张哲飞
(中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073)
摘 要：科技风险议题设置是科技风险规制活动的起始，关涉科技风险规制资源投入方向与力度，影响特定行政相对人的权利损益。现行行政主导型科技风险议题设置模式存在与依法行政、行政公正及权责一致原则相抵触的法治危机。风险认知因素、政治因素与法制因素成为科技风险议题设置模式法治危机的根源与内在作用力。我国科技风险议题设置的行政法规制可在考察美国与欧盟科技风险议题设置法律规定与实践的基础上，结合我国实际，重塑规制科技风险议题设置的理念基础，重构科技风险议题设置法制的基本原则，建构风险议题设置法制的主体性制度。
关键词：科技风险；议题设置；法治危机；行政法治；法制建构
科技风险具有高度不确定性、内容复杂性、范围全球性及后果极端性等特征，科技风险规制亦应在保障公民生命健康与促进科技应用造福社会间实现平衡。科技风险议题设置关乎科技风险规制活动优先序列，决定特定行业或领域社会资源投入的多寡，影响特定行政相对人的权利损益。因此，议题由谁设置、如何设置、是否纳入议题及优先次序设置标准等问题成为科技风险规制研究的基础性问题。
议题设置是指对各种科技风险议题重要性进行排序，包括议题纳入、优先次序设置与议题确定3个环节。1962年，美国政治学家巴查赫和巴热兹[1]提出“权力两方面”论点，认为公众参与议题的权力和参与决策的权力同等重要。现实中，人们往往聚焦于决策参与权力，而对议题选择过程的参与权诉求较少。当前，我国科技风险规制领域亦面临这一问题，科技风险议题由参与规制主体风险感知、风险识别与风险认知形成，是科技风险规制活动的起始，关涉科技风险规制资源投入方向与力度。因此，本文重点探讨当前我国科技风险议题设置实践及其问题，剖析现行科技风险议题设置模式的法治危机根由，通过借鉴与反思域外经验，提出重构我国科技风险议题设置的法律制度理路。
我国公共政策议题设置主要包括传媒议题、公众议题与政策议题3类[2]。聚焦至科技风险规制领域，依据风险议题设置实践与主推主体不同，可将我国科技风险议题设置归为行政主体主导、民意聚推、专家论证与媒体呼吁4种类型。其中，行政主导型科技风险议题设置模式是指行政机关在科技风险议题设置中起决定性作用，在科技风险议题纳入、优先次序设置与议题确定环节均发挥主导功能，该模式是当前我国科技风险议题设置最常见的类型。行政主导型科技风险议题设置模式虽然满足了效率与程序要求，但也存在公众参与程度较低导致科技风险议题设置结果可接受性不高、较易受利益俘获影响行政公正、关门决策导致议题设置信息公开滞后等问题。通过实证研究方法，本文对黑龙江省立法禁止转基因作物到各地市政府制定配套规范性文件的整个过程进行梳理、挖掘，从事实依据、设置过程与责任归结3个方面分析当前我国科技风险议题设置的法治危机表现。
事例如下：2016年12月16日，黑龙江省第十二届人大常委会第三十次会议审议通过了新修订的《黑龙江省食品安全条例》(以下简称《条例》)。其中，《条例》第五十五条第一、二、三款规定，本省行政区域内依法禁止种植转基因玉米、水稻、大豆等粮食作物，禁止非法生产、经营和为种植者提供转基因粮食作物种子，禁止非法生产、加工、经营、进境转基因或者含有转基因成分的食用农产品。县级以上人民政府应加强转基因食用农产品安全管理，防止非法扩散。农业行政部门负责对种植转基因农作物进行监督管理。《条例》出台后，各地纷纷将转基因作物纳入政府规制领域。2017年4月17日，黑龙江省种子管理局下发《关于进一步严禁非法转基因种子市场销售种植的通知》，明确要求各市、县种子管理处(站)与农业综合执法机构严格加强对种植、销售转基因种子的监管。2017年5月10日，黑龙江省人民政府办公厅下发的《关于依法禁止种植转基因粮食作物和非法生产经营转基因粮食作物种子的通知》提出，严防非法转基因粮食作物种子下地、严厉打击非法销售转基因粮食作物种子行为。黑龙江省人大、省政府及种子管理局的立法与行政行为招致大量争议。其中，反对者认为，黑龙江禁止转基因作物是为了扭转进口转基因作物对于本土同类产品的压力，属于地方保护主义行为；支持者则认为，转基因作物可能危害人身健康与生态环境，应当禁止。
事实依据是指用于证明科技风险现实威胁可能性的事实材料。从事实依据方面看，转基因作物是否危害人身与生态环境并未得到证实，可得事实是，转基因作物因其抗旱、抗病虫害、产量高等优势将极大程度上缓解当前我国粮食危机。进而言之，科技风险议题设置事实依据造成法治危机表现为对行政法治中的依法行政原则之违反。依法行政原则要求行政机关在法律范围内活动，严格遵循法律、法规与规章制度[3]。依法行政的“法”应当具有正当性且不违背上位法原则和精神。现实情况是，当前我国并未出台专门调整转基因作物风险议题设置的基本法律，但国务院制定的《农业转基因生物安全管理条例》规定农业部门对转基因产品颁发拥有生产、销售或加工许可职权。根据2015年修订的《中华人民共和国立法法》第七十二条、八十八条第二款规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”行政法规效力高于地方性法规、规章。作为上位法的《农业转基因生物安全管理条例》先于《条例》制定，且并未认定转基因作物的危害性，《条例》因与上位法相违背而缺乏法律效力。而且，依法行政的“法”应具有正当性。现实情况是，科学界并未得出转基因作物危害人体健康或破坏生态环境的有利证据，且国务院制定的《农业转基因生物安全管理条例》规定农业部门对转基因产品颁发拥有生产、销售或加工许可职权，证明转基因作物的危害性未被证实且未被权威行政主体认定。黑龙江省对转基因作物规制的风险议题设置在《条例》和其它规制文件出台之后，因此，黑龙江省各级行政机关基于《条例》将转基因作物风险纳入并确定为优先规制风险议题违反行政法治的依法行政原则。
设置过程是指以行政机关为主导的科技风险议题纳入、优先次序设置与议题确定。从设置过程看，黑龙江省以《条例》、黑龙江省种子管理局以《通知》等形式将转基因作物风险纳入议题并决定优先规制。从行政法治角度看，行政机关科技风险议题设置过程损害了行政公正原则。行政公正原则要求行政主体在实施行政行为时合理考虑相关因素，听取相对人陈述与申辩，不偏私专断[3]。从作为立法的风险议题设置过程看，《条例》的出台并未合理考虑相关因素，也未对法规出台后造成的可能影响作出评估和预测。另外，黑龙江省人大常委会是否听取利益相关主体陈述与申辩尚且存疑，单纯基于地方立场将转基因作物列入规制议题违反了行政公正原则。从作为执法的科技风险议题设置过程看，行政公正要求行政主体针对具体事项，尽可能地掌握所有信息，并且每个行为都应有明确的法律依据与事实依据。黑龙江省种子管理局对转基因作物规制的议题设置并未公开，仅将确定后的风险议题向各市县政府职能部门和社会通告。而且，《条例》规定实施日期为2017年5月1日，而《通知》发布日期为2017年4月17日。在信息不明、依据不足且转基因作物危害性不彰的情形下，行政机关工作人员的价值偏好是否影响其议题设置无从考证，但面对反对者认为的“地方保护主义”行为，黑龙江省立法机关与行政机关“迫不及待”地禁止转基因作物的做法值得怀疑。事例中，科技风险议题设置过程由单方提起、未合理考虑相关因素等表现违反了行政公正原则。
责任归结是指行政机关主导科技风险议题设置的否定性法律后果之承担。行政机关在依法享有科技风险议题纳入权、优先次序设置权与议题确定权的同时，还承担着准确设置与科技风险议题优先次序及确定议题的法定职责。事例中并未体现责任归结内容，但从实践看，当前我国科技风险议题设置权尚无关于法律责任的法律规范。赵鹏[4]认为，当前我国科技风险规制处于“试错模式”阶段，科技风险高度不确定性特征决定行政机关议题设置行为对象不明确。就具体科技应用项目而言，行政机关掌握的信息极其有限，对于科技应用是否存在危害、如何引发危害及其因果关系难以准确把握。因此，在科技应用对健康、生态与环境的影响尚未暴露时，法律通常不赋予行政机关严格规制的权力，只有当科技应用受害群体出现后，特别是科技风险与危害结果的因果联系得以证实后，法律才会赋予行政机关必要的规制权利。但是，权责一致原则要求行政机关职权与职责、权力与责任相一致。“试错模式”意味着行政机关可以任意通过行使裁量权决定某项科技应用项目是否纳入规制议题以及予以规制的优先次序。无责任权力行使将导致科技风险议题设置陷入以下困境：“重科技经济而轻风险”的发展理念致使行政机关单纯关注科技应用背后潜藏的经济利益，加之受利益集团的影响，行政机关对科技风险议题设置往往采取选择性作为。实践中，地方行政机关为追求政绩与发展地方经济、兴建高新科技园区或经济开发区、引进科技产业项目，而未将科技项目纳入风险规制议题造成的突发事件不胜枚举。
上文提到，科技风险议题设置是规制主体基于风险认知结果，严格依据法律规定而实施的针对具体科技应用是否纳入风险议题及确定规制优先次序的行为。风险认知因素、政治因素和法制因素是科技风险议题设置模式法治危机的根源与内在作用力。
风险认知因素是科技风险议题设置模式法治危机的首要原因。科技风险认知是不同主体对于科技风险感知、识别与认知的过程，在科技风险规制领域主要表现为规制主体感知、识别与认知过程。当前，我国科技风险规制主体包括行政机关、公众与专家3类，其中行政机关是主导主体。3类主体科技风险认知结果影响具体的科技风险议题设置。实践中，以行政机关为主导的规制主体风险认知结果主要从以下3个方面导致科技风险议题设置模式产生法治危机。
3.1.1 民众风险感知中的邻避效应
邻避效应是指民众希望自身生活区域免受具有负面效应的公共设施或工业设施的干扰[5]，在科技风险议题设置领域表现为民众对于周边风险不明科技应用项目的抵触与拒斥。客观上讲，邻避效应是民众对于风险分配错位结果的非理性认知，其可能正确也可能错误，但对于科技风险规制而言，民众对于科技风险的邻避效应不仅破坏了社会管理秩序，更严重消解了民众对于行政机关科技风险议题设置的信任。对于公共风险规制而言，信任是民众服从于政府基于不确定性制定或实施规制措施的关键[6]。长此以往将形成恶性循环，行政机关的科技风险议题设置方案引发了邻避运动，邻避效应消解了民众对于科技规制的信任，最终瓦解了行政机关规制活动的合法性与正当性基础，致使科技风险规制陷入合法性危机。
3.1.2 科技研究为风险认知设置了智力障碍
当规制主体觉察到科技应用可能蕴含风险时，现行法律却并未设定较为明确的规制程序，用以确定有效规制方案的基本信息是残缺的。科技研究成果是行政机关与公众了解科技发展与应用是否具有风险的主要通道，但在实践中，不同科研机构的科技风险研究成果在结论上却大相径庭。例如，在针对电子香烟是否具有危害性的风险研究中[7]，2014年4月英国皇家医学院声称电子香烟可能促使英国吸烟率显著下降；美国食品药品管理局证实在电子香烟盒中发现有毒微量化学物质；美国CDC媒体报道疾病防控中心不断发生电子烟中毒事例，其中51.1%为5岁以下儿童。这种结论相悖的科学研究成果影响了规制主体对于具体科技风险的认知，智识性来源直接影响科技风险议题设置中规制主体风险识别与最终科技风险议题的确定。
3.1.3 民众与专家对于科技风险认知存在偏差
对于具有高度不确定性的科技风险而言，风险议题设置属于价值选择问题，规制主体偏好与取向直接影响议题设置结果。在科技风险规制议题设置环节，源于不同背景、知识、信息与思维，民众与专家偏好及取向可能相悖[8]。心理测量范式揭示了公众与专家的风险认知差异，决定公众风险认知的往往是对特定未知危险和恐惧的心理感知，不同经济发展水平、社会文化环境、知识能力及是否与利益相关都可能影响民众对于科技风险的认知。例如，有学者通过问卷调查研究孟加拉国公民对于手机通信技术的风险认知发现，多数人认为手机通信技术风险小于其所带来的收益，这一研究结论与发达国家民众普遍认为手机通信技术具有风险的观点相悖[9]。决定专家风险认知结果的是数据与概率，专家习惯于通过理性统计数据分析与概率计算结果认定科技风险。进而得出的结论是，风险认知存在主体性差异，这种主体性认知差异成为当前科技风险议题设置法治危机的主要动因。
政治因素是科技风险议题设置模式产生法治危机的内在原因。科技风险议题设置政治因素包括利益集团干涉与社会观念变迁两个方面，其通过异化行政机关行为形成科技风险议题设置的法治危机。从时间维度讲，具体科技风险规制呈现从易到难趋势，这是因为科技应用必然带来巨大利益，进而形成以科技为核心的利益集团。利益集团固化导致的结果是，行政机关将某项科技纳入风险议题，必然招致利益集团的百般阻挠与反对。现代社会已经假定了科学知识与政治行动的可专业化，但贝克[10]却认为，由风险引发的社会变迁将导致科学和政治解放，对知识和政治行动的垄断将产生分化。结果是，利益集团介入政治变成可能，其通过对行政机关利益俘获、煽动民意等方式影响行政机关科技风险议题设置。例如，手机通信技术的发明与应用创造了巨大的财富，从根本上改变了人类生产生活方式。然而，围绕手机通信技术风险的研究却认为手机存在一定辐射，虽然尚未明确其是否会对人体造成危害及危害大小。如果政府将手机通信技术纳入科技风险议题[9]，手机通信技术关涉的利益集团也必定通过各种方式阻挠行政机关议题确定。另外，科技应用进入社会领域必然导致社会观念变迁，新社会观念一旦形成与固化，将给科技风险议题设置带来观念困扰，并在特定条件下成为影响行政机关科技风险议题设置的重要因素。
此外，行政机关可能基于其它原因而改变风险议题，例如为应对危害性更高的社会风险，将原本属于风险议题的科技应用项目剔除出去。诸如DDT技术规制过程就是政治因素对于科技风险议题设置影响的直接体现：DDT属于有机氯类杀虫剂，主要用于防止农业病虫害，减轻疟疾伤寒等蚊蝇传播疾病危害，并在20世纪中期普遍应用于医疗、农业领域。但在20世纪末，DDT技术对人体危害、生态破坏等方面的风险被科学证实后，很多国家和地区明确禁止应用该技术。然而，为控制蚊子繁殖及预防疟疾、登革热、黄热病等卷土重来，世界卫生组织于2002年宣布，重新启用DDT技术，包括美国在内的许多国家也随之宣布不再禁止DDT技术。
法制因素是科技风险议题设置模式法治危机的直接原因。现行法制中关于调整与规范科技风险议题设置权的法律规范尚存空白，由此导致科技风险议题设置权运行长期处在法制监管之外。一方面，科技风险的固有特征导致以“主体-行为-责任”为流线的传统行政法制[11]很难将其纳入调整范围。传统法制为行政机关行为设定了相应内容、范围与幅度，并要求行政机关的任何行为均有法可依。然而，科技领域繁多，具体项目不胜枚举，风险表现各不相同，仅就转基因技术而言就包括转基因食品风险、转基因生态风险、转基因环境风险等。因此，法律将形形色色、纷繁复杂的科技风险纳入调整范围成本过大，而且对于风险不彰的所有科技项目均制定法律规范也不现实。另一方面，行政程序法缺失成为科技风险议题设置权无规则运行的关键。行政程序法是现代国家规范行政权力的基本法，对行政权力运行具有重要影响[12]。在行政法领域，程序法制提供行政权力运行的具体规则，为行政机关依法行政提供程序保障，特别是在实体规范空白的情形下，程序法制可以通过程序约束保障结果的合法性与可接受性。在科技风险议题设置权运行中，将何种科技风险纳入议题，对不同科技风险的规制顺序属于价值问题，并未直接影响相对人的合法权利。从权力属性看，科技风险议题设置属于行政机关内部行为，无法适用重大行政决策法定前置程序规定，其权利长期处于无规则运行状态。程序法制通过规定权力运行主体要素、时间要素与其它要素，保障科技风险议题设置的有效进行。在科技风险固有特征导致实体法规空白情形下，行政程序法的缺失更是雪上加霜，进一步导致行政机关科技风险议题设置权无序运行成为常态。例如，当前我国并未存在专门调整纳米技术风险的法律规范，行政机关可以基于自身风险认知与政治考量决定是否将其纳入规制议题。但是，如果行政程序法对行政权力运行设定程序规范，行政机关科技风险议题就必须基于公众参与、科学论证或实验性程序设置，科技风险议题设置结果的正当性也会大大提高。
美国与欧盟科技风险规制各自坚持不同的规制路径。从科技哲学范畴归纳，美国科技风险规制整体上遵循唯科学主义路径，兼顾人本主义路径，实践中表现为规制的“科学证据原则”；欧盟科技风险规制整体上遵循人本主义路径，兼顾科学主义路径，实践中表现为规制的“谨慎预防原则”[13,14]。聚焦于科技风险议题设置领域，美国与欧盟的法治实践亦遵循了上述路径。
在美国，尽管风险治理被纳入公共行政范畴已近40年，但通过系统分析现有法律制度及其应用可以发现，在风险治理中如何确定某一法律是否适用并提出纠正政策和行动仍然极具挑战性，主要表现为在社会庞杂与分化背景下，风险治理实践不断变化，提供一个适用于复杂风险环境的统一法律框架与组织结构十分困难[15]。依据联邦法律授权，联邦政府及其职能部门有权在具体科技风险规制领域，依据行政程序法、组织法、司法原则与行政命令规定，行政机构被授权制定具体规则，但其规则制定权必须满足一系列条件，其中最重要的内容包括公告与评论程序、成本效益分析及司法审查[16]。而作为补充，议题设置(协商性程序)发生在拟议规章草案形成前，通过利益主体参与协商委员会的形式达成共识[17]。利益主体包括技术产业界、学界、社会媒体和公众，由多方主体通过规制性协商机制决定是否将具体科技纳入风险议题，后续程序则衔接于传统“公告-评论”程序，进入公共评论阶段，且最终规章也受制于司法审查[16]。此外，风险议题设置过程应保留程序记录并向社会公开。
美国科技风险议题设置理念与方式深受“自由主义”思想的影响。罗尔斯[18]认为，正义并不意味着绝对平等，公平才是正义的内核，其在论述政治的正义理念时提出：“当从平等分配出发而产生的这些不平等能够有效改善每个人的处境时，当事人将接受收入和财富方面的不平等。”政府可以因为公共利益而干预市场，但应保持在特定限度内以防上破坏正义行为。受此影响，联邦政府科技风险规制以结果主义为导向，坚持科学主义路径，直接表现为风险议题设置中的“科学证据”原则。“科学证据”原则是指以科学证据界定风险，只有当具体科技应用风险被证实后，联邦政府方能决定是否将其纳入规制议题。以与转基因相关的杀虫剂管理为例，美国环保署(EPA)监管措施包括对杀虫剂生产、销售、配送与使用环节进行注册、控制与管理。一般情形下，“如果没有证据证明某种杀虫剂对人类健康或环境产生不合理危害，环保署就应予以注册，并许可该转基因生物进行大胆试验并批准使用其产品”[19]。而且，根据《国家环境政策法》规定，如果有足够证据表明该转基因作物是安全的，经农业部出具《环境评价报告》后，转基因作物可以“去管制化”。科学证据原则体现了美国科技风险法制的内在精神，即保障私有主体权利与自由，尊重科技创新，防止政府过多干预。近年来，美国科技风险议题设置的人本主义路径被奥巴马政府的一项政策疏通，2011年9月1日，美国白宫宣布白宫官网将开设一项“网络问政”新功能，美国公民可在一个名为“我们人民”的白宫子网页上，根据自己关心的重要议题提交请愿书，参政问政。
科学证据原则虽然为联邦政府科技风险议题设置提供了法定原则，但对其的批判却一直存在。Albert[20]认为,当科技风险无法证实时，规制机关的迟缓应对“迅速关闭了行政规制的最佳窗口”。而当科学证据出现后，规制将面临两大阻碍,即利益集团形成与社会观念固化。一方面，在立法或规则制定过程中，力量小却集中的利益集团将压倒大而分散的公众，成为影响科技风险议题设置的主导力量；另一方面，即使没有利益集团介入，一旦某项科技项目获得公众广泛好评，规制机关也很难将其纳入科技风险议题设置。例如，即使手机通信技术显著增加了癌症发病率，规制机关也几乎不可能将其纳入科技风险议题而予以规制。
欧盟科技风险规制整体上遵循人本主义路径，兼顾科学主义路径。人本主义体现为在科技风险规制中“非科学性”因素占比较高，并在实践中表现为规制“谨慎预防原则”。欧盟条例第191条第2款指出，在考量不同地区差异性的基础上，欧盟环境政策以高标准保障为目标，以预防性原则为基础，并允许成员国在适当情形下采取临时性措施。具体到科技风险议题设置，欧盟当局基于谨慎预防原则要求，在科技风险议题选择、优先次序设置与议题确定环节均采取积极预防措施。以欧盟转基因技术风险规制为例，自20世纪80年代起，欧盟成员国中的奥地利、保加利亚、法国、德国、希腊、匈牙利、卢森堡等国家先后禁止转基因作物商业化种植；2011年下半年，欧盟提出了一个技术性解决方案——“零阈值”政府,即对未批准饲料种混杂转基因成分采取0.1%阈值[21]；2015年1月，欧洲议会通过了2001/18号令修正案，重申“除非基于公共健康或环境安全目的，欧盟所属成员国应限制或禁止转基因生物种植及其恶意环境释放”[22]。
欧盟积极将转基因技术列入科技风险议题并采取切实可行的预防措施源于其科技风险规制法律体系。欧盟调整科技风险议题设置的法律规则建构在对科技风险社会与科学双重复杂性认知的基础上，通过程序性建构，为不同主体间合作性议题设置提供制度路径。主要包括以下几点：①通过追求政治合理性,保障科技风险规制民主性与规范性(正当性与合法性)相统一。有学者认为，合作程序的确立旨在调适科技风险规制中科学与社会理性间的潜在冲突[23]，科技风险议题应在科学因素之外依据其它非科学合法性因素设置，如谨慎预防原则、科技不确定性及民众忧虑等因素；②规制过程中的组织建构表现为去中心化行政合作原则。为从根本上防止欧盟组织结构出现单边行为，欧盟委员会、食品安全局、环境署等机构应严格依据法定程序框架履行各自职权。例如，在转基因作物规制中，由食品安全局负责风险评估、欧盟委员会负责风险管理[22]；③合作原则与集中规制原则仅停留在法律规范层面，尚未得以落实。以转基因风险规制为例，实践困境在于欧盟委员会风险管理科学性与欧盟组织体系决策政治性间的冲突，其根本在于如何由跨国间合作转变为统一决策、管理与责任承担以保障权威[22]。具体到科技风险议题设置，谨慎预防原则包括透明性程序原则与协商性设置原则，直接结果是，多主体协商对科技风险议题设置具有重要影响。例如，公众对于核能技术的风险认知影响欧盟成员国科技风险议题设置。德国核能法颁布实施后，关于核能能否商业利用在德国社会一直是政治与公法领域争论的焦点，公众对核燃料、核反应堆等的风险恐慌迫使德国议会通过法案宣布2022年前逐步退出核能发电[24]。
欧盟科技风险议题设置的谨慎预防原则不可避免地带来一些负面结果，如科技发明与应用积极性受挫、成员国经济发展放缓等，但人本主义科技风险议题设置路径形成于苏联切尔诺贝利核灾难发生之后，其将保障公众生命健康权作为国家首要保护义务的做法值得借鉴。
美国与欧盟科技风险规制基本上遵循实验主义治理路径。在科技风险议题设置环节，美国与欧盟规制策略既有共同之处，也存在不少差异。一方面，美国与欧盟科技风险议题设置均注重多元主体平等参与协商，均依其程序建构，只是参与议题确定渠道、方式与程序不同，如美国白宫请愿网站；另一方面，美国与欧盟科技风险议题纳入、优先次序设置、议题确定理念、规则与权利保障侧重点不同，美国科技风险议题设置遵循科学主义路径，注重科学证据原则，强调保障公民与市场主体的自由发展权；欧盟科技风险议题设置遵循人本主义路径，注重审慎预防原则，强调保障更多人的生命健康权。
当前，我国科技风险议题设置缺乏科学、完整的法律框架，风险认知因素、政治因素与法制因素交叠混合，成为科技风险议题设置(执法)法治危机的根源所在。借鉴美国与欧盟科技风险议题设置法律制度及其实践，我国科技风险议题法律制度建构应从以下3个方面展开：
从法哲学视域而言，任何法律制度的理念基础并不能简单采取科学主义与人本主义二分法，许多问题并非“黑白分明”，而是“你中有我”、“我中有你”，其划分依据在于法律制度的内在倾向与本质[14]。因此，重塑规制科技风险议题设置的理念基础，既要反对绝对主义，又要反对相对主义。具体而言，科学主义主要倾向于依靠科学知识的地位、价值与作用，探讨、阐释与建构具体问题,而人本主义则倾向于对人的处境、生存、自由等进行探讨，以阐释与建构具体问题。
上文讲到，当前我国科技风险议题设置仍属于行政机关主导模式，其法制建构尚不健全。从科技风险规制法制建构讲，规范与调整核能技术、转基因技术、互联网技术等法律制度在陆续制定，其主要目的是为科技经济发展提供制度保障，或是预防可能出现的科技风险事件。例如，最新颁布的《中华人民共和国核安全法(草案)》(以下简称《草案》)第1条规定：“为了安全利用核能，保证核设施、核材料安全，预防与应对核事故，保护从业人员和公众安全与健康，保护环境，制定本法。”从立法目的看，我国政府承认核能技术中核设施、核材料等具有潜在放射危害性，认为立法有利于防范危害，为核安全提供法律保障。但进一步分析发现，立法机关对待核能技术的观点是：核能技术利用虽有风险，但通过规划、许可、审批、报告等监管手段可以妥善应对。因此，我国科技风险议题设置法律制度应坚持科学主义的理念基础。
我国科技风险议题设置法治化的首要任务就是重塑规制科技风险议题设置的理念基础，具体可从以下两方面展开：①转变立法理念。我国与美国科技风险议题设置法律制度均坚持科学主义理念基础，但与美国不同的是，我国传统法治体系仅处于基本建成阶段，程序法治并未被全体社会成员自觉遵守，加之风险认知与政治因素，造成当前我国科技风险议题设置实践产生了法治危机。因此，结合我国国情，公民基本权利在科技风险规制领域应有所扩大，科技风险议题设置价值选择应侧重于安全。进而言之，我国科技风险议题设置法治化在于转变常态秩序立法理念，建构以科技风险预防为重心的规制法;②调整立法重心。科技风险议题设置法律制度理念基础造成的直接后果是，立法机关对于高度不确定性科技风险往往是基于以保障安全为目的的被动预防式立法。人本主义理念基础转变要求立法机关将立法重心转移到以积极授权为手段的主动规制式立法上来。借鉴域外“不确定法律概念”，我国科技风险议题设置法制应当构建更为开放、灵活的行政权力运行机制，从而更好地规制科技风险，实现公民权利动态保护。实践路径应是在注重法律规则设计的同时，强化立法目的、法律原则制度设计。从科技风险规制过程而言，科技风险议题设置属于行政机关风险管理必要的前置程序，但不同于秩序行政下强调遵守法定程序的“依法行政”，科技风险议题设置更加注重议题设置行为目的与原则的合法性、结果的正当性与可接受性。因此，科技风险议题法制建构重心应转向开放、柔性的程序建构和灵活、协商的过程建构。
重塑科技风险议题设置法制建构基本原则是科技风险规制法制的实践要求。社会科学一般不涉及基因改造产品(科技风险)安全问题，但应对透明化、制度化、资讯化、沟通等问题给予关注。结合行政法治的现实要求，科技风险议题设置应在注重合法性原则、程序性原则与权责一致原则的同时，增设协商性原则与科学性原则。
5.2.1 秩序行政下的法律原则新解
秩序行政下的行政法治原则要求行政机关实施行政行为时应当遵循依法行政原则与正当程序原则，且行政权力应与其承担的法律责任相适应。由于科技风险议题设置法制缺失，实践中科技风险议题设置只能遵循行政法基本原则。一方面，依法行政原则要求，行政机关的科技风险议题设置活动严格依照法律进行，但法制缺失与科技风险的固有特征恰恰阻碍了这一原则的适用；另一方面，秩序行政下科技风险议题设置活动属于行政机关内部行为，不直接影响相对人的权利义务，且科技风险不确定性“阻断”了责任追究链，权责一致原则要求的权力行使与责任承担在科技风险议题设置中无从适用。秩序行政下行政法治原则在科技风险议题设置中面临的适用困境要求理论界为科技风险议题设置环节的行政法治基本原则适用提供新解释。
首先，依法行政原则中的“法”应包含合法律性与正当性双重要求，而非单纯依法律原则或规则行政。特别是在科技风险议题确定环节，纯粹的价值考量及决断并不关涉“合法”与“非法”问题，此时应回溯到政治意义上的正当性标准[25]，即以公共行政正当化作为科技风险议题设置是否正确的评价依据。其次，科技风险议题设置中权力与责任都应基于专门委员会的设置而放开，即多元主体共同协商达成共识就最终决议承担共同责任。责任共担主要对应科技风险议题设置中的行政民主决议权力，本文将在科技风险规制协商委员会设置中详细阐述。此外，责任共担并未否定行政机关依法履职责任，亦即行政机关始终应为科技风险议题设置的不利法律后果承担法律责任。再次，程序性原则应强化透明性、公开性而相对弱化效率。为保障科技风险议题设置的科学性、合法性，法制应为科技风险议题设置权运行提供新规则与程序，程序要求在于强化科技风险议题设置的透明性与公开性，防止内部决断。与此同时，新程序性要求必然损害作为程序性原则追求之一的行政效率[16]。例如，美国成立专门机构负责科技风险议题设置实验程序，而对实验环境外的技术延迟或限制应用。
5.2.2 协商性原则
协商性原则源于美国《协商性规章制定法》确立的协商式规则制定程序，其核心要素在于利益主体纳入、协商程序与共识达成。聚焦至科技风险议题设置法制建构，协商性原则应解决两大核心问题：一是公众参与问题，即模式与平台问题；二是公众参与中的表决权归属问题。前者关乎形式参与和实质参与问题，后者决定公众参与实效，这也是协商性原则不同于传统公众参与原则的根本。关于第二个核心问题应引入合意性原则，即基于科技风险规制协商委员会这一平台实现参与多方合意确定科技风险议题。
5.2.3 科学性原则
科技风险议题设置法制中的科学性原则是指科技风险议题纳入、优先次序设置与最终确定均应基于科学研判。科学研判依据包括科技研究成果(科学证据)与公众民意评论(民意)两个方面。科学性原则要求既保障科技风险不对公众安全、环境安全与社会安全造成负面影响，也应为科技发展提供合理空间。这一合理空间是指科技发展与应用的自我空间，更是避免科技问题政治化的独立空间。任何将科技问政的倾向都可能导致社会文化、法律制度等因素迟滞或阻碍科技进步与发展应用效益最大化。因此，科技风险议题设置法制应明确科学性原则的指导性功能，将科技风险的科学判断与价值判断结合起来，防止科技风险议题设置出现唯科学主义与唯人本主义的极端倾向。
随着公共治理理论及其实践的不断发展，在科技风险规制领域，由行政主体单方主导风险议题的时代已经终结，社会团体、新闻媒体、公众等都已成为科技风险议题设置的主推力量，不断发生的科技风险事件就是最好的反向例证。法制应通过授权形式赋予行政机关设置专门的科技风险规制协商委员会由其负责科技风险议题设置。科技风险规制协商委员会，由行政机关主动发起，专家技术人员、社会团体、新闻媒体及社会民众代表共同参与，应“基于达成共识之目的，通过确定的协商程序为决策提供支持”[26]。科技风险规制协商委员会建构的法律依据与理论基础是法定行政决策程序与行政法学中的适当注意原则。一方面，党的十八届四中全会决定要求“将公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。另一方面，行政法学领域提出行政机关决策与行为应坚持适当注意原则，要求行政机关的决策与行为，应以审慎态度考虑所有相关因素和情形。而在科技风险治理领域，行政法上的适当注意原则要求行政机关在“涉及专业性、技术性事务方面应听取专家意见，通过听证等方式考量相对人的利益诉求，以平衡决策事项牵涉的各方利益”[27]。
本文从5个方面阐释科技风险规制协商委员会的组织架构、性质、运行机制及责任承担等问题：①科技风险规制协商委员会由行政机关建立，行政机关及其职能部门、专家技术人员、社会团体、新闻媒体及社会民众代表是组成人员，其均需经过严格遴选产生。科技风险具有天然复杂性、高度不确定性与后果极端性等特征，且涉及多元利益主体冲突，对行政机关科技风险规议题设置提出了更高要求，而多元主体参与的科技风险规制协商委员会可以保证行科技风险规议题设置兼顾与平衡各方利益；②科技风险规制协商委员会的性质是议事协调机构，负有组织、协调、协商与监督职责，其在科技风险议题设置中主要为议题确定提出支持性方案。科技风险规制协商委员会负责遴选、确定与召集行政机关职能部门、专家技术人员、社会团体、新闻媒体及社会民众，组织协商确定科技风险议题的支持性方案；③科技风险规制协商委员会实行“一人一票制”，关涉科技风险议题的支持性方案必须经过委员会协商表决多数通过；④行政机关应将支持性方案作为科技风险议题设置的重要参考，对于科技风险规制协商委员会通过的支持性方案，行政机关应在确定时限内予以回应；⑤对于科技风险议题确定的支持性方案，由委员会参与方共同承担责任。
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Zhang Zhefei
(Law School,Zhongnan University of Economics and Law School, Wuhan 430073, China)
Abstract：The topic setting of scientific and technological risks is the beginning of regulatory activities of scientific and technological risks. It concerns the direction and intensity of the input of regulatory resources of scientific and technological risks, and affects the rights and interests of the specific administrative counterpart. The current administrative led model of scientific and technological risk has the rule of law crisis, which is contrary to the principle of administrative according to law, administrative justice and the principle of consistent rights and responsibilities. Risk perception factors, political factors and legal factors become the source of the scientific and technological risk issue model, the crisis of the rule of law and its internal forces. Based on the practice of the law and administrative regulations set in China's science and technology risk issues can be set up in the United States and the European Union on science and technology risk issues, combining the reality of our country, based on the philosophy of law is reshaping the regulation of science and technology risk issues, system of subjectivity reconstruction technology risk agenda setting method and the basic principles of construction risk agenda setting method.
Key Words:Scientific and Technological Risk; Issues Setting; Crisis of Rule of Law; Administrative Rule of Law; Construction of the Legal System
收稿日期：2017-08-23
基金项目：国家社会科学基金重点项目(17AAFX013)
作者简介：张哲飞(1990-)，男，河南安阳人，中南财经政法大学法学院宪法学与行政法学博士研究生，研究方向为风险行政法。
DOI：10.6049/kjjbydc.2017060454
中图分类号：G301
文献标识码：A
文章编号：1001-7348(2018)07-0133-08
(责任编辑：王敬敏)