习近平总书记在2016年全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上强调,“我国要建设世界科技强国,关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍。”科技人才是建设创新型国家、增强我国国际竞争力的重要人才资源,而科技领军人才是科技人才资源的关键,在突破重大技术难题、推进创新创业方面发挥着重要作用。2010年,领军人才被写入国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年),受到社会各界的广泛关注。
江苏省产业基础优势突出,工业经济规模总量连续多年位居全国第一,科技创新创业物质基础雄厚;在全国最早提出科技兴省战略,率先开展创新型省份建设,区域内高水平研究型大学及在校大学生、研究生数量位居全国前列。目前,已与全球70多个国家和地区建立了长期稳定的科技合作关系,科技创新创业成效显著。为持续保持科技人才队伍优势和区域创新优势,江苏面向海内外先后实施了“江苏省高层次创新创业人才引进计划”“科技创新创业双千人才工程”“科技企业家计划”“333高层次人才培养工程”等高层次科技人才引进与培育计划,积累了丰富的科技领军人才引进与培育经验。此外,江苏汇聚南北文化、人文荟萃,兼具地方特色和广泛包容性,区域经济社会发展水平呈现出苏南、苏中、苏北区域差异,堪称“缩小版的中国”。
本研究以江苏为例,运用内容分析方法对其科技领军人才政策文本进行分析,挖掘其政策体系构建规律,为科技领军人才引进与培育顶层设计提供决策参考,丰富我国科技领军人才引进与培育政策体系的构建理论。
就科技领军人才概念而言,国外相关研究主要是围绕科学精英(Science elites、Academic elites)、技术领跑者(Champion of technology innovation)和创新领导者(Innovation leader)3个群体展开。
聚焦科研领域社会精英的学者,主要探讨其特征及社会价值,并认为科学精英为人类知识创造、传播作出了杰出贡献,引领科学研究[1],他们在科学研究者群体中举足轻重。因为科学精英们掌控了主要科学研究资源,在学术界发挥中心作用[2],他们还占据着国内外关键科研岗位,决定研究经费分配、论文发表、科学政策建议,优先受到资助以开展更高质量的研究[3]。同时,他们在社会经济生活政策制定等领域发挥重要作用[4]。
关于技术领跑者研究主要基于个体和组织两个层面探讨其特质、角色及作用发挥。技术领跑者是新技术研发、使用的推动者,专业技能突出、精力旺盛、社会网络资源丰富、有说服能力等[5];他们在创新过程中比团队其他人风险偏好更高,创新意识和创新能力更强,会付出更多努力,通过各种策略影响创新过程[6];他们在创新商业化过程中发挥重要作用[7],在创新过程中扮演着创设创新组织治理结构、多途径获取创新组织发展资源、说服其他成员提供支持、保护创新组织免于等级结构干涉等6种重要角色[8]。
创新领导者相关研究主要从组织战略层面探讨创新领导者的胜任能力及其对组织创新绩效的影响。创新领导者必须能够在组织环境中使用多样化、与创造型员工相适应的影响策略[9];他们重点解决组织中的人员管理、现金流、结构关系等问题[10]。同时,创新领导者塑造了创新战略过程[11];积极领导者与跟随者的交互作用影响着员工的创新活动,正向影响组织未来的创新方向[12];创新领导者通过有效领导以增强创新项目的绩效预期、努力预期和社会影响[13]。此外,积极的领导通过开发新理念、承担风险、促进人才资本和社会资本提升,强化企业创新能力和提升创新质量[14];积极领导、被动-退缩式领导对创新倾向均有不同程度的促进作用[15]。
总体上看,国外科技领军人才相关研究主要从社会学、管理学、组织行为学等理论视角出发,对精英、领跑者、领导的人格特质、行为及其在群体、团队中的角色进行定性和定量研究,但对与之相关的人才政策的探讨则较少。
国内对科技领军人才的研究主要聚焦科技领军人才个体层面和科技领军人才政策环境两个方面,并形成了一些成果。
在科技领军人才个体层面,研究主要聚焦于科技领军人才内涵特征分析、成长与培育规律探索、区域性科技领军人才引进、培育经验总结与比较方面。
鉴于科技领军人才源自政府的政策文本且具有较强的时间、空间特性,学者们从不同视角描述了该类人才特征。如韩文玲[16]从战略性新兴产业视角,将科技领军人才界定为高科技领域且紧跟国际最新发展的高端技术专家;李燕[17]则从社会精英角度,将科技创新领军人才分为从事基础性研究的科学家、创新技术或技术应用的发明家或工程师、利用科学技术扩展人类发展机会的社会精英及企业家。这些界定急需回归政策文本,以提炼出更具操作性的概念。
在科技领军人才成长与培育规律方面,主要从人才个体和组织环境两个维度进行研究。在个体层面,宋成一等[18]揭示了领军人才成长的共生效应、师承效应等规律;黎安娟[19]从人才心理、知识水平、团队建设、创新能力与预知能力等方面构建了全方位的领军人才胜任力培养机制。在组织层面,杜谦[20]认为我国高层次创新型科技人才短缺、成长缓慢的主要原因是科研管理体制落后;苏津津等(2013)提出了家庭、教育、环境、科研管理机制和政府政策对科技领军人才成长具有正向影响。整体而言,诸多环境因素对人才发展的影响机制与规律还有待深入探索。
关于科技领军人才引进与培育的经验研究主要包括国外经验介绍和本土实践经验凝练两个方面。田海嵩等[21]借鉴英国、日本、韩国高层次人才引进政策经验,对天津市吸引高层次留学人员政策提出改进意见;任永花等(2011)聚焦广东省领军人才引进实践,从人才规划、人才评审、人才发展的生态环境、品牌效应方面提出了政策改进建议。这些经验总结还需聚焦、抽象,并进行检验。
在科技领军人才政策环境方面,关于科技领军人才政策的直接研究十分鲜见,相关分析主要以高端人才(高层次人才)、科技人才政策为研究对象,研究热点包括全国性专项政策分析、特定区域人才政策研究和跨区域人才政策比较研究。
全国性专项政策分析主要以政策的基本要素、政策主题、政策工具为分析对象。如张再生等[22]从政策主题、政策效力维度对海外高端人才政策体系文本进行分析,主张从海外高端人才法律体系、海外高端人才管理机制、中央事权与地方事权关系等方面改进海外高端人才政策体系;刘忠艳等(2018)以国家发布的科技人才政策文本为样本,采用文献计量和内容分析法,描述了科技人才政策演进规律,并从政策供、需两侧提出完善建议。鉴于国家层面政策文本的高度指导性,该类政策文本分析对政策形成、运行过程中中央与地方交互关系的揭示有待深入。
特定区域人才政策是国家人才政策在特定区域的体现,同时兼顾了区域政策执行、政策发展的环境需要。现有研究以内容分析法为主,逐渐融合案例研究等方法。如李良成等(2018)揭示了广东科技创新人才政策以规范性和约束性为主、需求型政策工具使用较少等特征;谢科范等(2015)则将系统动力学仿真技术应用于武汉市科技人才政策评价,验证了科技人才政策对人才开发的正向影响。区域性政策分析内容较丰富,为深入了解提供了有效途径,同时也对样本区域的代表性提出了更高要求。
跨区域(地区)人才政策比较研究主要是对人才政策操作层面的共同点和差异性进行分析。如黄怡淳(2017)通过对比分析北京、上海、广州、深圳人才政策的类型、对象、重点产业,总结了人才政策结构、侧重高层次人才、与产业发展密切等方面的共同点;鞠炜等(2013)以北京、上海、浙江、广东、江苏人才政策为样本,从人才引进、人才培养、人才激励3个方面进行比较,发现五地人才政策普遍存在不足。由于区域性政策体系内容普遍存在差异,尤其是人才政策体系尚未全面、充分展现,因此对跨区域多样化人才政策体系的科学比较亟待深入。
总体上看,国内的科技领军人才引进与培育研究尚处于起步阶段,现有研究主要是对科技领军人才特征的主观描述和科技人才政策操作层面的分析,理论建构十分匮乏。囿于政策文本不易量化的特征,学术界多采用以经验为主的宏观描述、比较、案例剖析等定性研究方法,新近出现的政策工具类型分析、各种阶段及类型界分已难以全面、深入掌握政策体系全貌。系统、量化研究的不足直接制约了对科技领军人才政策体系的深入理解。因此,亟待对代表性的区域科技领军人才政策文本进行深入的质性研究。
为充分展示政策体系全貌,兼顾科技领军人才政策的指导性和操作性,本研究聚焦国家行政组织体系的中间层级——江苏省政府、江苏各地市级政府发布的科技领军人才政策,采用量化研究方法,分析江苏科技领军人才政策体系的发生、发展及演进逻辑,以努力推进科技领军人才政策体系的理论建构。科技领军人才政策是面向全体科技领军人才以及相关人才工作者,贯穿科技领军人才成长、发展、贡献价值全过程,包括科技领军人才评价政策、引进政策、培育政策、管理政策、服务保障政策等内容的政策体系。当前,科技领军人才的引进与培育是各地科技领军人才政策体系的核心内容。
国内对科技领军人才的界定尚未达成共识。从人才入选标准来看,分散在各类科技人才政策文本中的领军人才、创新型领军人才、高层次人才、拔尖人才、优秀人才从不同程度上体现了科技领军人才特征。从词语结构分析,科技领军人才是科技人才与领军人才的复合体,是既具有雄厚专业技术能力及较大行业影响力的科技人才,也是具有较强组织协调能力及领导魅力,能够带领科技人才团队攻坚克难的将帅型人才。从科技创新与政策、人才、资本密不可分的政产学研体系以及创新可持续性看,科技人才结构既包括专注基础理论研究、推动颠覆性知识创新的科学研究人才,也包括以成果转化为导向的应用研究型科技创新人才与科技创业人才。考虑到人才政策执行过程中科技领军人才评价标准的相对性,本文的科技领军人才是指与青年后备创新创业人才、一般创新创业人才相区别的高层次人才。
科技领军人才研究议题的兴起源于国家科技人才引进、培育工作的客观需要,相关政策文本体现了特定时空范围内人们解决人才引进与培育问题的主要理念、基本思路及现实要求,是政策理论研究的重要资源。由于政策文本信息一般具有多维度、非量化、时间跨度大等特征,学术界多采用专家咨询等定性手段进行分析。研究过程既容易受研究人员视角、知识积累的局限,也容易受政策文本发布情境等客观因素影响,难以在庞杂的政策文本中找到相关议题核心。
本研究总体上采用文本内容分析方法,通过对文本内容的系统解构、归类,找出能反映主题本质且易于计量的特征,进行数据统计分析,从统计结果中提炼、获取新观点。该方法支持大量的文本内容分析,有助于降低定性研究的主观性和不确定性,实现对文本“质”的更深刻、更精确理解[23]。关于科技领军人才政策文本的分析分为5个步骤:①选取具有代表性、综合性的科技领军人才政策文本,逐一分析每项文本中的每条政策信息,抽取政策主题;②按照相似合并、相异保留的方式,对提炼出的政策主题进行整理、汇总,形成初步的政策主题编码手册;③使用初步的主题编码手册,对剩余的政策文本主题进行编码、计量,对于新出现的政策主题及时增列编码,形成新的政策主题编码手册;④使用更新后的编码手册,对最初选取的政策文本主题进行编码、计量;⑤基于样本政策文本主题进行信度、效度分析,开展政策主题计量研究。
科技领军人才引进与培育政策文本是本文研究的首要资源,政策文本选择既要考虑政策体系的内部结构,也要兼顾政策设计隐含的多元政策主体间的网络关系及时空特性。
从科技人才政策体系的逻辑结构看,科技领军人才引进与培育政策体系具有多层性,包括宏观指导性的元政策、针对某一领域的基本政策和执行层面的具体政策。这些层次政策一般汇集于省、市级政策文本。本研究重点选择江苏省级、地市级的相关政策文本,突出对元政策、基本政策、具体政策的分析。区、县以及乡镇、街道级别具体政策的实施方案,因其操作性强,不在研究范围内。
从科技人才政策体系运行过程看,科技领军人才引进与培育是一项复杂的系统工程,涉及到党和政府的多个层级、多个职能部门。按照我国公共政策的一般运行模式,科技人才政策普遍按照自上而下、横向协调方式运行。此外,围绕特定问题的解决,特定时期发布的政策文本呈现出明显的时空特征。伴随特定政策议题的延续,相关政策文本之间存在明显的效力更迭。这种方式和特征有利于通过分析,把握政策文本关系,构建科技领军人才引进与培育政策体系全貌。在选择科技领军人才政策文本的过程中,一方面选取与科技领军人才直接相关的政策文本,另一方面及时开展相关政策文本回溯分析,查找政策源头,不断丰富政策样本。
从科技人才政策的实际功能看,科技人才的引进与培育最终服务于区域政治、经济、文化、社会、生态文明建设。科技领军人才引进与培育政策不仅有关于科技人才个体的成长、引进、发展,而且也是区域社会经济政策体系的重要组成部分。
从政策文本的存在方式看,科技领军人才引进与培育政策既有独立的政策文本,以专项政策方式存在,也散布、融入区域产业政策等其它政策体系中,体现为对区域发展的智力支持。因此,本研究既选择与科技领军人才引进、培育直接相关的政策文本,也选取相关程度较高的产业发展政策等其它领域政策文本。
从科技人才政策实施策略看,面对激烈的区域科技领军人才争夺,为了强化科技人才政策的品牌效应和人才吸引能力,各地方政府积极营造科技领军人才创新创业环境,通过互联网等多种渠道竞相公布科技领军人才相关政策举措,这为该领域的政策文本研究提供了较大便利。本研究重点从江苏省人民政府、中共江苏省委、江苏省人民代表大会、江苏省科技厅、江苏省人力资源与社会保障厅等官方网站中的政策文件资料库中提取江苏省范围内的政策文本。
结合科技领军人才引进与培育政策体系特征,在研究初期选择了48件政策文本,后期利用政策文本回溯分析再补充了30件政策文本,最后结合与研究主题的相关程度和主题信息量,兼顾政策文本统计分析的科学性,筛选出2003年1月1日-2017年12月31日出台的与科技领军人才引进、培育相关度较高的政策文本58项。
对政策文本的制定主体、主题分布等进行系统的定量定性分析,为政策文本编码提供参考[24]。在编码过程中,面对大量的非量化信息,传统政策工具维度的分析由于分类标准模糊、分类宽泛且与研究议题契合度不高,导致政策演进与发展趋势研判的精确性、说服力不足。
本研究在确定分析单元和类目时,为了提升编码与研究议题的契合度,首先选取10件由江苏省人民政府、中共江苏省委员会以及江苏省发展与改革委员会、江苏省科技厅、江苏省人力资源与社会保障厅、江苏省教育厅、江苏省经济与信息化委员会、财政厅制定并发布的与科技领军人才相关度较高的政策文本。随后对这些政策文本进行整理、清洗,开展定性分析,逐条解构、提取和科技领军人才引进与培育相关的政策主题及措施。具体分析以《江苏省高层次创业创新人才引进计划实施办法》为例,分析结果见表1。
然后,对提取的政策主题及措施进行整理。整理过程主要是合并相近主题、删减重复主题、定义区分不同层次主题,逐步形成科技领军人才引进与培育政策文本的初始结构化编码和主题分类体系(见表2)。初始编码总体分为政策基本信息和政策主题两个部分。
表1政策文本内容分析单元及类目
条目政策文本内容政策主题及措施第一条为大力引进高层次创业创新人才,加快创新型省份建设,又好又快地推进“两个率先”,根据省委、省政府《关于加强高层次创业创新人才队伍建设的意见》(苏发〔2006〕29号),特制定本办法明确的创新创业人才元政策指导第二条“十一五”期间,实施江苏省高层次创业创新人才引进计划(以下简称引进计划),重点围绕我省优先发展的重点产业,引进500名左右的高层次创业创新人才和若干人才团队,促进一批具有自主知识产权的重大科技成果转化和产业化,孵化一批高成长性的科技型企业,带动一批高新技术企业在核心技术及重大产品的自主创新方面进入国内一流或国际先进行列,打造一批快速发展、竞争优势明显的高新技术产品群和企业群创新创业人才引进的直接目标是加速区域重点产业重大科技成果转化与应用、培育具有国际竞争力的核心技术及重大产品、引领区域经济发展第三条引进计划按照突出重点、企业为主、项目带动、科学管理、注重效益的原则,鼓励和支持用人单位构建创业创新平台,大力引进高层次创业创新人才突出发挥企业的主体作用、支持开展创新创业平台建设、依托项目引进创新创业人才………
表2政策文本内容初始编码
一级编码二级编码三级编码备注政策基本信息1核心发文主体(单独发文或排名第一的发文主体)0:中共江苏省委员会(中共江苏省委组织部、江苏省人才工作领导小组、中共江苏省委宣传部);1:江苏省人民政府(江苏省人民政府办公厅)…发文年度0: 2017; 1: 2016; 2: 2015; 3: 2014; 4: 2013;…发文主体数量0: 1个; 1: 2个; 2: 3个; 3: 4个; 4: 5个; 5: 6个及以上政策主题1建立国际化人才工作体系0:成立专门机构,制定专项计划,设立专项资金;1:面向海内外引荐人才;2:依托重大项目,通过合作研究、兼职等多种方式柔性引才;………
随后,回归政策文本,再次对上述10件政策文本进行编码,也对省级层面的其它政策文本进行计量。对政策文本编码的具体判定过程采用1和0进行赋值,1代表该政策文本包含此项主题,0代表该政策文本不包括此项主题。具体判定结果见表3。
表3政策文本内容编码判定结果
样本编号编码110111112…120121…130131…1100..01…10…2010..10…10………………………………
统计过程中,为了使政策文本统计完整无遗漏,对新出现的政策主题先列为其它,并备注该类目在文本中的具体内涵。随后,对列为其它政策文本及类目进行定性分析、整理,形成新编码,或者调整、扩充现有编码规则外延,形成新编码手册。新编码手册确保了编码规则的内在稳定性、一致性和相互区分。再次,对江苏省13个地市制定、发布的科技创新领军人才政策文本进行统计,进一步验证编码手册的合理性。经统计验证,新编码手册完全覆盖了各市政策文本相关主题,具有较高的可靠性。
借鉴质性文本一般信度分析方法,对政策文本的统计结果进行信度分析。本研究结合编码手册,对1名研究人员进行了培训。该研究人员依据一级、二级、三级指标,对样本进行编码,对主评判员的判定结果进行检验。其中,观点一致的记为“1”;不一致的记为“0”。最终,得到观点一致的判定646项,不一致的判定71项。
运用信度公式:R=2*K/[1+(n-1)*K],K=2*M/(N1+N2)。其中,R为信度,K为平均相互同意度(指两个评判员相互同意的程度);M为两者都完全同意的栏目,N1为主评判员分析的栏目数,N2为研究生分析的栏目数。
经过计算,本次统计K=2*646/(817+817)=0.79,R=0.882 6。本次评判结果的信度为88.26%,超过了80%的基础标准,表明样本政策文本的编码评判结果可以接受。
此外,鉴于科技领军人才政策文本较高的公开性,依据政策文本的逻辑关系,研究汇集了议题绝大部分相关政策样本,并且对单件政策文本信息进行逐条计量,确保了研究效度。
3.3.1 政策文本基本信息
从政策议题受到关注的持续程度看,科技领军人才引进与培育政策始终处于持续渐进—集中爆发的状态。统计结果显示,2003-2017年江苏人才引进与培育政策的发布数量出现3个高峰,分别是2006-2008、2009-2011、2016-2017年,发文数量分别为20件、14件和14件,其它时间段的发文数量均少于5件。通过政策文本回溯分析发现,其它年度的人才引进与培育政策体系普遍延续了前一个高峰时段的政策体系。此外,基于发文高峰时段人才工作背景的分析发现,江苏科技领军人才政策年度分布量总体与江苏重大发展阶段、发展机遇相一致。如上海市于2004年提出“领军人才”开发计划,江苏随后从“优秀人才”的内涵中单列“领军人才”引进与培育计划;2008年全球金融危机为科技人才引进创造了新机遇,江苏抢抓机遇,面向海外吸引科技人员归国创新创业;2010年江苏进入“十二五”发展阶段,国家“2010-2020年中长期人才发展规划”发布,江苏科技领军人才政策文本数量迅速增加;2016年江苏进入“十三五”发展阶段,科技领军人才政策加速融入“十三五”产业发展规划、社会经济发展计划中。
从政策发文主体看,发文较多的主体在其职责范围内面临更加复杂、动态的政策执行环境,人才引进与培育政策创新也较活跃。统计结果显示,省级科技领军人才引进与培育政策主要来自中共江苏省委员会和江苏省人民政府(见表4),这表明江苏省从区域发展战略角度高度重视科技领军人才引进与培育。从科技领军人才引进与培育政策在江苏13个地市的推进情况看,苏南、苏中、苏北地区的人才政策呈现出活跃度递减态势(见表5),苏南、苏中地区对科技领军人才的引进与培育关注度明显高于苏北地区。
表4省级政策发文主体分布
编码 发文主体数量0中共江苏省委员会(江苏省委组织部、江苏省人才工作领导小组、江苏省委宣传部)81江苏省人民政府(江苏省人民政府办公厅)92江苏省人民代表大会(江苏省人民大表大会常务委员会)13江苏省发展与改革委员会04江苏省科技厅45江苏省人力资源与社会保障厅(江苏省人事厅)26江苏省教育厅07江苏省财政厅28江苏省经济与信息化委员会(江苏省经济与贸易委员会)1
表5地市级政策发文主体分布
区域苏南地区苏中地区苏北地区城市苏州无锡常州南京镇江扬州南通泰州徐州连云港淮安宿迁盐城数量1443223321312
从发文主体数量看,联合发文主体越多,表明相应政策需要协调的工作部门越多,工作协调难度越大。统计结果显示,发文主体个数为1、2、3、4、5、6,对应的政策文本数量分别为29、22、1、3、2、1。2个及以上机构联合发文的政策数量达到样本政策总量的50%,90%以上由独立机构发文的政策文本主要出自省、地市级人民政府及人才工作办公室,这充分说明科技领军人才引进与培育工作的系统性和复杂性,涉及多个公共部门之间的协作。
3.3.2 政策文本内容分析
(1)二级编码层面内容。结合政策文本编码手册,科技领军人才引进与培育政策体系8个方面的主题基本涵盖了科技领军人才成长、发展的全过程。
从这些主题在样本政策中的分布情况看, 2003-2017年江苏省科技领军人才引进与培育政策的核心,首先是建立国际化的人才工作体系,面向海内外引进与区域重点产业发展相匹配的科技领军人才;其次是通过创新创业活动激励、环境生态营造“留住人才”、“培养人才”、“发挥人才价值”;最后才是从创新创业需求侧,以政府采购政策优化与促进科技领军人才及领军企业发展(见表6)。因此,从总体上看,江苏科技领军人才政策的核心关注点是“人才引进”甚于“人才培育发展”,运用创新创业激励的供给型政策工具、营造环境氛围类的政策工具明显多于需求侧的引导与支持性政策工具。
表6政策主题分布情况
编码政策主题数量0建立国际化人才工作体系361持续优化人才服务保障体系252扶持科技领军人才创业活动233支持创新项目立项、研发254优化人才管理体制机制205实施政府采购等需求侧政策支持36营造创新创业环境氛围247建设产学研合作生态体系16
从政策主题年度分布看,江苏在各方面不断创新科技领军人才引进与培育政策,积极构筑科技人才高地。当然,8个维度的政策主题在不同时间区间获得的关注力存在显著差异。统计结果显示,支持重大科技项目攻关、深化人才管理体制机制改革、积极营造创新创业环境氛围和加快产学研生态体系建设受到越来越多的关注,表明江苏科技领军人才引进与培育政策不断向纵深推进,科技领军人才培育及作用发挥受到了越来越多的政策关注(见图2)。然而,需求侧创新创业政策引导依然保持低迷状态,希望在下一个发展阶段获得更多关注。
从不同地市科技领军人才引进与培育政策重点看,不同发展区域对特定政策主题的重点关注时间存在先后顺序(见图3)。如国际化人才工作体系建设问题,在2003-2007年及后续时间段受到苏南地区的重点关注,在2008-2012年得到苏中地区的重点关注并逐渐受到苏北地区的重视。科技领军人才政策学习与传播总体方向依次为苏南、苏中、苏北地区。
图1 政策主题分阶段统计结果
图2 政策主题区域分阶段统计结果
(2)三级编码层面内容。
第一,建立国际化人才工作体系维度。放眼全球,结合区域产业发展情况,针对性开展专业化人才引进与培育工作是人才工作体系的重要内容。统计结果显示,根据区域产业发展需要,面向海内外有针对性地引进人才政策的覆盖面较广,分别覆盖了政策样本的52%和45%,而发挥企业创新主体作用、拓宽人才引进渠道,通过市场化、中介服务机构引进人才在近些年才开始得到关注,但关注力度依然较弱。江苏外向型经济发展水平较高,居民对外交流频繁,市场化、社会化人才引进有望成为江苏科技领军人才引进与培育政策体系建设的着力点。
第二,持续优化人才服务保障体系维度。江苏历来重视人才服务保障体系建设,相关政策的探索起步早、覆盖内容广泛。面向科技领军人才发放人才住房补贴、安家补贴,通过多种渠道配置生活用房,妥善解决好人才子女入园入学问题和配偶工作问题是江苏人才服务保障的主要内容,在40%以上政策样本中得到了较好体现。此外,人才户籍管理、医疗及社会保障等人才生活服务也得到了有效体现。这充分说明江苏在科技领军人才生活服务保障方面实现了高水平的全覆盖。
第三,扶持科技领军人才创业活动维度。启动资金、设备、厂房是从事创业活动必备的资源要素,是实现科技创新成果转化、科技创新先发优势向科技创业优势转变的核心支撑。这类资源充裕与否直接影响大众创业者的创业热情和创业进展。统计结果显示,现有政策文本主要从提供创业启动资金、创业用厂房及办公场所、创业风险共担机制等方面支持科技领军人才的创业活动。尤其是2007-2008年,创业风险分散、共担机制建设得到了前所未有的关注,创业风险补偿趋于规范化。
第四,支持创新项目立项、研发维度。创新项目是科技创新的基本业务单元,是高效整合科技创新资源要素,实现关键技术突破、重大技术攻关的重要依托。统计结果表明,江苏主要依托技术创新平台搭建和重大技术创新项目支持科技领军人才的技术创新,关键技术研发必需的国内外专业技术交流与合作在近年获得了持续关注。而创新项目运行监管以及依托项目研究的人才培育主题覆盖率较低,这一方面彰显了江苏较为宽松的创新环境,另一方面说明对科技后备骨干及青年后备人才培育尚未得到充分关注。
第五,人才管理体制机制优化维度。国内外人才发展实践表明,科学、健全的人才管理体制是实现人才自由流动、人事匹配、人尽其才的基本前提。长期以来,受传统人才管理体制机制及文化思想的影响,不科学、不合理的科技人才流动、评价、激励机制严重阻碍了科技人才积极性的发挥。遵循人才发展规律、优化科技人才管理体制机制是人才工作的重要命题。统计结果显示,江苏特别重视科技领军人才激励机制,通过政策创新,支持、引导人才通过技术入股、按贡献取酬、实施个人所得税优惠等方式分享科技创新创业收益,逐步建立了与国际接轨的科技领军人才激励机制。
第六,运用政府采购等政策支持创新创业产品价值实现维度。科技创新创业需要投入更多的人才等各类资源,且面临较高风险。实现新技术、新产品、新服务的市场价值,是弥补创新创业成本投入、分享创新收益的主要途径。以市场需求为导向,运用多种方式从供给侧推动科技创新创业,有利于新技术、新产品、新服务进入市场,实现市场价值。从需求侧支持、引导创新创业企业进行产品和服务市场开发是市场经济体制下科技创新创业的牵引力,有利于科技领军人才加速实现价值。统计结果显示,该主题在政策文本中受到的关注力十分欠缺。文本定性分析显示,该主题连续体现在江苏产业发展战略规划文本中,但在其它政策文本中并未得到有效贯彻实施。这表明由科技创新创业催生出广阔的新技术、新产品、新服务市场前景,同时,为科技创新创业政策发展预留了较大空间。
第七,创新创业环境氛围营造维度。江苏省各级政府历来重视营商环境建设,创新创业环境建设持续得到关注和大力推进。统计结果表明,在创新创业环境建设中,除相关财政税务优惠政策、知识产权保护、基础设施建设、科技创新创业人才奖励以及公平、广泛的市场竞争机制外,科技创新创业的纠错容错机制建设和科技金融工具创新开始成为政策文本的重要内容,且在2013-2017年的政策文本中得到重点关注。该变化充分体现了江苏对科技创新创业风险的全面认识,彰显了金融政策与工具对科技创新创业的强大支撑作用,预示着越来越多的社会投资主体将进入科技创新创业领域,科技领军人才创新创业将面临更丰裕的资源支持和广泛的风险分担。
第八,产学研合作生态体系建设维度。良好的产学研合作生态体系是以市场需求为导向,加速科技创新成果转化、驱动科技领军人才创新创业的重要力量。统计结果显示,支持产学研合作平台建设,引导科研院所、企业之间科技人才双向交流与合作,促进重大科技创新及后备人才培育,鼓励重大科技创新成果转化应用在2013-2017年持续得到大力关注,并成为江苏科技领军人才引进与培育政策体系的重要内容。这表明江苏产学研合作生态体系建设进入了科研院所、企业、政府及社会中介组织的协同攻关阶段,预示着产学研合作生态体系建设将出现新局面。
从政策体系演进方式看,江苏科技领军人才引进与培育政策体系总体呈现出渐进探索与集中爆发相结合的特征。纵观近15年的江苏人才引进政策,总体上能够立足产业及经济社会发展实际,以解决不同时期主要政策问题为目标,持续开展科技人才政策创新。科技领军人才政策体系发展总体上可以分为3个阶段:①2003-2007年为探索期,对科技领军人才的认识经历了优秀人才—高层次人才—领军人才的发展过程,对科技领军人才时代价值、意义的理解不断深入;②2008-2012年为快速增长期,参照2008年国家相关计划的实施,从创新创业环境氛围营造、创新创业政策支持等方面持续完善科技人才引进政策,面向海内外吸引领军人才;③2013-2017年为加速发展期,科技领军人才引进与培育政策的系统性、针对性不断提升,科技领军人才队伍优势开始显现。在每个阶段,科技领军人才政策都表现出相对稳定性,在延续上阶段政策的基础上努力试探新思路、新做法;在相邻阶段的界限点,往往与五年产业发展以及人才发展规划时间节点匹配,集中开展政策创新,推进政策体系持续升级。
从政策体系演进方向看,江苏科技领军人才引进与培育政策体系区别于一般公共政策自上而下的运行方式,总体上呈现出自基层政府向上级政府机构传导、从苏南经济社会发展领先地市向苏中、苏北地市扩散的过程。结合特定政策主题变迁以及主题关注度变化,苏州、无锡、常州、南京、镇江属于科技人才政策创新的第一方阵,能够及时借鉴上海等经济发达城市的人才引进、开发经验,及时捕捉国际人才引进机遇;扬州、南通、泰州则紧随第一方阵步伐,持续加大人才引进与培育力度;宿迁、盐城等长期处于政策学习、追赶状态。从省、市两级科技领军人才政策创新速度看,苏州、无锡、常州等地的政策创新发挥了较好示范效应,明显快于江苏省级层面自上而下的政策创新,甚至出现了政策创新自下而上的传递路径,充分体现了江苏南部科技创新创业较为活跃的区域特征。
从政策体系演进内容看,结合政策文本相关主题的年度转换,江苏科技领军人才引进与培育政策体系内容总体上表现出从物质“硬”条件保障转向“软”制度环境引导、从特殊优待转向全民普惠、从政府主导转向社会多元主体共同设计。在政策体系建设早期,科技领军人才引进的工作重点是科技领军人才创新创业平台搭建、场地厂房和人才生活服务保障;后期政策主题的焦点则逐步转向匹配区域产业发展需求的各层级人才培育机制、知识产权保护、科技创新成果转化以及产学研合作生态体系建设。随着政策主题的演化,政府不断下放人才管理权限,企业等用人单位的主体地位不断提升,人才引进、培育的自主权不断加大。
从政策体系演进趋势看,江苏科技领军人才引进与培育政策体系经历了从典型试点、区域散状分布向系统集成化发展的过程。政策文本统计结果显示,江苏科技领军人才引进与培育政策文本对人才相关主题的凝练程度不断提升,某一具体方面的专项政策逐步被省域范围内系统、协调的综合政策文本吸纳或替代。政策体系趋向集成化发展,既说明科技领军人才引进与培育政策的系统性增强,也表明多个政策主体及多个职能部门协同推进政策体系转型升级将面临更加复杂的政策环境。基于此,科技领军人才创新创业活力的充分释放、科技领军人才引进与培育工作的持续推进,既考验着江苏多元政策主体需要具有推进区域政策无缝隙整合的治理智慧,亦迫切要求长三角地区、华东地区乃至国家层面的科技领军人才引进与培育政策体系进一步优化顶层设计。
通过对江苏科技领军人才引进与培育相关政策文本内容的量化分析,研究发现,其科技领军人才政策体系总体经历了探索期、快速增长期、加速发展期3个阶段,整体呈现出自下而上与横向拓展相结合的方向性特征,政策体系核心主题的变迁总体上表现出从物质“硬”条件保障转向“软”制度环境营造、从特殊优待转向全民普惠、由政府主导转向社会多元主体共同设计的发展趋势。面临新一轮更加激烈的全球科技竞争以及科技领军人才争夺,伴随中国区域重点发展产业、战略性新兴产业的总体布局渐趋明晰,以江苏为代表的中国科技领军人才引进与培育政策体系有待更系统的前瞻性顶层设计。未来江苏的科技领军人才引进与培育政策体系应重点从6个方面进行优化:①进一步创新科技领军人才引进方式方法,充分培育、发挥人才中介机构或其它组织科技领军人才引进工作的主动性和积极性,深入推进人才评价、引进、交流、管理的市场化、国际化;②不断完善人才培育政策体系,深入优化科技人才创新创业项目的甄选、投入、运营、评价机制,持续健全人才发展激励机制,充分激活人才发展以及人才价值实现动力;③加强科技创新产品、服务需求侧的政策研发,支持科技创新技术、产品以及服务的政府采购,持续开展科技新技术、新产品宣传推介,大力培育科技新产业;④结合区域特定产业发展规划和发展条件,加强科技人才政策评估和配套政策体系建设,既要避免人才引进政策的同质化竞争,又要充分释放各层次人才推动区域产业发展的潜力;⑤进一步优化科技金融等科技创新创业政策生态,营造浓厚的科技创新创业文化氛围,引导、支持各类科技人才及各类市场主体有序参与科技创新创业;⑥充分对接“一带一路”、创新创业等国家战略,依托科技强省、创新强省等战略实施,全面推进政府、市场、社会共同参与科技人才以及科技创新创业治理体系建设,充分汇集社会各界智慧,深入推进政产学研用一体化,为科技领军人才引进、培育、发展提供强力支持。
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