建设位居前列,说明国家在进行高新技术产业建设时,非常注重知识产权保护和高新技术人才培养与选拔,这与高新技术产业本身与知识紧密相连且对人才素质要求较高有关。创新驱动、国际化、科技服务体系、公共技术服务平台、科技型中小企业等中心度较高的主题词则反映出我国高新技术产业政策制定除围绕知识产权和人才队伍建设两大核心外,还主要关注高新技术企业管理、科技服务建设、国际化合作等方面。因此,总体来看,可以将高新产业政策从内容上分成4类(创新创业服务、科技成果管理、高新企业管理、高新区建设)。
将高新技术产业政策分析沿时间轴分为4段,即萌芽时期、快速发展时期、稳定发展时期、成熟时期。同时,将高新技术产业政策根据内容沿纵轴分成4类,即创新创业服务类、科技成果管理类、高新企业管理类、高新区建设类,如图3所示,本文将在这个时空坐标系下进行政策演进特征分析。
建国初期,高新技术产业百废待兴。此阶段共有高新技术产业政策文献21篇,从内容来看,政策相关性较低。提取主题词并进行共现网络分析,如图4所示。
图2 高新技术产业政策高频主题词共现网络
图3 高新技术产业政策聚类分析的时空坐标
从图4可以看出,萌芽时期国家政策的重心是围绕高新技术产业开发与高新技术企业建设进行宏观规划。在高新技术产业开发方面,主要针对高新区建设和培植,通过建立一系列管理制度和扶持政策,引导技术、人才、资金等要素快速集聚,鼓励高新技术产业开发;在高新技术企业建设方面,由于高新技术产业在该阶段处于探索期,企业技术创新能力和技术层次处于较低水平。因此,政府主要关注高新技术企业培养和认定,通过颁发一系列管理办法、认定条件改善市场环境,完善高新企业制度。
本文通过聚类分析进一步反映政策主题词之间的关系,如图5所示。
图4 萌芽时期主题词共现网络
图5 萌芽时期主题词聚类
图5显示,我国高新技术产业政策在萌芽时期关注的焦点有三大类团:高新企业管理类、科技成果研发类、科技人才类。其中,高新企业管理类团中包括产业集聚、税收政策、管理办法等政策主题词,从另一个角度证明了高新技术企业认定和管理成为这一时期政策关注的焦点,《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》等法规的先后颁发也促进了高新技术企业管理由混乱走向正轨;科技成果研发类团中包括创业服务中心、科技成果研发和农业科技等政策主题词,虽然政策热点较低且分散,但从侧面证实中国在积极探索高新技术产业发展之路时有了自主创新意识,注重高技术成果研发与创新环境建设;科技人才集聚类团中包括人才队伍建设、科学技术、知识产区等主题词,表明高新技术人才集聚也是政策关注的重点之一。
1999年开始,全国掀起了高新技术产业发展热潮,高新技术产业发展进入了重要战略阶段。这一时期国家共颁布50篇政策文献,选取词频3以上的主题词进行共现网络分析,结果如图6所示。
图6 快速发展时期高频主题词共现网络
从图6可以看出,这一时期中心度最高的是知识产权和创业服务中心,相比萌芽时期有较大变化。创新是高新技术产业的灵魂,而高新技术发展又以知识产权保护为必要前提,这说明在该时期国家开始将自主创新提升到战略高度,同时,注重创业服务中心、公共技术服务平台等创新体系建设,为支持高新技术产业发展提供必不可少的支撑环境。
高新技术及其产业发展不再以部分内容的形式出现在各种政策规划中,而是作为推动科技进步、经济发展的主旋律贯穿各种政策和规划全文[3]。对高频主题词进行聚类分析,如图7所示,
由图7可知,聚类最后形成了创新体系建设类政策、科技成果管理与推广类政策和高新企业管理类政策。其中,创新体系建设包括科技服务体系、体制创新、创业服务中心等政策主题词,表明国家开始对集聚的创新资源进行战略重组和系统优化,以促进全社会科技资源的高效配置和综合利用;科技成果管理与推广类包含产业化、知识产权、技术创新等主题词,科技成果转化由萌芽时期的舆论宣传走向实质阶段,风险管理、知识产权保护等相关配套政策相继落地;高新企业管理类包括高新技术企业、高新技术产品、管理办法等主题词,不难发现在高新企业管理方面国家开始由统一规划向分类指导过渡,强调因地制宜发展区域特色高新技术产业,发挥其辐射和带动作用。
图7 快速发展时期高频主题聚类
2007-2008年全球金融危机爆发后,我国更加注重高新技术产业发展,力求促进国民经济稳定增长。在这一时期政府共颁布政策文本69篇,选取词频5以上的高频主题词进行共现网络分析,结果如图8所示。
由图8可知,在稳定发展时期,国家政策关注点主要集中在科技型中小企业、人才队伍建设以及知识产权,这说明国家在一贯注重知识产权保护的同时,开始从微观层面培育和发展科技型中小企业,从而以点带面推动整个高新技术产业发展。
对高频主题词进行聚类分析,结果如图9所示。
图8 稳定发展时期高频主题词共现网络
图9 稳定发展时期高频主题词聚类
图9中形成创新创业环境建设、市场化服务建设和投融资体系建设3个聚类群组。创新创业环境建设由技术创新、产业集聚、国际化等政策主题词组成,表明国家意识到要进一步加强自主创新与技术创新国际化有机结合,完善创新创业环境建设;市场化服务建设类包括科技服务体系、公共技术服务平台、科技基础条件建设等主题词,表明政府在稳定发展阶段加大了市场化服务建设脚步,强调依靠市场化机构的力量,提高国家高新区整体创新能力;投融资体系建设包括税收、科技金融等主题词,这一类团的出现表明政府地位由主导向引导过渡,鼓励民间、市场化机构服务高新技术产业,促进产业发展。
经历30多年的发展,我国高新技术产业日趋成熟,已经成为我国经济发展的强大引擎、对外开放的重要载体。2016年至今我国政府已颁发59篇政策文本,政策热点较为集中,选取词频为3以上的主题词进行共现网络分析。知识产权、创新驱动与人才队伍建设是成熟时期政策文本关注的焦点,这表明政府在吸收以往建设经验的同时,更注重创新资源集聚,主张创新驱动发展。
对高频主题词进行聚类分析,如图10所示。成熟时期政策主题侧重于创新资源流动、科技服务体系建设与高新企业管理。创新资源流动类包含技术转移体系、创新创业等主题词,尽管我国高新技术发展飞速,取得了一系列优异成绩,但必须清醒地认识到当前我国产业转型升级和资源环境约束的矛盾日益突出,对科技和创新的需求比以往任何时期都要强烈[12]。因此,加速创新资源流动、促成开放式创新成为成熟时期政府关注的焦点;科技服务建设类包括科技成果转化、公共基础条件服务平台等内容,是成熟时期政策内容的重要组成部分,通过市场化服务建设、开发公共技术服务平台、推进产学研合作等方式,激发企业的科技服务需求,从而提升整体科技服务建设水平。此外,高新企业管理类政策包含国际化、税收政策等主题,占据成熟时期政策文本数量的28.81%,表明在成熟时期,国家对于高新技术企业的管理由粗放转为精细,依托高新区域发展特色给予税收政策支持,使其成为中国面向国际的高新技术实力展示窗口。
图10 成熟时期高频主题词聚类
为了进一步看清高新技术产业政策特征及其内容关系,本文从多维度考察政策类别关系,得出政策在内容上的交叉特征。首先,将高新产业技术政策分成两个维度,一是供给型政策、环境型政策、需求型政策3类,二是高新区建设类、高新企业管理类、科技成果管理类与创新创业服务类;然后,将这两个维度综合起来进行关联性交叉分析。关联交叉分析方法一般采用多元统计中的多维标度分析、对应分析等,根据聚类分析中得到的关键词及其聚类系数,得到政策主题词的聚类系数矩阵(因数据较多不便列出,故省略)进行多维标度分析,结果如图11所示。
应力与拟合度指标分别是STRESS=0.059 90, RSQ=0.992 82,表明拟合结果良好。
从图11可以看到,维数1表示政策按供给型政策、环境型政策、需求型政策进行分类,维数2表示政策分为高新区建设类、高新企业管理类、科技成果管理类与创新创业服务类。高新技术产业政策通过多维标度分析被交叉分成了12小类,这12类高新技术产业政策在内容上具有明显的交叉特征。例如,税收政策、管理体制、认定条件、债券等政策既是环境型政策,又是高新区建设类政策。
综合上述分析不难发现,高新技术产业政策主题演变主要集中在高新区建设、高新技术企业管理、科研成果与创新资源4个方面。通过共现与聚类分析以及对结果的提炼,得到以下结论:
6.1.1 高新技术产业政策主题演变特征
高新技术产业政策主题演变具有如下特征:①产业集群的形成是高新区发展的基础,国家政策关注的焦点也从培育重点企业向打造高新产业集群转变,实现高新技术产业的开放化和国际化;②高新技术企业管理由粗放转向精细化,由重点培养和认定向开放式创新产业集群转变;③在科技成果管理与推广方面,政策关注重点由开始的“亦步亦趋”模仿式科技研发转变为后期“超越式”自主创新,科技成果转化关注重点由前期舆论宣传转变为后期实质性成果研发落地,从侧面展示了国家综合实力上升的轨迹;④在创新资源方面,从以政府部门为主导,转向主要依靠社会力量集聚创新资源,刺激企业高新技术需求,营造良好的创新创业环境,促进创新资源共享与流动。
6.1.2 高新技术产业政策内容交叉特征
通过多维标度分析发现,高新技术产业政策在内容上呈现出12个小类,这12个小类具有类别交叉特征。对高新技术产业政策的交叉特征进行研究,有利于更容易看清政策细微差异,更好地把握政策细节。例如,税收、债券、认定条件和管理制度等政策同时具有高新技术产业环境型政策和高新企业管理政策的两种政策交叉特征。
6.1.3 高新技术产业发展趋势
综合我国高新技术产业政策演变特征和内容交叉特征分析,未来高新技术产业政策可重点关注以下几个方面:①未来高新区建设将主要发挥集聚与扩散功能;②高新技术企业认定范围将进一步扩大,注重科技体制改革与创新;③科技成果管理方面更注重知识产权保护和成果商业化;④创新服务平台建设和协同创新将是创新创业服务关注的焦点。
图11 多维标度分析
在高新区建设方面,政府应该对创新要素进行资源集聚,因地制宜发展有区域特色的高新技术产业园区。同时,注重通过高新区的辐射作用,实施成果与周边区域开放共享,促进创新资源流动,带动整个区域高新技术产业发展。
在高新技术企业管理方面,政府可通过系列政策效应扩大高新技术企业认定范围,利用政策优惠、投融资支持等多种手段降低技术创新成本,鼓励更多企业投身于高新技术创新。同时,注重科技体制改革和创新,破除不合理的经费管理、人才评价等体制机制上的障碍,最大限度地解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能,提高高新企业的积极性。
在高新技术科研成果管理方面,政府一方面应在现有科技服务体系建设基础上加速推进知识产权战略,注重完善知识产权服务体系、培植面向国际化的专业知识产权服务机构;另一方面,要分层次、有重点地培育专业科技中介机构,并鼓励科技成果转移转化机构开展市场化运营,实现科技成果信息从汇集、发布到评估的完整流程,刺激企业的高新技术产品需求。
在高新创新资源方面,政府应通过创新服务平台建设,加快人才、技术等创新资源的有效集聚与整合。同时,通过创新服务平台建设,实现创新资源共享,提高知识转移效率,实现高新技术产业协同创新,促进产业迈向全球价值链中高端。
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