表1北美科技创新政策的区域参与模式
国别模式区域角色特征美国 竞争模式竞争对手区域自主决策,执行政策,进行优先事项排序,不与国家政府或其它区域合作协调模式实施地点国家与州政府共同决策,执行政策,设定优先事项,将决策结果向区域部署加拿大协作模式利益相关者区域负责政策执行,国家设定优先事项,并给予财政支持协作模式合作伙伴区域负责政策执行,为国家科技创新政策制定出谋献策
张 韵， 钟书华
(华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074)
摘要：区域创新政策网络的全面参与，包括政策社群参与、专业网络参与、府际网络参与、生产者网络参与和议题网络参与。区域创新政策网络结构的优化强调网络高密度、网络中心均衡、凝聚子群力量约束和网络高协同性。区域创新政策网络的治理策略有行动者的选择、引入与激发，共同价值观的凝炼和培育，组织规则的明确与调适，以及利益冲突的妥善处理。
关键词：区域创新政策；政策网络；政策制定；网络治理
高质量的政策分析强调运用逻辑的、有效的、可重复的方法为决策者提供信息，使他们采取经济上可行、技术上可能、政治和伦理上可接受的政策方案解决公共问题。如何在政策制定过程中尽可能降低预期政策风险、保证预期政策效果，需要对政策方案进行前瞻性分析。区域前瞻性创新政策网络构建的有效性分析，旨在探讨如何通过构建区域创新政策网络，保证区域创新政策方案的科学性、合理性、可行性和可接受性，即形成有效的区域创新政策。政策网络治理思想表明，公共政策制定是在相互依赖的公私行动者网络中进行；只强调政府作用，忽视多元、异质行动者的重要性，必然导致政策失败；政策网络对密切关注相关议题的行动者广泛开放，可以提高决策过程的合法性；政策网络还是保障政策执行的重要手段。当一群相互依赖、拥有共同利益且具有自主性的行动者结成这种水平型结构关系时，可以避免由于政策主体等级化而产生的利益冲突和实施障碍，对寻租与权力滥用形成约束。
当前，新一轮科技革命和产业变革在世界范围内加速演进，创新发展已成为国际竞争大趋势。为把握发展主动权，中国正全面实施创新驱动发展战略。2016年5月发布的《国家创新驱动发展战略纲要》(以下简称《纲要》)强调，要聚焦区域发展战略，推动区域创新能力与竞争力整体提升。对区域创新发展来说，如何制定出有效的区域创新政策显得至关重要。为了实现“三步走”战略目标，把中国建设成为世界科技创新强国，《纲要》提出了6大战略保障，要求各级政府从体制改革、资源投入、环境营造等多方面入手，有力保障创新驱动发展战略的实施。改革创新治理体系作为排在首位的保障战略，要顺应创新主体多元化、创新活动多样化、创新路径多变化的发展趋势，推动政府管理模式创新，形成多元主体参与、协同高效治理的新格局。《纲要》指出，要建立国家级高层次的创新决策咨询机制，定期报告国内外科技动态，提出重大政策建议。其目的在于充分发挥高水平人才在创新政策制定中的作用，提升创新政策方案的科学性和可行性；转变政府职能，合理定位政府与市场功能，进一步强化各级政府部门的支持性角色，给予企业等创新主体在决策中的话语权，保证区域创新政策方案的合理性；完善创新治理的社会参与机制，发挥行业协会、科技社团、基金会等社会团体推动创新驱动发展的作用，促进创新政策过程的开放化、透明化，形成利益相关者们可接受的政策方案。国家科技管理平台是中国深化科技管理改革的重大部署，在推动科技管理公开化、透明化方面开始发挥重大作用：国家科技管理部际联席会议制度已成为凝聚部际共识、支撑重大决策的平台；特邀咨评委也已开始发挥战略咨询作用；面向科技界提供服务的国家科技管理信息系统，将真正做到可申诉、可查询、可追诉，形成全程嵌入式的监督管理体系。
开放性对于区域创新政策制定变得越来越重要，它要求包容更多利益相关者，实行更加网络化的决策模式，以提升创新政策制定速度、获得更多利益相关者认同度，增强政策的灵活性、有效性和适应性[1]。创新活动本身的复杂性，也决定了区域创新政策的制定、执行和评估等需要跨学科、跨行业、跨部门的各类创新主体以及大众媒体的广泛参与，因此需要统筹和协调多元化的利益相关者。构建区域创新政策网络，将对创新政策过程及结果产生重大影响。区域创新政策网络的建立与强化，能广泛连接关键区域经济主体，营造出更加浓厚的区域创新文化。
Börzel认为，政策网络结构决定了政策过程和结果。区域创新政策网络结构直接影响创新政策过程、网络成员行为，甚至区域创新政策效果。显然，在构建区域创新政策网络时需要重视政策网络结构优化。另外，公共政策的制定也是彼此依存且相互冲突的行动者博弈过程。Kickert & Klijn强调，政策网络成员相互依赖且有不同政策目标。只有通过有效的网络治理，最大限度促成集体行动发生，公共政策才可能取得成功。由此可见，网络治理也是影响区域创新政策网络有效性的关键要素。采取恰当的政策网络治理策略，对提升区域创新政策网络治理效果至关重要。
关于政策网络的分类，学者们所持观点不一。根据参与者规模、整合程度等，可将政策网络分为政策社群和议题网络。持相同政策理念并定期参与政策过程的正式或潜在行动者构成了政策全域(包括政策社群和政策网络)。Rhodes按照综合利益、成员资格、水平互赖性、垂直互赖性、资源分配关系5项指标，从结构最紧密的政策社群到最松散的议题网络，将政策网络划分为5种类型[2]。
稳定、有序的区域创新政策网络，是创新政策方案形成的前提。各级政府部门在区域创新政策网络中发挥领航作用，为创新政策制定提供制度保障，降低政策过程中可能出现的风险和不确定性。政策社群由政府部门和利益团体交织而成。根据Marsh & Rhodes的研究，政策社群具有以下特性：参与者数量少，某些团体被有意排除在外，以获得特定经济或专业利益为目标；成员之间围绕政策议题的相关事项，频繁互动；在价值观、政策问题、政策结果上能达成共识；全体参与成员在具备一定资源基础上进行资源互换；政策结果呈现正和博弈特点。政策社群组织紧密、较为封闭，且成员之间互动频繁，保证了网络的持续性、稳定性，有利于网络成员彼此信任，形成共同价值观。此外，政策社群以表达中央和地方政府利益为主，直接确定政策议程，参与成员持相同政策理念及偏好。显然，这种高度整合、强联结的政策网络能塑造并产生可预见的政策结果。
在政策社群中，政府是最有力的节点，但只发挥“导航”作用，而非“划桨”。政府将专注于政策网络构建和战略目标规划，通过调节、激活网络，最大限度地鼓励资源交换，积累解决复杂问题的知识资本，建立稳定的博弈规则，最终形成对决策和执行的自觉支持。
以陕西能源化工技术创新政策网络为例。蔡虹[3]从区域创新政策网络成员间的信任度、创新政策网络规模、创新政策网络目标一致性以及创新政策网络能力需求4个方面，对政策网络治理模式进行发掘，发现由省科技厅、工信厅、财政厅、省属企业集团等结成的区域创新政策社群有较高的互信度。相关政府部门经常联合发布区域技术创新政策，合力强化区域创新能力，通过发挥治理中的“领航”作用，保证区域创新政策网络有序运转。政府拥有天然的治理权，因此政策社群是政策网络中最为重要的成员，政府的不同职能部门在区域创新政策社群中发挥主导作用。可以说，在陕西能源化工技术创新政策网络中，由政府和大规模省属企业紧密结成的区域创新政策社群通过不断协调政策网络行动者，破除合作障碍，极大提升了区域创新政策网络治理效果，实现了区域创新政策网络的有效运行。
技术专家和社会研究学者为区域创新政策制定提供科学决策依据与专业问题解决方案。各领域专家的参与程度将直接影响政策方案的科学性和可行性。美国独立企业联盟高级研究员William Dennis Jr指出，专业技术人员常常缺席技术创新政策制定过程，只有出现政策危机时才会被要求加入。如在能源技术创新政策过程中，只有当燃油效率标准或可再生标准发生重大变化时，技术专家的重要性才凸显出来。当今社会技术日新月异，有时技术创新政策的出台和更新跟不上技术发展步伐。无论是基于技术本身的复杂性，还是受全球化影响，技术创新政策过程对“论题专家”(subject matter expert)的需求均呈上升态势[4]。高水平技术专家的参与，有助于创新政策网络保持较高的专业知识水平，从而为整个创新政策过程保驾护航，实现最优创新政策结果。
专业网络参与者除相关领域的技术专家外，还应包括社会科学研究者。在区域创新政策制定过程中，有两个问题亟待解决：一是区域创新政策必须情境化(contextualized)，这是因为区域环境具有独特性，“一刀切”(one-size-fits-all)的区域创新政策不可能有效；二是要在“自上而下”和“自下而上”的政策制定模式之间寻找平衡点。要解决上述问题必须先建立区域创新政策学习网络，使政策网络参与方围绕政策过程展开共同学习。充分的政策学习对于构建区域创新优势至关重要，而社会科学研究者对政策学习过程的促进作用不容忽视。社会科学研究者一直被视为区域创新系统的外部观察员和分析者，很难参与区域创新政策制定的关键环节。社会科学研究者能够提供与创新和政策过程相关的知识，他们积极参与区域创新中实际问题的解决，成为区域创新政策网络的一员，有助于实现区域创新网络内部有效的知识流动，避免创新政策因陷入区域锁定而导致失败。
值得一提的是，Eseonu[5]认为技术专家也需要掌握诸如政策图景、社会建构等政策知识，以及创业学的相关知识，只有这样他们才能真正参与到区域创新政策的对话与协商中，充分发挥自身的专业知识价值。
吴瑾[6]指出，中小型科技企业创新基金政策网络及其内部关系的调整，很大程度上直接推动政策变迁，提升了创新基金政策的有效性。其中，专业网络涵盖专家库中的大量专家学者，主要负责项目评审工作。近年来，创新基金专业网络发展迅速，创新基金管理中心大力推行异地评审、地方联审等多样化的审查和监理机制，催活了专业网络的发展方式，在拓展其职能范围的基础上加强了责任性，为创新基金政策的进一步完善提供了更多途径。
合理的区域创新政策是因地制宜、差异化的，只有给予地方政府部门适度的独立性和自主权，才可能制定出有效的区域创新政策。区域创新政策网络中府际网络的参与，有利于地方利益表达，形成更贴合区域实际的创新政策方案。20世纪70年代，Rhodes受德国组际关系理论启发，对英国中央与地方政府关系进行研究，发现两者的互动呈现复杂的竞争与博弈关系，且彼此相互依赖。Rhodes[7]认为，府际关系描述了各级政府间互相依赖的状况，可用“府际网络”概念取代传统的“中央—地方关系”。在中央集权、科层制的政府结构中，中央各部门与各级地方政府服从中央核心层的决策并负责执行。部门关系主要由中央核心层协调，政府内部的垂直依赖关系远远密切于水平整合关系。然而由于社会情势日益复杂，紧急问题频发，中央决策层往往不堪重负。随着政府各部门与其治理对象的关系日益密切，政府内部单一的自上而下支配关系，逐渐向政府部门间的水平互动关系转变。中央政府以多种形式进行权力下放，地方政府管理也不断向地方治理转变，地方政府的独立性得到加强。府际网络体现了各级政府有限的垂直互赖关系和广泛的水平联系，表达了地方政府的利益诉求，将对政策制定和区域治理有效性产生影响。
在区域创新政策网络中，府际网络能够积极配合政策社群表达自身利益，共同推动区域技术创新；与生产者网络、议题网络形成绵密互动，带动区域经济发展，提升政绩，扩大政策支持。在对南京市大学生创新与创业政策变迁进行政策网络分析时，陈红喜等[8]观察到，过去南京市政府在大学生创新与创业政策过程中基本处于被动参与状态。市政府主要扮演政策执行者、推动者的角色，负责及时将执行中的实际情况反馈给上级部门，便于进行政策调整。随着南京经济的发展，以及近两年国家对“大众创业，万众创新”的大力号召，南京市政府的政策诉求逐渐获得中央关注。南京市制定创新创业政策的自主性和灵活性不断提升，各项因地制宜的区域创新创业政策相继出台，极大促进了区域创新政策的调整、完善，激发了南京市大学生创新、创业的积极性。
多目标创新政策的制定与实施，有赖于由行动者和各类竞争性政策议程构成的网络体系。其中，行动者的政策能力源于纵向区域分层(地方—州—国家)和横向协作(区域之间)。美国现有区域创新发展政策与相应州政府，乃至国家层面的政策均强调地方政府作为自主的决策方，在区域创新政策设计中起关键作用。Jennifer Clark[9]描述了北美两国在科技决策权下放过程中的4种区域参与模式(见表1)，其中，美国倾向于发展协调或竞争模式的区域科技创新政策，加拿大则是引导国家创新政策转向更注重府际协作。
表1北美科技创新政策的区域参与模式
一份高质量的区域创新政策方案，应能充分体现区域内企业需求、整合科研院所创新资源。企业、研究型大学作为区域创新活动中的生产者，是区域创新政策网络中必不可少的参与者。区域创新政策网络中的生产者是区域技术创新主体，也是区域创新政策执行的主要力量。生产者网络是区域创新政策过程的枢纽。区域创新政策网络中生产者的广泛参与和建言献策，有助于提升区域创新政策网络治理水平。生产者网络成员间呈动态、有限的垂直互赖关系，网络主要表达生产者的利益诉求。
20世纪末，为了在基础研究、技术开发与创新领域扶持科技资源相对匮乏的“非核心”区域，欧盟制定了RIS(Regional Innovation Strategies)计划，以弥合区域间的技术、经济差距，实现欧盟各地区协调发展。RIS计划在19个欧盟地区得以实施，帮助它们评估自身的创新基础设施水平、区域创新潜力和企业创新方向等，形成了关于创新需求的区域共识，以及区域创新政策构建的网络体系(尤其在中小企业间)。该计划产生了多项更贴近企业需求，尤其是区域中小企业需求和目标市场选择的区域创新政策，使更多中小企业参与到区域创新政策过程中来。这些覆盖更多企业的区域创新政策网络，制定出了更适合当地发展、与区域内企业需求密切相关的区域创新政策方案，促进了区域创新文化在企业间的迅速蔓延。
大学是前沿技术与科学知识的生产者。斯托克斯的“巴斯德象限”研究思想表明，研究型大学有将科学技术前景与经济价值、社会价值结合的能力和使命。要实现这一结合，使大学真正成为带动区域经济发展的引擎，研究型大学必须成为区域创新政策的决策者之一。在国际化竞争的大背景下，无论是区域政府还是研究型大学，它们的潜在利益诉求和发展动机均是一致的。大学所掌握的诸多资源对知识经济发展起关键作用。作为生产者网络的一部分参与区域创新政策过程，能使研究型大学对自身创新资源进行更有力的调控，在实现区域创新政策目标的同时达到自身发展目的。此外，区域创新政策网络中研究型大学的参与，意味着官产学之间有更多机会形成良好的资源共享、互动协调关系，有助于提升区域创新政策效率与效果。
区域创新政策过程的开放性和透明度，会影响政策方案的可接受性和政策执行。各类行动者广泛参与的区域创新政策网络，能最大限度地汇集各方诉求，激励社会力量推动政策执行，有利于区域创新政策达到预期效果。Frank Fischer[10]认为，公共政策分析向来以自由民主的价值取向为基础。政策网络构建有助于推进政策决策民主化。广泛的参与主体，为政策制定提供了丰富的知识和信息，有利于多方价值与利益的体现和表达；当决策权力和行政体系相互依赖，且政策资源呈高度分散状态时，政府部门可通过与社会团体的政策网络互动，获得更多民间力量协助，从而降低政策监测和控制成本，使公共政策得以顺利推动；更多非政府主体的参与，将增进社会对公共政策的理解，保障政策执行；政策网络内部广泛的知识与价值交流，将提高政府行政效率和问题解决能力，使政策过程成为政府学习、社会学习的契机。由此可见，政策网络构建是一个增效过程。容纳更多公众的政策网络，将使政府治理的透明度不断增强。
议题网络是围绕特定政策问题形成的松散的参与者网络，包括政府官员、企业家、大众传播业者等，成员可以随意进出网络，以各自方式影响政策制定。议题网络的结构松散、范围广泛、成员更新频繁，其决策过程呈现非正式、低制度化和分散特点。议题网络和铁三角模式分处政策系统光谱的两端，议题网络虽不及铁三角模式稳定，但与封闭的铁三角模式相比，强调开放性的议题网络在政策过程中具有重要作用。Rhodes和Marsh以光谱形式描绘了政策网络从结构紧密到松散的不同形态(见图1)，议题网络位于光谱最右端。由于议题网络成员间仅依靠责任感、自愿等非正式资源维系，其对公共政策过程的影响力微乎其微。因此，政府需要大力引导议题网络成员参与政策过程，鼓励其从公共利益出发，以更积极的姿态参与决策。
图1 政策网络结构类型及特征[11]
随着互联网的迅猛发展，个人和组织借助网络公共空间进行观点表达变得越来越便利。政府就某项公共政策进行在线公众咨询也成为常态。议题网络中大众媒体的影响力日益凸显。吴瑾[6]认为，中小企业创新基金政策议题网络由企业、媒体、公众和部分专家学者组成。创新基金曾制定关于中小型科技企业创新基金政策的投诉和举报处理规定，以便企业和公众进行政策监督。议题网络中媒体的作用日渐重要，如在专家咨询委员会调研期间派遣随行采访人员，向创新基金管理中心和科技部门了解与咨询相关政策动态等。这些都反映了创新政策议题网络在提升政策透明度、开放性以及社会关注度方面的积极作用。区域创新政策议题网络通过与生产者网络结盟，向政策社群进行利益表达，并作为公众利益代言人制造舆论压力，引导政策方向，从而提高区域创新政策的有效性。
政策网络结构是指网络成员间的关系形态，包括网络规模、边界、连结状态、网络关系强度等。Dowding[12]认为，政策网络结构特征与政策结果之间存在因果联系。Börzel[13]进一步指出，政策网络结构是政策过程和结果的决定变量。由此可见，政策网络结构对区域创新政策过程、网络参与成员行为，乃至政策效果都有重要影响。本文将从网络密度、网络中心性、凝聚子群分布，以及网络协同性4个方面，对政策网络结构特征与政策过程及结果关系进行全面分析，为区域创新政策网络结构优化提供路径。
高密度的区域创新政策网络，意味着积极的网络互动和创新资源共享。区域创新政策网络密度增大，有利于提升网络行动者对政策方案的认同感，从而形成利于利益相关者接受的区域创新政策方案。政策网络密度是指网络成员间联系的紧密程度，通过政策网络中存在的关系数量体现。紧密联系的政策网络能给成员带来丰富的社会和政策资源，为成员发展提供有利条件。政策网络范式注重分析正式或非正式制度结构在政策过程中的作用、政策网络成员利益表达对政策有效性的影响，以及成员关系与政策过程、结果的因果联系。强关系是指政策网络行动者间互动频繁、长期维持关系；弱关系是指行动者间呈短期、单向、低密度的互动关系。政策网络如何实现行动者关系与政策后果的联系呢？Marsh认为它们之间存在复杂的双向辩证关系(见图2)。
图2 政策网络与政策结果的作用关系[14]
在区域创新政策网络中，创新主体或网络行动者的联系越多，网络成员间的关系力量越强，创新政策网络密度就越大，反映出区域创新政策能够得到各类创新主体的支持，促使它们紧密合作、有效互动。创新政策网络密度越大，越易形成影响创新主体的区域创新政策。因此，进一步完善、发展官产学研结合机制是区域创新体系建设的内在要求。区域创新政策网络密度越大，政策议题的重要性越突出，区域创新政策的效果也更好，这是因为网络成员围绕与切身利益相关的区域创新政策议题展开了更为积极的互动。
区域创新政策网络中心的均衡是指政策网络资源的支配权不应过度集中或分散。均衡的政策网络中心可在确保区域创新利益结构多元化的同时，整合网络资源，形成统筹协调的区域创新政策，提高政策方案的科学性和可行性。Smith & Marsh[15]认为，政策网络和政策结果的关系受行动者网络位置、角色的影响。政策网络建立在资源互赖的基础上，网络结构是分配资源、获取资源的桥梁。处于有利位置的网络成员可通过控制网络资源流动方向，形成对其它成员的影响力。政策网络成员中心性(centrality)表征了行动者在政策网络中的位置，描述其在网络中的地位和权力。
基于政策网络成员影响他人的权力、合法性，以及所提议题的急迫性3项指标，Ronald Mitchell等学者将网络行动者划分为第一利益相关者、第二利益相关者和第三利益相关者，分处政策网络的中心、次中心和边缘位置。不同位置的行动者在政策网络中为维护自身利益而角斗，将外来者排除在外。同一政策过程中不同行动者的网络中心性可能存在显著差异，且处于动态变化中。
对于区域创新政策来说，政策网络的中心性过低或过高，都不利于创新政策制定与执行。中心性过高说明科技或政治资源主要由少数行动者支配，他们在创新政策网络中发挥主导作用，有更多利益表达和资源吸收机会。当这些处于中心位置的网络成员出现问题时，会直接影响政策网络的畅通，割裂政策网络，使信息无法正常流动，导致创新政策方案出现“难产”。在中国，政府科技管理部门在创新政策网络中具有较高中心性，政府作为科技决策的中心地位很明显。如科技部一般主导宏观创新战略并制定与科技相关的经济、社会政策。这样的创新政策网络结构一方面降低了寻租风险；另一方面，容易忽视企业、高校、科研机构的创新需求，使它们作为创新主体的地位无法体现。因此，应不断完善专家决策咨询机制，扩大企业参与民主决策的渠道，广泛吸收来自大众媒体和各类社会创新主体的建议，使科技、政治资源的支配权适当向次中心和边缘位置的网络行动者转移，让他们获得更多表达利益诉求和吸收资源的机会，促使科技创新利益结构更加多元化。反之，如果中心性过低，政策网络又会出现结构碎片化，导致权威行动者欠缺，也不利于政策形成与发展。对区域创新政策网络而言，如果没有较高中心性的行动者，很难整合政策网络中的创新资源，网络成员将以各自创新成果为导向，无法形成统筹协调的区域创新政策。
通过分析区域创新政策网络的中心性，发现政策网络中边缘行动者的议题得不到重视，没有受到相应的政策激励，他们参与区域创新政策过程的意愿比较弱。虽然边缘行动者支配区域创新资源的权力较小，却可能是区域关键创新资源的拥有者，这部分行动者的缺失将使区域创新政策绩效得不到充分发挥。因此，重视区域创新政策网络中边缘行动者的政策诉求，调动他们参与区域创新政策过程的积极性，对提升区域创新政策效果具有重要意义。
对区域创新政策网络中可能存在的凝聚子群进行适度约束，是为了保护处于相对劣势地位网络行动者，使他们的利益诉求得到充分表达。只有最大限度地给予每个网络行动者表达利益的机会，制定出的区域创新政策才可能是合理、可接受的。Dowding[12]认为，政策网络范式取“网络”二字作为隐喻，描述了公共政策过程中各行动者间复杂的互动关系。与社会网络思想的结合进一步发展了政策网络理论，社会网络分析途径可能成为政策网络理论的演化方向。凝聚子群(cohesive subgroups)是社会网络中存在的子结构，一般是指具有紧密、积极、较强直接联系的多个行动者构成的行动者子集合。政策网络中的凝聚子群是网络中关系最紧密的群体，它们拥有共同的利益诉求，为了实现群体的政策偏好，他们往往会排斥其它小团体，进而控制政策过程及结果。
在包含众多凝聚子群的情况下，政策网络中的其他行动者很难靠近政策过程核心。他们游离在凝聚子群外，缺乏表达自身利益的机会，可能造成大量颇具建设性的创新政策方案流失，同时，让某些极具创新潜力且亟待政策扶持的行动者失去动力。当某一凝聚子群由于力量过强而主导创新政策过程时，部分创新政策制定只在该凝聚子群内部完成。如果有凝聚子群刻意垄断政策过程，排斥异议团体，那么该项创新政策无疑是失败的。因此，只有准确识别创新政策网络中的凝聚子群，使创新政策惠及每个小团体，同时，顾及处在弱势地位行动者的创新政策需求，积极听取他们的意见和建议，才可能制定出有效的区域创新政策。
具有高协同性的区域创新政策网络能保证区域公私部门间在创新政策制定过程中形成良性互动和协作，通过有效联合和深化合作，共同解决区域创新问题。高度协同的网络互动关系有助于提升政策网络治理效果，对政策执行效果具有积极影响。在社会快速发展的大背景下，政策制定者对很多政策议程的考量已不可能局限在一个政策领域或部门中。更多情况下，政策议程跨越多个部门边界，因此要求政府组织及其部门群体间形成政策协作关系。政策协作思想的渊源是治理理论[16]，政策协同模式要求传统的政府管理模式转向多元主体参与的政府治理模式。通过加强政策网络内部各行动者间的互动，协调各方利益诉求，深化合作与协商伙伴关系，提升创新政策网络治理的有效性。
有学者通过对欧洲工业设计服务项目Inno Grip的研究得出，工业设计服务类创新政策的成功需要确立清晰的政策需求、精准设定政策目标、系统评价预期成果。其中，更重要的是政府部门间有效联合与恰当的多层治理，以及公私部门间的有效合作(郭雯，程郁，2010)。不同政策领域和政策层面的协同与合作，保证了政策总体协调一致。政策网络成员间的有效合作，有助于他们在政策实施过程中形成融洽关系。
传统的创新政策制定一般遵循自上而下方式，由少数核心行动者进行顶层设计，继而向区域层面铺开。由于不同区域的创新能力存在差异，特定区域创新政策组合的设计与执行需要区域公私部门间形成良好的协作、交流关系(见图3)。区域创新发展本质上是由政策网络行动者共同引导的协同过程。Nauwelaers & Wintjes[17]提出政策干预交互模式，强调从规划政策到实施整个过程都必须加强利益相关者间的协同与合作，其中包括政策执行者。
图3 创新政策协作模式
在创新政策网络中，处在相似位置的政府部门往往在思维与行为方式上趋同，他们面对来自其他行动者的压力，易产生类似的创新政策诉求。例如发改委、科技部等部门在政策信息流动与共享方面的要求通常比较高，需要加强彼此间的正式与非正式联系，从而在创新政策制定中发挥协同效力。因此，应进一步完善中央与地方以及不同政府部门间的科技会商制度，以有利于汇聚各方政策资源，共同解决创新发展问题，这是优化区域创新政策的有效途径。
政策网络治理学派认为，网络治理是协调网络成员行动策略的一种方式。政策网络成员相互依赖，且围绕政策问题有不同目标。公共政策制定就是彼此依存却又在利益、策略上相互冲突的参与方不断博弈的结果，因此政策过程也是行动者间交换目标、信息和资源的过程。在程序合约的基础上，要想获得政策成功，关键在于能否为实现共同目标或解决共同问题而达成集体行动。集体行动条件的改善需要通过网络治理完成，网络治理是在参与者不断互动、网络结构不断变化的过程中实现的。
Forrest[18]指出，共同的价值观、信任以及对合作的规划设计等，是构建政策网络的关键要素。Hay[19]则强调网络沟通机制和网络意愿对政策网络构建的影响。在Klijn & Koppenjan的网络治理研究基础上，可总结出区域创新政策网络治理的4种策略。
对政策网络行动者的选择、引入和激发，是为了鼓励拥有关键创新资源的行动者积极加入政策网络，使区域创新政策能够体现多方利益与价值。政策网络中关键行动者的利益诉求能否得到及时回应，将直接影响政策方案的合理性。当代公共政策过程形成了一个由公共部门、私营部门以及第三部门等正式、非正式行动者共同参与的政策网络。行动者拥有的资源不同，且在资源、利益诉求和政策合法化需求等方面相互依赖。政策过程实质是行动者之间不断交换资源、信息，协调目标、价值，通过互动共同解决公共问题的网络治理过程。政策网络需要考虑与采纳多方利益及价值诉求。网络行动者利益诉求的表达关乎公共政策的有效性。如果政策网络缺乏合作激励，或拥有重要资源的行动者缺席，将导致各方利益无法正常表达，使政策执行和治理走向失败。
为保障区域创新系统内部高效互动，欧盟于20世纪90年代出台了一系列重要举措，以协调区域创新发展。颁布于1994年的区域创新战略(RIS)，其核心政策目标之一就是准确识别区域企业创新需求，给予其充分的政策支持[20]。RIS战略成功刺激了欧盟区域层面的制度变革，激发了企业等区域创新主体间的创新合作，从而进一步优化了区域创新能力，巩固了区域创新系统，获得了极佳的政策效果。
在政策工具的选择上，以强制和规范为主的管理手段由于作用的单向性与一致性要求，实施效果大大降低，取而代之的是以契约、沟通和激励为主的治理工具[21]，后者对政策网络环境下利益相关者行动的激励更加有效。如在区域产业创新政策网络治理中，政府可通过设立重大科技专项或科技产业化项目，锁定拥有关键创新资源的行动者，以提供专项资金的方式鼓励其参与区域创新政策网络，从而实现区域产学研紧密合作，促进创新资源互补。
共同价值观的凝炼和培育是区域创新政策网络形成的基础，也是提升网络行动者政策能力的重要途径。区域创新政策网络成员间相互信任和共识达成，能够改善集体行动条件，促成集体行动发生，进而提升区域创新政策方案的可接受性。当代社会，国家、部门、各类组织及组织内部之间互动频繁，且常常跨越组织边界。当国家和私人部门间变得日益依赖，等级制和市场治理模式的优越性将日渐甚微。政策网络由于具有水平协调性特征，以及在一定程度上对政府失灵和市场失灵的克服，从而成为一种新治理模式(见表2)。政策网络通过协商促进利益各方正和博弈，又在资源相互依赖及频繁互动基础上，培养政策网络共同的价值观和信任感，有利于强化政策网络行动者的政策能力，进而制定出最佳政策方案。
表23种治理模式特征对比[22]
此外，由于外部环境复杂多变，自治机制在政策网络中显得格外重要。政府对间接调控、解除管制等政策治理工具的运用，表明了其想要给予网络行动者更多的自主空间。自主不仅意味着更宽松的自由空间，而且还包含自我负责的意思，强调利益相关行动者的自我管理。与依靠行政命令的官僚等级制和强调价格竞争的市场机制不同，政策网络建立的是一种信任关系，其中，信任、互惠、声誉是政策网络有效运转的保障。
在政策网络治理模式下，政策成功的关键在于网络成员集体行动的达成。美国学者Putnam在著作《使民主运转起来》中，通过对意大利南、北部区域政策网络运行进行实证比较研究发现，在互动中产生的高信任度人际网络在化解集体活动困境方面发挥重要作用，保障了政治经济活动的正常进行。政策网络治理强调行动者之间通过平等协商、相互妥协、相互影响，达成问题解决共识，进而实现政策目标。而不同的社会单元间能够达成协作，信任和共同的价值观是政策网络构建的基础，也是影响网络绩效的重要因素。
在研究后发工业化国家创新政策时，Kanapathy[23]指出，国家在创新政策网络中起支持、协助作用，创新政策网络的有效运转必须建立在国家与所有相关社会行动者达成共识的基础上。如果创新政策网络行动者间缺乏共识，无法形成协作关系，那么无论创新政策方案多么具有战略性，或实施策略设计得多么精巧，都无法达到预期政策效果，最终使创新政策走向失败。创新政策网络参与方在没有对某项新技术发展形成一致愿景的情况下制定技术创新政策，不仅会导致区域创新主体间合作缺失，而且还会遭到当前技术利益相关者的抵制。缺少行动者的支持与投入，任何一项政策措施都会面临较大失败风险。
区域创新政策网络规则的架构，是网络行动者间维持有序博弈的必要条件。网络规则的明确和适时调整，有助于确保区域创新政策网络的正常运行，为形成有效的政策方案作好制度准备。政策网络资源一般可归纳为5类：权威、合法性、资金、信息和组织。网络主体在互动中形成不同类型的关系规则，反过来又会影响主体间的相互作用。对合作的预先规划和设计，是政策网络构建的关键要素之一[24]。制度主义视角下的政策网络治理，除包括组织、关系模式、资源分配等结构因素之外，还关注规则、制度、规范等文化因素。政策网络治理结果不仅取决于行动者资源，而且取决于网络环境和博弈规则。
政策网络在各种规则的支配下，决定谁参与决策以及如何作出决策。这种相对稳定的互动形式，使行动者能够通过积极参与政策网络实现共同利益，同时，政策网络也成为行动者间水平协调的理想治理模式。政策网络行动者在规则约束范围内以竞争性策略追求各自目标，经过多次博弈，感知彼此的互动规则，并在互动中形成遵守规则的共识，此时政策网络会趋于稳定。与强调程序、理性、控制和等级分工的经典管理模式不同，政策网络治理的目标包括构建组织秩序、形成有序博弈、激活新行动者。网络治理重视互动过程的维持、调节及改变，一旦行动者间的互动断开，将导致博弈规则破坏，政策也将走向失败。
网络的本质是互动关系的设定。政策网络的形成正是基于网络行动者间长期、稳定的规则架构。政策网络规则架构是网络行动者间顺利沟通的前提，规则安排必须公开、明确且受法律保障，只有这样才能保证政策网络治理有序进行。此外，由于政策网络处于不断变化中，网络治理需根据参与者关系与状况，对网络规则进行调整与修正，以满足网络正常运行需要。同时，为了确保政策网络规则架构有效运作，政府须进行具有权威性的制度安排，保障规则合法性。
区域创新政策网络治理策略可分为两种：一种是以网络行动者为治理对象，另一种则以行动者间的规则架构为对象。目前国内关于区域创新政策制定过程，尤其是区域创新政策行动者间互动协商机制的研究几乎没有。要使创新政策制定满足区域创新活动特征与需求，创新政策网络内部各类协商与共同参与机制规则的建立，是区域创新政策得以有效执行的关键。
区域创新政策网络行动者间各项制度安排和组织规范的建立，对维持网络内部互动和协调具有重要作用。如在组织制定和实施区域创新规划、政策的过程中，政府定期举行听证会、研讨会、创新需求座谈会等，不仅能广泛吸纳各方建议，而且也在网络行动者间建立了制度安排，协调了各方互动。创建专门的区域创新政策网络管理机构，不仅能保证创新政策利益相关者的代表性、参与度和决策权，而且能进一步强化彼此关于区域创新政策的互动学习。
区域创新政策网络中利益冲突的化解，建立在利益相关者对决策合法性感知的基础上。科学合理的决策方法、公平透明的决策过程，都是妥善处理利益冲突、保证区域创新政策有效性的重要途径。政策网络具备利益协调和治理两大主要功能。网络利益分析侧重于公共政策领域，网络治理侧重于公共管理领域。政策是治理的重要工具，因此网络利益分析是网络治理的前提。政策网络利益协调学派以美国、英国学者为代表。“铁三角”描述的是美国公共政策过程中联邦政府、国会、利益集团间频繁互动，以及在决策中结成的利益同盟关系，揭示了关键性政策参与主体间的微观个人关系。英国学者更深入地对政策网络中的利益协调进行了研究，使政策网络逐渐取代多元主义、法团主义，成为英国政策过程的主流分析范式。总之，利益协调视角下的政策网络反映了特定政策领域内某种政策利益的相对位置，凸显了利益协调作为政策网络功能之一的重要性。政策网络就是各类行动者在政策过程中不断进行利益和观念协调，从而形成的正式、非正式联系。行动者间围绕资源交换和利益协调进行持续互动，并在了解各自政策期望的基础上，寻求利益冲突的化解途径。建立开放的政策网络，无疑有助于政策主体间的利益协调，从而改善政策过程。
在区域创新政策制定和执行过程中，政策利益相关者之间往往存在潜在利益冲突。如果这部分利益相关群体无法感知决策的合理性，那么他们可能会阻挠政策过程，进而影响区域创新政策决策(见图4)。此时，区域创新政策方案的合法性(Legitimacy)显得尤为重要。研究表明，提升政策合法性的关键在于“说理”(reason giving)[25]，意思是要向那些没有决策权的利益相关者们提供说服他们的可靠决策依据。这样即使在政策方案内容上存有争议，但由于决策建立在合理、可靠的决策依据上，政策方案将更容易被利益相关者接受。
Weimer & Vining[26]认为，公平感知对接受性起决定性作用。进一步说，只要政策方案的决策依据是通公开、公平方式展现出来，即使这些依据最终被否定，政策方案依然会被利益相关者们认为是合理的。政策的合法性或决策依据的合理性，不仅仅基于政策内容，还应建立在政策方案形成过程中。现实中的技术创新往往难以预测和辨别，在区域创新政策制定过程中营造开放的讨论文化，有利于提高决策透明度，从而促进区域创新政策的完备性、时效性和准确性。
图4 区域创新政策、利益相关者参与、政策合法性关系
参考文献:
[1] KARO E. Modernizing governance of innovation policy through 'decentralization': a new fashion or a threat to state capacities[J].Innovation,2012,14(4):495-509.
[2] MARSH D, RHODES R A W. Policy networks in British government[M].Clarendon Press,1992：13-14.
[3] 郭磊, 蔡虹. 地方产业技术创新的政策网络治理研究——基于陕西能源化工产业的案例[J]. 科学学与科学技术管理, 2011, 32(10): 98-103.
[4] GILBERT B A, AUDRETSCH D B, MCDOUGALL P P. The emergence of entrepreneurship policy [J]. Small Business Economics, 2004, 22(3): 313-323.
[5] ESEONU C I, WYRICK D A. A heat transfer model for policy diffusion[J]. Engineering Management Journal, 2014, 26(2):39-48.
[6] 吴瑾. 科技型中小企业技术创新基金政策变迁研究——基于政策网络的视角[J]. 科学学研究, 2012, 30(3): 366-371.
[7] RHODES R A W. Understanding governance policy networks,reflexivity and accountability[J].Buckingham，1997:7-9.
[8] 陈红喜, 施雯, 彭鹏程, 等. 政策网络视角下大学生创新创业政策变迁的分析——以南京为例[J]. 中国商论, 2016(13): 191-192.
[9] CLARK J J. Restructuring the region: the evolution of the optics and imaging industry in rochester[D].NY ：Cornell University, 2004.
[10] [美]弗兰克·费希尔.公共政策评估[M].吴爱明，等，译.北京:中国人民大学出版社, 2003:217.
[11] 石凯,胡伟.政策网络理论:政策过程的新范式[J].国外社会科学,2006(3):33.
[12] DOWDING K. Model or metaphor? a critical review of the policy network approach [J]. Political Studies, 1995, 43(1): 136-158.
[13] BORZEL T A. Organizing babylon-on the different conceptions of policy networks [J]. Public Administration, 1998, 76(2): 265.
[14] 李瑞昌. 关系、结构与利益表达—政策制定和治理过程中的网络范式[J].复旦学报:社会科学版,2004(6):126.
[15] MARSH D, SMITH M. Understanding policy networks: towards a dialectical approach [J]. Political Studies, 2000, 48(1): 4-21.
[16] PIERRE J.Debating governance:authority, steering, and democracy [M]. Oxford University Press, 2000: 3.
[17] NAUWELAERS C, WINTJES R. Innovating SMEs and regions: the need for policy intelligence and interactive policies [J]. Technology Analysis & Strategic Management, 2002, 14(2): 201-215.
[18] FORREST J B. Networks in the policy process: An international perspective [J]. International Journal of Public Administration, 2003, 26(6): 591-607.
[19] HAY C. The tangled webs we weave: the discourse, strategy and practice of networking [J]. Comparing Policy Networks, 1998: 33-51.
[20] MANJON J V G, MERINO E R. Innovation systems and policy design: the European experience[J]. Innovation, 2012, 14(1):33-42.
[21] KICKERT W J M. Public governance in the netherlands: an alternative to Anglo-American 'managerialism'[J]. Public Administration, 1997, 75(4): 731-752.
[22] 林震.政策网络分析[J].中国行政管理, 2005(9):38.
[23] KANAPATHY V. Technology, competitiveness and the state: malaysia's industrial technology policies [J]. ASEAN Economic Bulletin, 2000, 17(3): 344-345.
[24] FORREST J B. Networks in the policy process:an international perspective [J]. International Journal of Public Administration, 2003, 26(6): 591-607.
[25] KING L A. Deliberation, legitimacy, and multilateral democracy [J]. Governance, 2003, 16(1): 23-50.
[26] [美]戴维·L·韦默,[加]艾丹·R·瓦伊宁.公共政策分析:理论与实践(第4版)[M].刘伟,译.北京:中国人民大学出版社, 2012:109.
Zhang Yun, Zhong Shuhua
(College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China)
Abstract：Regional innovation policy network is supposed to comprehensively include policy community, professional network, intergovernmental network, producer network and issue network. A well-structured regional innovation policy network means the high density of network, the equilibrium of network centrality, the restriction of the power of cohesive subgroups, and the high cooperativeness of network. The strategies of governance of regional innovation policy network include selection, introduction and stimulation of policy actors, condensation and cultivation of common values, clarification and adjustment of organizational rules, and proper resolution of conflicts of policy interests.
KeyWords:Region Innovation Policy; Policy Network；Policy Making；Network Governance
文章编号：1001-7348(2018)20-0102-09
文献标识码：A
中图分类号：F204
DOI：10.6049/kjjbydc.2017120134
作者简介：张韵(1990-)，女，贵州思南人，华中科技大学公共管理学院博士研究生，研究方向为科技政策与科技管理；钟书华(1957-)，男，贵州毕节人，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为技术创新、工业生态、科技政策与科技管理。
基金项目：国家社会科学基金特别委托项目(15@ZH048)
收稿日期：2018-02-11
(责任编辑：胡俊健)