表1关键词汇总
四个维度人才流动与吸引人才选拔与培养人才评价与激励人才安全与保障关键词人才引进鼓励回国流动政策引进政策合理流动延揽人才分流人才智力引进聘用制技术培训学习教育科技队伍人才培养计划提拔任用培养造就考核评价激励监督职称评定奖励制度股权激励成果处置权成果转让科研成果推广高新技术园科技创新型企业知识产权专利法工作条件待遇改善科研条件生活水平
科技人才是指具有一定专业知识或专门技能，从事创造性科学技术活动，并对科学技术事业及经济社会发展作出贡献的劳动者[1]。自1978年第一次全国科学大会提出科学技术是建设四个现代化的关键以来，中国政府颁布了一系列有关科技人才培养、配置、激励、流动的政策，充分激发了科技人才创新创业的积极性与活力。截至2017年，我国创新能力已升至全球第17位，主要创新指标进入世界前列。当前，我国科技事业蓬勃发展，科技创新能力显著提升。回顾40年来政府为推进科技人才创新创业的工作成效，分析当前科技人才政策，能为今后更好地推动科技人才创新创业以及进一步深化人才发展体制机制改革提供参考。同时，梳理科技人才政策对新时代贯彻落实中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，推动创新型国家建设，落实人才强国战略等都具有非常重要的意义。
本文从宏观角度出发，以改革开放以来的中央政府工作报告(以下简称“政府工作报告”)作为分析对象，按照规范的文本分析流程，测量中央政府对科技人才工作的注意力。同时，由点及面，结合我国历年科技人才政策，以清晰的脉络展现中央政府注意力转变特征，为中国推进科技人才创新创业政策评测提供新视角，并找到优化政府科技人才注意力配置的路径措施。
科技人才在国家发展建设中起到了至关重要的作用，如何推进科技人才创新创业成为政府关注的重点。在已有科技人才创新创业的研究中，大多学者基于某一地区的政策进行分析。伍梅等[2]分析了广西科技人才政策在培养和激励高层次创新型科技人才过程中存在的问题，并提出完善人才政策体系的建议；李艳萍等[3]对“十五”至“十二五”期间湖北省科技人才政策进行了计量分析，从科技人才保障、评价等方面提出了促进湖北省科技人才工作的建议；盛亚等[4]基于浙江省“九五”至“十二五”期间的科技人才政策，从多个维度探讨了浙江省科技人才政策的现状；吴剑平等(2017)通过对科技工作者进行问卷调查，发现广东省科技人才激励、流动、评价等方面存在的不足，并提出完善建议。独立的政策数量分析或政策内容分析，均难以全面、清晰地展现较长时间段内科技人才政策的演变过程。
注意力最初作为心理学概念，是指人的心理活动指向和集中于某种事物的能力[5]。后来，学者不断挖掘其应用价值，将其延伸到管理学领域。Herbert Simon[6]提出了注意力管理这一概念，认为注意力是有限的，必须对注意力加以管理。20世纪90年代末，William Ocasio[7]提出了注意力基础观，认为组织的战略选择与部署、资源分配等取决于组织决策者将注意力放在何处。通过关注组织决策者的注意力，可以洞悉组织战略动向。同时，结合外部环境能够解释组织在不同情境下的行为决策。而政府机构作为公共组织和决策主体，其注意力分配可以用来理解社会资源的投入和改变、预测未来目标转向。
注意力作为一个抽象概念，难以直接测量得出。目前，学者多通过正式文本分析组织的注意力及其转变。文宏[8]首次基于注意力基础观对建国以来的中央政府工作报告进行文本分析，得出政府在社会保障、教育、医疗等公共服务上的注意力转变情况；张海柱[9]研究认为中国政府对海洋事务管理的注意力变化受决策情境和领导层更替的影响，关注重点由具体事务转向宏观战略；沈亚平[10]发现政府在食品安全监管过程中的注意力配置存在失衡问题，政府注意力应该向多元治理、公共服务、程序透明、可持续效应方面转移；王印红[11]研究了我国30个省市政府对生态环境治理的注意力分配情况，展现了我国向资源节约型社会发展的转变过程。由此可见，注意力理论为研究政府行为与决策提供了新视角。
注意力这一概念可以用来诠释政府在推进科技人才创新创业中的决策行为。同时，各省市地区的政策在一定程度上会围绕中央政府出台的政策制定，故可通过对政府工作报告这一具有指导性的正式文本测量中央政府的注意力，进而了解我国政府推进科技人才创新创业的注意力转变。
本文采用能对文本内容作系统、客观定量和定性分析的内容分析方法，其最初产生于传播学领域，主要应用在情报学和传媒行业，后来逐渐发展到现代社会科学领域研究中[12]。内容分析法在中国管理科学研究中已经得到广泛应用，尤其是在企业管理领域，研究者往往通过分析企业正式文本，解释管理者注意力配置与企业决策间的关系[13]。正式文件作为组织的重要文本，往往与组织的某项具体决策相联系，文本中特定文字或句子表述所占的比重反映组织或决策者注意力强度[8]。可以选取关键词并统计其在文本中出现的频度，并根据其所处背景进行分析，以了解文本作者在不同情境下的注意力。
本研究首先对政府工作报告内容进行研读、分析，筛选出所有与科技人才创新创业相关的关键词。然后，根据这些关键词特征，结合李艳萍[3]、盛亚[4]等学者的研究，将政府工作报告中涉及科技人才的内容划分为人才流动和吸引、培养和选拔、评价和激励、安全和保障4个维度。最后，借助QSR NVivo 11分析软件，将所选关键词编码到4个维度中，测量中央政府推进科技人才创新创业的注意力，并结合中国社会发展进程，分析改革开放以来我国科技人才注意力演变特征。
中央政府工作报告是中央政府回顾过去一年工作情况，并提出当年工作计划和目标的正式官方文件，其中政府工作目标及总体安排指导各级政府工作开展和资源配置，具有权威性、纲领性等特点(文宏、 赵晓伟，2015)。近年来，国内学者开始基于政府工作报告分析国家某项工作。梁琳琳[14]通过对1954年以来政府工作报告中的高频词进行计量统计，分析报告中词汇变化与社会变迁的关系。陈瑞欣[15]通过统计改革开放以来政府工作报告中涉及周边外交的词汇，分析中国周边外交政策的发展变化。陈思通过“改革”一词在中国政府工作报告和美国国情咨文中的覆盖率，分析了中美两国政府在改革意识上的差异。政府工作报告蕴含着政府及决策者的价值判断与价值取向，对政府工作报告进行关键词词频计量可以说明政府在某项工作上注意力配置的强度，继而分析某项具体政策制定和实施的根源，预测未来政府施政指向。
本文选取1978—2017年共计40篇政府工作报告为研究样本，每年政府工作报告中涉及科技人才的内容相对较少，又因为中央政府的任期为五年一届，同届政府出台的政策有比较强的延续性及稳定性，故以5年为界将政府工作报告进行合并，再对其中有关科技人才的内容进行测量分析。
本文首先将合并后的政府工作报告以文本形式依次导入ROST CM 6分词软件，进行分词与词频统计并输出11 303个分词结果，筛选出与科技人才有关的关键词，并将所选关键词分别归类到科技人才流动与吸引、选拔与培养、评价与激励、安全与保障4个维度中。关键词编码前经过两位专家评定，以判断关键词与对应维度的吻合程度，评定等级为3级(3等级制，1=“不吻合”，2=“暂定”，3=“吻合”)的关键词直接纳入关键词表，评定等级为2级的关键词需根据文本语境进行再次分析，以确定是否可以进行编码。最后，借助QSR NVivo11软件对4个维度建立相关节点，并根据最终确定的关键词进行编码(见表1)。
表1关键词汇总
四个维度人才流动与吸引人才选拔与培养人才评价与激励人才安全与保障关键词人才引进鼓励回国流动政策引进政策合理流动延揽人才分流人才智力引进聘用制技术培训学习教育科技队伍人才培养计划提拔任用培养造就考核评价激励监督职称评定奖励制度股权激励成果处置权成果转让科研成果推广高新技术园科技创新型企业知识产权专利法工作条件待遇改善科研条件生活水平
编码过程中，一个句子中可能同时出现多个关键词，需要根据具体语境进行判断。当句子中的关键词属于同一维度时，则只对语句进行一次编码；当句子中的关键词属于不同维度时，则需进行多次编码。为了保证编码关键词范围与4个维度的契合度，本文利用公式(1)和(2)进行信度检验[17]。其中，M表示所有编码者完全同意数目，Ni表示第i位编码者应有的同意数目，n表示编码总人数。由于部分关键词存在争议，经过两轮编码，第一轮信度为0.623，第二轮测试信度为0.815，故编码具有可信度。
相同满意度
(1)
信度
(2)
关键词编码后，通过子节点合计编码得出4个要素维度节点的材料来源数和参考点数统计结果(见表2)。从4个要素维度的材料来源来看，中央政府推进科技人才创新创业的整体注意力配置覆盖率较高，均涵盖了半数以上的文本材料，其中科技人才评价和激励的注意力覆盖了40篇政府工作报告；科技人才安全与保障、流动与吸引的注意力分别覆盖了36篇和32篇政府工作报告，覆盖率均高于80%。从参考点统计结果来看，科技人才评价与激励注意力配置参考点数为148，远高于其它3个要素维度，而科技人才流动与吸引、选拔与培养及安全与保障注意力配置的参考点数分别为79、59和53，只占总参考点数的15%～25%。这并不意味着后3种要素维度不重要，可能原因是科技人才评价与激励的方式、方向多样化，表现在报告文本中则需要展开较详细的描述，而科技人才流动与吸引、选拔与培养及安全与保障未在文本中进行深入探讨。为此，本文结合文本内容对编码子节点按年份进行统计与分类，以更清楚地了解中央政府为推进科技人才创新创业的注意力配置情况。
表2参考点数值整体分布
要素维度材料来源参考点人才流动与吸引3279人才选拔与培养2259人才评价与激励40148人才安全与保障3653
通过统计每5年政府工作报告句子总数和各要素维度的参考点数，计算得出每5年政府为推进科技人才创新创业各维度的注意力数值(见表3)。可以看出，随着时间推移，政府对某一方面的注意力在发生转变，对不同维度的关注程度也存在差异。
3.1.1 总体注意力呈波浪式上升
从整个时间轴来看，虽然40年间中央政府对科技人才创新创业的注意力略有波动，但总体上是上升的，注意力从1978-1982的12.17‰上升到2013-2017年的22.78‰，上升了87.19%。在这40年内，中央政府对科技人才创新创业的总体注意力出现了3个峰值。
表3政府对科技人才工作各维度的注意力数值(n/‰)
年份流动与吸引选拔与培养评价与激励安全与保障总数1978-19825(1.74)7(2.43)20(6.95)3(1.04)12.171983-19877(3.18)11(4.99)15(6.81)6(2.72)17.701988-19927(2.67)6(2.29)10(3.81)6(2.29)11.061993-199714(6.03)6(2.59)13(5.60)7(3.02)17.231998-20029(3.57)11(4.36)20(7.93)8(3.17)19.032003-200711(3.64)7(2.31)19(6.28)7(2.31)14.542008-201214(4.91)7(2.46)20(7.02)8(2.81)17.192013-201713(5.11)4(1.57)35(13.75)6(2.36)22.78总数30.8323.0058.1419.72
第一个峰值出现在1983-1987年，是改革开放后的恢复发展时期。受“文革”影响，科技人才学习、工作的积极性受到一定打击，经过初步恢复与调整后，我国各项工作出现了持续、稳定、协调发展的新局面，需要继续坚持把科技进步与人才开发放在重要地位，更好地发展我国科学事业。因此，从各方面探索并共同激发科技人才活力成为中央政府推进创新创业工作的关注重点，该时期我国对推进科技人才创新创业的注意力上升到17.70‰。
第二个峰值出现在1998-2002年，是社会主义市场经济巩固深化时期。该时期我国对推进科技人才创新创业的注意力相对于上一个峰值略有提升，注意力为19.03‰。此前，我国已经基本完成治理整顿任务，进一步深化改革、促进经济发展成为政府工作的重点，而经济建设需要依靠科学技术。经过前一时期的积累，我国科学技术事业发展成效显著，拥有一大批重大科研成果。因此，此期间的主要任务是激励科技人才做好科技成果推广应用工作，实现科学技术转化为现实生产力。
第三个峰值出现在2013-2017年，是十八大后的全面跃升时期。该时期我国对推进科技人才创新创业的注意力达到改革开放40年来最高值，注意力为22.78‰。此期间，我国在提出全面建设创新型国家的基础上，2013年和2015年中央政府工作报告中先后提出实施创新驱动发展战略、推动“大众创业、万众创新”。自此，继续提高现有科技力量的自主创新能力，同时吸引一批优秀人才，充分激发全社会创新创业活力成为落实国家战略的重要举措。
3.1.2 评价与激励维度的注意力始终保持最高水平
从注意力分类来看，改革开放以来，中央政府对科技人才评价和激励的注意力配置占比最大，达到58.14‰。从各年份看，对科技人才评价与激励的注意力始终高于其它3个维度。这说明中国政府为了推进科技人才创新创业，把更多的注意力放在了对科技人才的评价和激励上。尤其需要注意的是，2013—2017年，评价与激励的注意力达到了13.75‰，增长了近一倍。党的十八以来，我国将科技创新摆在国家发展全局的核心位置，经过政府持续不断的努力，我国专业技术人才、高技能人才分别增加了860万人和880万人，留学回国人员达到54万人，充分发挥现有科技人才潜力成为政府工作的重点。
3.1.3 流动与吸引、选拔与培养、安全与保障3个维度的注意力呈现平稳态势
改革开放40年来，中央政府对科技人才流动与吸引、选拔与培养、安全与保障3个维度的注意力分别为30.83‰，23.00‰和19.72‰。选拔与培养维度，注意力在改革开放恢复调整期和科教兴国战略提出后一段时期有较为明显的提升，其它时间段内基本保持稳定。安全与保障维度，注意力在1998—2002年内小幅上升后又下降，之后趋于平稳。流动与吸引维度，注意力在1993—1998年间经历了一个快速上升阶段，这个阶段正处于我国逐步放开科技人才定向流动和鼓励留学人员回国期间。此后20年，中央政府对科技人才流动和吸引的注意力呈现稳步上升态势，成为当前政府推进科技人才创新创业中关注度次高的领域。
为深入分析中央政府推进科技人才创新创业的注意力在4个维度上的配置情况，首先对4个维度下的子节点分别进行聚类分析，概念相同或相近的子节点被归于同一个分支下。通过聚类分析结果，结合不同时期编码内容分布情况，可以描述中央政府在4个维度上的注意力配置和转变情况(见表4)。
表4各维度注意力转变情况
要素维度转变前转变后流动与吸引指令性计划(抽调、集中调配、横向联合、城市到农村、边远地区)市场自由流动(留学回国、转制或创办科技型企业、协调与联合、稳住一头、放开一片、多方协同)培养与选拔增加人才数量(学习先进科学技术、科学知识、普及教育、提拔任用)培养造就高水平人才(培养造就掌握先进技术的专业人才、培养学科带头人、高科技、高层次和高技能人才)评价与激励政府主导(科研基金、奖励制度、工资改革、股权激励、国家科技发明奖、自然科学奖科技评价、职称评定制度)多方协同推进(创业板、风险投资、天使投资、扶持科技型中小企业、税收优惠、创业园、创业孵化基地、技术市场、科技服务体系)安全与保障关注基本保障(改善工作条件、解决学习、生活和其他实际问题、收入偏低问题等)注重成果保护(制定实施专利法、专利制度、保护知识产权、国家知识产权战略、打击侵权行为)
3.2.1 人才流动与吸引从指令性计划向市场自由流动转变
通过对政府工作报告的文本分析发现，1992年之前，国家对于科技人才流动问题主要通过集中调配解决，抽调部分科技人才到科技力量相对薄弱的部门，同时制定相关政策法规对人才流动方向提出明确要求，促进科技人才从城市向城镇、农村、边远地区流动。1992年后，我国逐渐放开对人才流动方向的限定，采取多种形式促进科技人才合理流动。如加强企业、科研院所和高等院校间的联合，鼓励科研机构改制为企业或直接创办科技型企业，使得一大批科技人才走向企业、面向市场。目前，我国初步形成了以市场为导向的科技人才流动和吸引机制，实现了从指令性计划向市场自由流动转变。
3.2.2 人才选拔与培养由注重数量增长向培养造就高层次人才转变
在改革开放后的很长一段时期内，中央政府的注意力都集中在科技人才培养上。恢复了高考制度，建立了研究生和博士后教育制度，希望通过普及科学知识、加强中高等教育，培养一大批科技人才参与国家现代化建设。科教兴国和人才强国战略相继提出后，我国对科技人才培养的注意力逐渐从增加科技人才数量向培养造就高层次、高技能科技人才和国家紧缺型人才转变。近年来政府报告中多次提到，要加快推进以高层次、高技能人才为重点的各类人才队伍建设，大力培养一批自主创新的领军人才和中青年高级专家。
3.2.3 人才评价与激励由政府主导向以多方协同推进转变
1992年后，政府开始鼓励科技人才面向市场，进入企业工作或者直接创办企业，市场逐渐在人才配置中发挥基础性作用。政府也开始完善风险投资和天使投资等机制，建立创业板股票市场，支持科技人才技术创新。2006年提出创新型国家建设目标后，我国开始重视企业在技术创新中的主体作用，鼓励、引导企业增加研发投入，激励科技人才创新创业。同时，政府致力于构建包括大中小企业、高校、科研机构、创客等在内的多方协同创新创业机制，广聚人才，充分激发科技人才的创新创业活力。由此可见，在科技人才评价与激励方面，已经由以往的政府主导向多方协同推进转变。
3.2.4 人才安全与保障由关注科技人才基本保障向注重科技成果保护转变
只有重视科技人才的安全和保障需求，才能使科技人才心无旁骛、集中精力工作。通过报告内容分析，可以发现在1978—2002年，中央政府对科技人才的基本保障与成果保护的注意力配置水平基本保持一致。2003—2017年，中央政府明显将注意力集中于科技人才成果保护上，在将专利扩展到知识产权这一概念的基础上，我国于2007年制定并实施国家知识产权战略，在2016年和2017年的政府工作报告中，多次提出要依法严厉打击知识产权侵权行为，进一步加强成果保护。这也充分表明，政府对科技人才安全与保障方面的注意力由关注科技人才基本待遇向注重科技成果保护转变。
实施创新驱动发展战略，加快创新型国家建设是我国新常态下高质量发展的必然要求。创新驱动实质上是人才驱动，只有拥有一流的创新人才，才会拥有创新优势和主导权。因此，科技人才成为建设创新型国家的关键。改革开放40年来，中央政府对科技人才创新创业的注意力有了显著提升，科技人才数量大幅增加，质量有了显著提高，但我国现行体制和机制还有较多制约科技人才创新活力的地方，科技人才创新创业的积极性和活力还有待进一步释放。随着国际竞争的日益加剧，政府应继续加大对科技人才创新创业的注意力，充分激发科技人才创新创业活力。
注意力是有限资源，中央政府在推进科技人才创新创业中的注意力分配存在差异具有一定的合理性。但是，根据上述对各个维度编码节点的统计分析可以看出，中央政府对科技人才的注意力主要放在流动、吸引与激励上。其主要原因是吸引高水平人才及对现有优秀人才进行激励，能更快地产出科技成果，更有效率。而人才培养周期更长、过程更复杂，也存在很多不确定性。新时代，在注重效率的同时，政府应多关注科技人才培养，为科技人才提供更充分的工作和生活保障，特别是对青年科技人才的培养，使他们能够全身心投入创新创业工作，强调效率和公平的有机统一。
在经济结构调整、科技快速发展的背景下，对人才的要求也从原来的专门人才向复合型人才转变。当前，政府工作报告中提及较多的仍是专门人才、高技能人才和高层次人才，目前的人才项目计划和出台的政策也大多围绕高层次人才制定，对复合型创新人才提及较少。政府应该加强对能够开展前沿探索和交叉研究、综合素质较高而又具有创新潜质的复合型创新科技人才的培养，建设一支符合社会需求、在国际上更具竞争力的科技人才队伍。
基于注意力基础观，本文以1978-2017年的中央政府工作报告为分析对象，对中国政府推进科技人才创新创业的注意力进行了测量。改革开放40年来，中央政府推进科技人才创新创业的总体注意力呈波浪式上升，这表明政府越来越重视科技人才工作。在科技人才创新创业4个维度中，评价与激励维度的注意力始终保持最高水平，其它3个维度的注意力呈现平稳态势。通过对中央政府工作报告注意力文本内容分析发现，随着改革开放的推进，政府对科技人才创新创业注意力的重点也发生了相应变化。
在当前实施创新驱动、建设创新型国家背景下，政府应继续加大对科技人才创新创业的注意力，更加强调科技人才工作中效率和公平的有机统一，加强对交叉复合型人才的培养与激励。在增加科技人才数量的同时，为科技人才提供更好的工作和生活保障，对青年科技人才给予更多支持，加强对具有创新潜质的复合型创新科技人才的培养，激发广大科技人才活力，更好地服务国家创新驱动发展战略。
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