<span class="emphasis_bold">迈向回应型法</span>：<span class="emphasis_bold">我国科学技术决策立法的反思与完善</span>

摘要：我国科学技术决策立法存在明显的压制型法特征，突出表现在公众等外部意见未能充分流入行政机关、行政裁量权缺乏有效约束、《科学技术进步法》对地方立法约束力过强等。该立法模式极大阻碍了我国科学技术进步，因此有必要对其展开反思，结合治理实践中官员“行权”与“避责”的逻辑，将自治型法与回应型法理念有效融合，以此为基础，在立法体系上鼓励基层政府自我规范化，并结合备案审查与规范性文件附带审查制度，确保法秩序和有效治理的协调。在具体运作中，可尝试打破政府对决策权的垄断、引入科技专家和公众作为多元决策主体，参考重大行政决策程序制度建立科技决策程序机制，从而形成符合实际的回应型立法模式。

0 引言

2016年5月30日习近平总书记在《为建设世界科技强国而奋斗》的重要讲话中提出:“要加快推进重大科技决策制度化，解决好实际存在的部门领导拍脑袋、科技专家看眼色行事等问题。”该讲话直指我国科技决策体系中还存在一系列问题。作为科技工作的启动装置，科技决策水平直接关系到后续实施成效，而在“依法治国”的大背景下，以立法方式规制科技决策也是大势所趋。因此，如何反思我国科技决策立法，建立科学民主的决策体制，从而落实习总书记的重要指示便成为摆在立法与科学工作者面前的紧迫任务。整体而言，目前学界对科技决策的关注主要集中在以下层面：①决策工具选择，即在科技决策过程中应当选择何种工具促进决策效能提升。王进[1]和许明金[2]分别针对策略信息工具与技术竞争情报的研究是典型代表；②决策过程中各方关系分析，该类研究将决策作为动态流程，将各方主体作为流程中运转的要素，分析其对最终结果的影响。其中，专家智库与政府的互动[3]和公众参与对决策的影响[4]都是学界关注的重点。如赵莉楠等[5]借助博弈论思维探讨了政府与科学共同体在决策中的互动； ③决策模式的转变，相对于第二类研究将视角集中于各方主体对决策的微观作用力方面，此类研究侧重于从宏观视角反映各方角力背后的模式转变，而从精英到民主的转变已然成为一种共识[6]。但是，上述成果多源于管理学、经济学等视角，较少见诸法学观察，而仅有的论述也集中在以下方面：第一、域外法介绍，主要介绍被欧美各国法定化的科技决策体制，但这种“师夷长技”的根本缺陷在于缺乏对本国立法体系的关怀，容易导致水土不服[7]；第二，公众参与科技决策的法治化保障，该视角看到了公众参与保障制度对“依法治国”的重要意义，但思考仅停留在以立法缺失、信息公开和参与渠道缺乏为代表的“现象化”法治漏洞列举，而未深入规范内涵，更未依托现行法框架找出解释路径[8]；第三，地方立法比较研究，该路径关注中国法定化的科技决策制度，但仅止于条款表面的简单比较，缺乏以法学方法解析规范[9]，导致有些研究虽以法学为视角，但内容更似管理学思维，同时也因关注单一要素而缺少整体性反思[10]。

由此发现，当下法学对科技决策的关注更多是孤立地将其作为一个法律现象，而非体系下的中国法规范。因此，只关注到表面的制度缺失而无视中国法中既有条文内在规范效力和对权利义务的实际影响，无法看到法律作为有独立价值的秩序系统，以及上下位法应在核心概念统摄下构成逻辑严密的体系，导致问题反思和对策完善零散，甚至存在矛盾。针对以上缺陷，本文将从中国实定法出发，总结科技决策立法的基本模式，以法律条文中蕴含的法律规范为基础，引入诺内特和塞尔兹尼克的压制型法、自治型法和回应型法分类为理论框架，对中国科技决策立法展开系统性反思，探讨其立法完善之道。

1 我国科学技术决策立法现状

科学技术决策，简称科技决策，其法律根源为《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称“《科技进步法》”)第13条第1款规定：“国家完善科学技术决策的规则和程序，建立规范的咨询和决策机制，推进决策的科学化、民主化。”科技决策在性质上不同于科技咨询服务公共决策。参照行政决策的定义，可将科技决策的基本含义概括为具有法定行政权的科技行政机关或有合法权限的科技部门为了实现促进科学进步的目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定与选择活动方案以及作出决策的行为[11]。虽然科技咨询服务公共决策也强调科学性，但其意在通过提升决策中科技人员的参与度，确保公共决策对社会发展起到促进作用，其科学性并非是指科学技术而是指符合生产力发展需要[12]且不限于科技领域；科技决策的重心则在于确保涉及科技发展规划、项目启动实施等决策的正当性。因对象的特殊性，科技决策虽然也属于广义的公共决策范围，但其科学技术性尤其重要。习近平总书记在《为建设世界科技强国而奋斗》讲话中将二者区分，也正是体现了这种不同。

与科技领域一日千里的飞跃式发展不同，我国以《科学技术进步法》为核心的科技立法不仅数量不足，而且存在下位法大量抄袭上位法、既有法规立而不用等“僵尸”立法现象[13]。在此影响下，科技决策的立法现状也不令人满意，尤其是地方性法规以上立法极少(如表1所列)。我国科技决策立法现状可总结为政府主导的专家事前参与模式，具体体现为“三性”。

(1)行政性。当前科技决策的主导力量是各级政府。首先，政府负责组建科技决策专家库并审定入库专家。如《湖南省科技咨询与评审专家库建设和专家管理办法》第10条规定：“省科技厅收到个人申请、所在单位审核和管理部门推荐后，应及时进行审定入库与备案…”;其次，具体规则均由政府部门制定；最后，也是最为重要的，各级科技主管部门掌握科技决策的最终决定权，专家意见能否成为决策有赖于行政机关最终审定。事实上，科技创新决策咨询制度本身便将专家地位设定为“顾问”，而非最终决定者。

(2)科学性。科技决策以《科学技术进步法》第13条为法源，故其具体制度设计也必然遵循“为了促进科学技术进步”的立法理念，强调科学性。从现有规范中可看出，目前如重庆等地立法主要将参与权赋予科技专家、行业协会等专业群体，要求“应当充分听取科学技术人员意见”。而科技创新体系中的实施主体——企业和参与主体——公众则普遍缺位，只有《中关村国家自主创新示范区条例》和《广州市科技创新促进条例》提及企事业单位及公众的参与权。

(3)事前性。当下的科技决策偏重科技专家、社会组织等主体在事前决策中的参与，如武汉市便将咨询、论证的时间点定为决策之前。这与当下的重大行政决策程序有着明显不同，后者不仅约束事前决策，同时，设定了相应的后续追踪机制，如《上海市重大行政决策程序暂行规定》便设定了立法后评估等事后机制。而在本文检索范围内，只有《中关村国家自主创新示范区条例》提及“市和区、县人民政府及有关部门应当加强与协会等社会组织的沟通协调，支持社会组织参与相关政策、规划、计划的起草和拟订，归集、反映行业动态或者成员诉求，反馈相关政策实施情况”，但也止步于“反映诉请，反馈情况”，并没有赋予社会组织在中止和调整决策中的实质性权力。

表1我国科技决策立法现状

各地法规条款四川省科学技术进步条例第63条第1款县级以上地方人民政府科学技术行政部门应当建立健全科学技术创新决策咨询制度和专家信息库,发挥专家在科学技术进步活动中的咨询作用武汉市科技创新促进条例第35条市人民政府应当完善科学技术顾问制度,对科学技术发展规划和重大政策、科学技术的重大项目、与科学技术密切相关的重大项目作出决策之前必须进行咨询、论证广州市科技创新促进条例第9条市人民政府应当规范科技创新决策程序,建立涉及公共利益和公共安全的科技创新决策风险评估、专家论证、相关企事业单位及公众参与和合法性审查制度第55条市、区、县级市科技行政主管部门应当组织建立健全科技项目专家评审制度和评审专家的遴选、回避、问责制度。在科技项目的可行性论证、立项审查、评估、中期检查、项目验收等环节组织专家进行评审。专家评审意见应当作为科技项目立项、管理与决策的重要参考依据重庆市科技创新促进条例第30条科学和技术发展规划、计划等重大政策制定,应当充分听取科学技术人员意见昆明市科学技术进步与创新条例第4条市人民政府在科学技术进步与创新工作中履行下列职责:(五)建立科学技术进步工作协调和激励机制、政府科学技术顾问制度兰州市科学技术进步促进条例第45条市科学技术行政主管部门应当组织建立健全科技项目专家评审制度和评审专家的遴选、回避、问责制度;专家评审意见应当作为科技项目立项、管理与决策的重要参考依据中关村国家自主创新示范区条例第21条第2款市发展改革、科技、经济和信息化等行政管理部门在编制本市重大科技项目规划、计划和实施方案过程中,应当听取示范区内的企业、产业技术联盟的意见第56条本市实行示范区重大行政决策公开征求意见制度和科学论证制度。有关示范区建设的重大行政决策事项,决策机关应当采取座谈会、论证会、听证会、媒体公开征集意见等方式广泛听取意见,并组织专家或者研究咨询机构对重大行政决策方案进行论证;市和区、县人民政府及有关部门应当加强与协会等社会组织的沟通协调,支持社会组织参与相关政策、规划、计划的起草和拟订,归集、反映行业动态或者成员诉求,反馈相关政策实施情况

从实践来看，政府主导的专家事前参与模式并不契合“推动科技创新为核心，引领科技体制及其相关体制深刻变革”的要求，其潜藏的弊端会阻碍科技决策制度的良性运作。

2 压制型法：科学技术决策立法中存在的问题

习总书记的重要讲话彰显了我国科技决策立法亟待转型。在研究法律转型的典型著作《转变中的法律与社会》中，美国学者诺内特和赛尔兹尼克将立法模式分为压制型法(作为压制性权力的工具的法律)、自治型法(能够控制压制并维护自己完整性的一种特殊制度的法律)与回应型法(作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律)3种模式[14]，迅速为中国学者接受并以其为框架展开多方面研究：行政法方面的研究者主要关注上述框架对治理转型的意义，基本论点是行政治理模式应从压制型治理转向回应型治理，在非强制行政手段下探讨平等协商的理论可能性，确立公众参与等制度[15],有学者甚至直接将其提升到软法治理高度[16]；民事诉讼方面的研究者着眼于当事人对司法的价值，主张借鉴参与型审判模式，在民事诉讼制度中增加当事人的参与性，从而实现矛盾的妥善解决[17]；刑事方面的研究较少，主要集中在刑事立法的重心转换上，有学者提出金融刑法应着重强调回应型(由维护国家金融秩序转向回应公众诉求)[18]或自治型(完善交易秩序等)[19]。纵观这些文献成果，多数研究采取了压制型法直接跃入回应型法的思路，虽然不乏对作为自治型法核心程序、规则的关怀，但并不认为采用平等协商等方式直接迈入自治型法会导致实践不适。只有于浩指出，3种法律类型呈递进关系，在中国法律缺乏独立性，尤其是形式法治尚未完全形成的情况下，贸然引入回应型法会产生种种问题。但该观点可能源于对“程序”的形式化理解，未关注到程序对回应型法的价值。上述研究展现了该理论对中国法律转型的意义，本文将借助这种压制型法-自治型法-回应型法框架，分析当下科技决策立法中存在的问题并予以完善。

综合来看，我国当下的科技决策立法是一种压制型法，其首要目的是维护公共安宁，重点关注社会秩序[20]。压制的关键在于当权者在多大程度上考虑被服从者的利益和被这些利益约束，而这些是通过同意的质量和强制的各种用途体现的。因此，构建秩序的规制者是否充分考虑被规制者的参与权保障是主要判断标准。

2.1 特征之一：外部意见未能充分流入行政机关

压制型立法的第一个特征是强调政府自身意志的绝对性，忽视以公众为代表的政府之外的群体意见。正如诺内特、赛尔兹尼克两位所言，立法是否具有压制型，关键不在于强制，也不在于同意本身，而在于当权者在多大程度上考虑被服从者的利益和被这些利益约束。作为当权者的政府考虑被服从者利益，必须以后者的利益诉求和其掌握的信息能高效便捷地进入政府为前提，而非单纯依靠政府自身的信息元素进行决策，因此是否构成压制型立法的关键在于立法是否能够保证独立的外部意见流入行政机关，进而实现内外部意志互动。以此要求检视科技决策立法，首先发现作为科技决策最高法源的《科技进步法》第13条第1款即存在规范解释的漏洞——第13条第1款虽将推进决策民主化作为目标，但民主化不必然等同于以汇聚外部民意为既定内涵的民主决策，因此存在另一种解释路径，即民主化在很多情况下与健全民主集中制紧密相连——“决策科学化、民主化是实现民主集中制的重要环节”，维护集体领导制度才是其重要的制度目的，故其更强调政府内部的集体领导，防止领导干部“一言堂”，而非外部的公众参与。这种着眼内部民主、开放有限的民主性解释必然限缩咨询等手段的规范内涵，因此政府更愿意选择科技专家以顾问身份提供的意见，而非向普通公众开放决策之门。基于该目的解释路径，2015年中办、国办印发的《深化科技体制改革实施方案》强调吸纳科技界而非普通公众意见，侧重“科学化”而非“民主化”。虽然基于概念本身的不确定性，民主化存在宽泛的解释空间，但以上分析至少说明《科技进步法》隐含着排斥公众意见的规范意涵，第13条第1款并不能为普通公众参与提供确定的规范支撑。此外，下位法中这种压制型法特征更为明显，主要体现为两方面：

(1)缺乏有效的听取意见制度。听取意见的目的在于打破封闭的国家决策体系，借由外部意见接受打破公权力机关对职权履行的垄断，其根本结构是两种主体的联动。检索结果显示，规定政府外人员参与条款的地方立法寥寥无几，且多为征询科技人员，听取公众意见的条款屈指可数。虽然科技的专业性决定了其与普通民众之间天然存在技术门槛，但科技成果最终需要通过为公众服务实现自身价值，如果偏离人民群众的根本需求，必然走向科学家的“闭门造车”。所以，缺乏公众参与的条款极大妨碍了公众参与科技决策、获得法治保障的可能。此外，虽然科技决策立法中不乏听取科技专家意见的规定，但是其意见的流动程度令人担忧。针对科技专家既有规范仅要求行政机关“听取意见”或“作为重要的参考依据”，而无论听取意见或作为参考依据，其本身都缺乏反馈机制，“听取”了什么、 “参考”了什么均由行政机关自行掌握，缺乏理由说明。这种仅有专家意见流入而无行政意志流出的现状极大影响了听取意见的效力，也使得作为科技决策服从者的公众与科技专家处于“虽有表达但无法被考虑”的窘境中，更遑论以其利益诉求约束行政机关。

(2) 科技专家缺乏独立性。由于缺乏有效机制保障普通公众参与科技决策，科技专家等专业群体便成为科技决策外部意见提供的主要甚至唯一源流。当下科技专家提供决策建议主要依托于智库建设，但目前我国的科技智库绝大部分是体制内智库，其与作为咨询主体和决策主体的政府间存在明显的上下级关系，因此受层级制管控，难以真正独立发表意见。长此以往，智库功能的异化将导致科技专家组织化为事实上的行政下属单位，使得组织理性在保证智库发展的同时，也约束了科技专家的个体行动选择[21]，使专家失去独立表达意见的能力，变为政府行政意志的“背书”，导致科学性被政治性取代。

2.2 特征之二：裁量权缺乏有效约束

压制型立法的第二个特征是对裁量权过度放纵。与强调内外互通有无的特征一相比，它更凸显行政主体裁量权缺乏规范约束、存在恣意的可能性。这种裁量放纵意味着立法对行政权力的认可，使其具有抽象的特权地位，在法律运行中具备形成法律关系的绝对权力。面对这种在抽象与具体两方面都具有绝对地位的裁量权，立法不仅难以控制，相反，其制度层面的漏洞还提供了滥用空间。《科技进步法》第13条同样具备这种特征，虽然立法设定了“完善规则程序”等具体要求，但这种任务设定既缺乏明示义务性规定，也缺乏相应责任条款的保障，直接影响了其规范性发挥。规则机制的建立更多依赖于行政自身的自觉，如绩效评估的推动。由于《科技进步法》第13条第1款仅设定任务、未设标准的条文模式是立法的宏观性要求，但规则、程序的规范作用有赖于其自身价值无涉的中立属性，因此国家层面的立法未设定相应约束机制本身就是对裁量权的放纵，也直接影响了规则、程序作用的发挥。而下位法作为上位法的细化，在缺乏充分上位法的基础下，这种特征体现得更明显，集中表现为行政裁量权在实体与程序两方面均缺乏有效控制。

实践中，许多下位规定虽引入专家参与机制，但是要求专家决定结果必须经政府部门“审定”才能实施，这为政府能够凭借自身意志“过滤”专家意见提供了可能。而上位立法虽然多以“应当”形式为行政机关设定义务，但这种义务性规定意味着只有政府才具有创设制度、形成法律关系的资质性权力地位。正如韦斯利·霍菲尔德[22]所言，权力(power)是权力人对形成法律关系具备的控制力，相应地，承受此种法律关系的另一方处于责任(liabilities)地位，责任方只能在权力主体形成具体法律关系与制度时予以被动响应。以《广州市科技创新促进条例》第9条 “市人民政府应当规范科技创新决策程序，建立涉及公共利益和公共安全的科技创新决策风险评估、专家论证、相关企事业单位及公众参与和合法性审查制度”为例，市政府是建立决策程序的权力主体，而相关企事业单位等在规范意义上只能被动响应，成为上述制度的客体。因此，这种形式看似限制行政机关的义务，却在规范层面为行政机关垄断制度建立的裁量权提供了依据——公众只能接受政府建立的制度。

科技决策不同于造成不利影响时以保护个体利益为目的的意见听取。科技决策事项往往涉及社会整体利益，更具普遍性和专业性，决策机关需要通过程序、步骤、方法和时空等要素将其决策过程规范化。在此之下，科技专家与行政机关公平对话，共同选择能够促进科技进步的最佳选项[23]。因此，程序在科技决策领域对行政的约束不仅有保障权利的“红线”功能，而且更能体现具有科学专业性而非政治意志的决策工具。但从表1可知，规章以上立法均只有制度要求而无具体规定，而规章以下的操作规范多有名无实。以《北京经济技术开发区科技创新投资引导基金实施细则》为例，其在决策流程中虽规定项目方案申报、材料初审、专家评审、投资方案、开发区管委会审定、方案实施等程序，但相较于2.5亿元的基金规模，这300余字的规定不过是一种形式程序，而非步骤、方法与时空的有机组合，难以起到防止恣意与保障理性选择的功能。

2.3 特征之三：《科技进步法》对地方立法的强约束效力

压制型立法维护以层级为基础构成的权威统治秩序，强调立法秩序向上收紧、向上看齐，从而形成上级对下级的强大管制压力，约束了下级自主创新的活力和动力。该点体现在科技决策立法上则是地方立法规范缺乏特色，抄袭现象严重。

通过表1可以发现，地方立法中关于科技决策的规范主要集中在建立专家库或科学顾问制度、建立科技专家咨询制度、听取公众意见与专业团体意见等方面，而上述内容均未超越《科学进步法》第13条的制度框架，并且各地立法存在高度的重合性。简言之，各地科技决策规范在上述3项内容范围内互相重叠。这种缺乏地方性特色、照抄上位法的科技立法现象已为学者们注意[24]，但对其原因却讳莫如深。实际上，这种抄袭现象反映的是向上收紧的立法规范秩序：首先，地方立法间的横向趋同性体现了地方立法机关的共识，即中央立法的允许空间仅基于以上三点，其它突破性规定是否为中央允许犹未可知；其次，地方立法与中央立法间的纵向重合导致科技决策法规体系扁平化，中央立法从实际上深入基层，直接对基层科技决策形成规范效力，这种重合在客观上形成了《科技进步法》对地方立法严密的控制效果，使地方立法均向《科学进步法》看齐，这种“看齐”对于维护《科学进步法》第13条的权威地位大有裨益，但并不能为地方有效决策提供法律依据。

3 迈向回应型法：科学技术决策立法完善思路

3.1 认真对待回应型法

社会分工的细化与公民权利意识的勃兴使单纯依靠单方意志的“压制”缺乏民主正当性，更失去了必要的社会基础，从而引发自治型法与回应型法的变革。《科技进步法》第13条第1款虽因立法技术的漏洞，使其至少在规范解释上具有压制型法的客观意涵，但形成鲜明对比的是，“民主化”、“规则程序、咨询机制”等立法用语均具有调整我国科技决策体系压制型法特征的主观目的，至少代表了一种趋势，而习总书记讲话中对科技决策的一系列论断更是彰显了变革压制型法的未来方向，只要遵从这种目的进行下位立法，完全可以避免规范漏洞。但《科技进步法》修订后，这种主观目的与客观规范意涵的分野却在地方立法中被放大，如2015年后四川与兰州两地的立法未作出实质性变革，这种与改革相逆的现实令人深思。而科技决策的政府主导性决定了规制地方政府行为的地方立法必然受到行政意志的影响，因此针对上述现象的逆向反思应当考虑基层政府的行为逻辑，而当下基层政府的明显取向便是“避责”。

虽然“避责”尚缺乏准确定义，但据现有研究可认为其基本是指政府官员意在避免直接责任以及由于其特殊位置所要承受的潜在损失[25]。在此之下，一般认为官员面对当前或未来负面事件时采取的自我保护行为就是避责行为[26]。因此，这里的所避之“责”更侧重最后不良后果的苛责，而非“不作为、怠政”意义上的行为义务。一方面，在中国日趋严格的问责制下，避责逐渐成为政府官员行为的主要特征，但另一方面，政府官员也面临着履行行政权以实现行政任务的现实要求，因此无法消极行为，否则会受到“不履行法定职责”的规制，而一旦积极行权，那么在权责一致原则的要求下，承担责任是一种必然结果。因此，能够在权责一致框架内实现避责与行权平衡的方法自然受到行政官员的青睐，而国内基层官员常见的避责路径是切断联系，撇清决策人与决策结果之间的因果关系，进而在权责一致下实现事先行权与事后避责的兼顾，如“找替罪羊”。基于该视角，就不难理解压制型法规则的存在逻辑——强化公众参与、增加外部意见流入，甚至让公众或者专家也享有决定权会增加行政成本，同时，形成事实上的分权，不利于体现行政权威；下位法将决策规则尤其是程序明确化，从而导致行政官员因悖离程序而被贴上“违反法定程序”的责任标签，限缩了决策中必要的灵活裁量权；更为重要的是，在缺乏明确法定标准的情况下，宽泛的行政裁量权使行政官员能根据需要对规则程序进行解释从而在现行法治框架内进行法治化避责。例如主张“决策经过充分民主讨论”等，一旦标准明确化，抑或摄入外部意见，那么行政可能无法仅基于自身主张而免责，这无疑与避责相悖。因此，这种行权与避责的平衡是顺应压制型法-自治型法-回应型法变革、完善科技决策立法时不应忽视的。

如果说上述避责取向是立法完善的运作基础，那么正确理解压制型法-自治型法-回应型法的关系便是立法完善的理论前提。有观点认为“迈向回应型法并不能基于压制型法而直接发生一个‘惊险的跳跃’”[27]，其忧虑源于对回应型法可能因强调目的与实质正义而将法律，尤其是程序作为工具，从而消解其相对于“权力”的独立地位，这无疑与试图淡化压制型法色彩的中国法治变革背道而驰。在行政权仍然独大的中国，这种担忧有其特殊价值。但正如季卫东教授所言，这种忧虑的背后是论者对程序的误读，即仅看到程序作为法保持自治性的形式主义功能，但是忽视了任何目的下价值纠纷调整都需以程序性安排为基础的论证规则，程序价值不仅仅是规范权力，保持法律自治性，更是公民参与、实现政府社会和谐共治的基础，没有程序的社会性法治模式注定是存在于理论假设中的空中楼阁。因此，规则、程序作为自治型法的基础“装置”，并不会因为回应型法的引入而失去价值，相反，以它作为基础能够有效促进自治型法与回应型法理念的有效融合，在迈向回应型法的同时保持自治型法对规范权力的固有价值。

综上所述，在行权与避责之间寻求平衡，同时，将自治型法与回应型法的理念有机融合是完善科技决策的基点。因此，在立法体系中应当理顺中央与地方立法的关系，通过地方立法明确政府行为标准，为政府与社会的自治划定边界。在具体规则上，首先通过决策主体多元化，一方面减少行政权覆盖面，有利于行政官员“避责”，另一方面也为专家与公众实质性参与决策奠定基础；其次鉴于我国科技决策基本程序与规制尚未建立，因此仍需积极利用现有重大行政决策程序等立法资源建构普遍性规则，规范行政权力。

3.2 立法体系完善：以基层法治资源供给为目标

《科技进步法》对下位规范的强约束力使得整个立法体系极度模糊，尤其是程序规则的缺失导致公民参与和社会自治因缺乏明确的法治空间而完全取决于行政官的裁量；但对于行政官员而言，过于放纵的裁量权和模糊的权限范围导致其很难逃脱权责一致的责任风险。因此，无论是保证公民参与，形成科技决策的合理决断空间，还是合理区分官员责任，恢复科技决策立法的实质层级、实现基层法治资源的自我供给都是必要的，即基层立法为地方政府提供具体法治资源，确保可操作性，而中央立法则以权威性供给价值秩序，确保法体系稳定。

首先，通过自我规范化提供法治基础。新《立法法》颁布后地方政府在科技领域只能借助规范性文件，在地方性法规下供给法治资源。因此，地方政府应当加强制定决策规范性文件，每一个具有决策事项的部门均应制定相应的实体与程序规定，形成一套自我法治化的规范体系，使得政府官员有法可依，实现守法决策可免责；而更为重要的是，通过法定规则与程序划定政府决策边界，边界之外即是公民等外部力量能够介入的，甚至主导决策空间。其次，通过备案审查与法院附带性审查，维护法治秩序的统一。下位规范基于有效治理与“放权于民”的需要，可能会破坏《科技进步法》的法治统一，所以各级政府应定期对规范性文件进行备案审查与清理，实现法治统一与实质正义的协调，而各级人民法院也应当在《行政诉讼法》第53条“规范性文件附带性审查”的规定下积极履行监督职能，确保规范性文件不与上位法相抵触，由此形成灵活有序的规范性文件-地方性法规-《科技进步法》梯度配置的科技决策法治资源体系。

3.3 规则层面重整：主体多元与程序规制

传统的压制型立法模式过于强调政府在决策中的地位，但科技的专业性决定了非专业的政府官员很难了解决策对象的科学内涵，从而造成权力、能力与责任三者的不匹配，而决策对科技专家和普通公众的实际影响也要求他们必须对科技决策有实际影响力。所以，政府在科技决策中必须灵活把握自身与科技专家、公众之间对决策的影响，既要让科技专家与公众有的放矢，也不能以“还权于民”为由不履行监管职能。

现实中，涉及科技方面的决策几乎都由政府最后拍板决定，科学专家与公众基本上处于提供建议或意见的地位，决策的权威性有余而科学性与民主性不足。为此，未来立法应根据科技决策事项，建立政府与科技专家、普通公众之间的决策权动态调整机制。该机制的核心是合理约束政府对科技决策的最终决定权，将一部分事项的最终决定权让渡于科学专家与公众，政府仅关注最重要的科技事项，官员也仅对最重要的事项承担责任。

首先，作为多数立法规定的科技决策主体以及享有决策权的各级政府应当引入“重要性保留”理念[28]，以科技对人民群众的影响程度为标准，将作为客体的科技事项类型化为重大事项、重要事项与一般事项；其次，在实际操作中就可能对本区域居民产生重大影响的科技决策事项，如区域内进行较大投入的科技发展项目，政府应当保留重大科技事项的最终决策权，在决策过程中可请求专家提供咨询意见，也可向普通民众公开征求意见，但是上述意见仅为参考，最终是否采用由政府自行裁量并承担决策责任，不得以“民主讨论”、“公民参与”等免责；再次，针对重要事项，政府应当组织独立专家委员会，由其对决策事项的科学性进行判断，将初步决定向公众征求意见，并由该委员会结合公众意见对前述决定进行二次修正，形成最终决策案，再由政府对该决策案进行公共利益审查，如无不符合公共利益情形不得更改原决策案，并就审查是否尽到合理义务承担责任。在此过程中，专家是决策主体以保障科学性，公众是决策意见提供者以实现供给民主性，而政府仅对公共利益进行维护性审查，不直接干涉科技专家的决策；最后，针对科学难度低、影响程度小的事项，可交由专家委员会决策，适当征求意见后，交政府科技部门备案即可。在此，备案并非审查式备案，仅是收集信息以备事后执行与监管，官员也不会被问责。

3.3.2 建立科技决策程序制度：与重大行政决策程序制度相衔接

程序不仅是保障法的相对权力、保持自治的重要特征，同时，也是吸纳多元意见、实现实质正义的重要平台。因此，程序规制的引入能够同时实现自治型法与回应型法的双重要求，实现形式正义与实质正义的双重目标，并且避免遵守正当程序决策的政府官员承担责任风险。基于此，建立细化明确的程序规制便是今后立法中的当务之急。当下如火如荼开展的重大行政决策程序立法提供了有益参考，在降低立法难度的同时，可实现决策制度的统一。

在各地关于重大行政决策程序的立法中，听证、合法性审查、专家咨询以及实施后评估4项程序制度最引人注目[29]，可以将其作为科技决策程序的制度节点。由于上述已对专家咨询作出专门讨论，因此主要阐述另外3项制度。

首先应建立有效的听证制度。考虑到科技决策较之普通听证具有高度专业性，因此建构重点为通俗清晰的说明理由机制。具体而言，首先，听证前说明，即在听证前对社会公众进行有效说明，并对此施加高于普通听证的说明义务，例如为听证通告附随通俗易懂的科学说明，方便听证参与者履行职责；其次，为避免政府或科技专家以科技事项的高度专业性为由排斥听证中的公众意见，导致“听而不证”，因此在最终决定中应附随对公众意见选用与否的说明；再次，政府法制部门应当对科技决策进行合法性审查，防止以科学名义破坏法治现象的发生，但考虑到科技事项本身的高度专业性，审查方法应当主要关注上位法对涉及的科技事项是否有明确规定，如无则应尊重业务部门或科技专家的意见；最后是决策后评估机制。由于高度专业性，决策后评估应以实效性为重点，兼顾法治性，实践操作中建议通过招投标形式选拔独立的第三方科技专家，由其组建包括法学专家在内的评估团队，对科技决策的实际效果进行量化考核，如是否推进了地方科技进步、是否为人民群众带来了实益、是否与法律法规产生冲突等，并将评估结果纳入地方政府绩效考核体系。

4 结语

从压制型法到回应型法的转变，不仅仅是立法模式的转变，更是国家治理观念的转变。尤其是在十八届五中全会提出“构建全民共建共享的社会治理格局”的语境下，国家治理新格局更需要一个能有效回应社会公众诉求的法律制度支撑。高度专业的科技决策，为政府垄断信息与决策权提供了制度空间，但科技发展的经验表明，中国的科技发展绝非是几个科学家和政府官员在实验室、办公室闭门造车的结果，而是行政人员、科技专家与公众共同努力的结果，忽略任何主体，中国的科技发展都无法取得今天的成就。因此，立法中应摒弃“全能政府”理念，将强调义务和责任的政府权威形式转向具有开放性沟通能力的扩散型政府权威，让政府由单纯的主导者、决定者转变为科技成果推动者与科技环境构建者，让科技专家和公众积极参与决策，充分发挥市场的导向性，让社会需求作为科技成果转化的指挥棒，自下而上地推进科技立法的完善，从而通过科技决策引领科技体制及其相关体制的深刻变革。

[1] 王进.策略信息工具在科技决策中的功能与效用研究[J].中国科技论坛，2013(1)：24-28.

[2] 许明金.技术竞争情报在科技决策咨询中的作用及应用研究[J].现代情报，2012(12)：78-80.

[3] 汝鹏,苏竣.政府与科学家关系及科技决策机制优化[J].科学学研究，2010(12)：1814-1818.

[4] 叶大凤，熊天溧.科技决策中公众参与有效性探究[J].学术论坛，2014(7)：159-162.

[5] 赵莉楠，李乐旋.科技决策中的博弈行为分析[J].中国科技论坛,2012(12)：21-26

[6] 苏竣，郭跃，汝鹏.从精英决策到大众参与：理性视角下的科技决策模式变迁研究[J].中国行政管理，2014(3)：90-94.

[7] 万劲波，谢光锋，林慧.典型国家科技创新决策与咨询制度比较研究[J].中国科学院院刊，2017(6)：601-611

[8] 娄成武，张露萍.我国公众参与科技决策的现实障碍及对策分析[J].科技进步与对策，2010(18)：5-8.

[9] 马治国，李晓鸣.科学技术进步地方性立法比较研究[J].科技进步与对策，2012(6)：90-95.

[10] 杜一平.重大科技决策事后评价机制研究[J].行政论坛，2015(6)：79-83.

[11] 戴建华.作为过程的行政决策——在一种新研究范式下的考察[J].政法论坛，2012(1)：167-174

[12] 全国人大常委会法制工作委员会国家法室.中华人民共和国立法法释义[M].北京:法律出版社,2015:27

[13] 曹宇.地方科技创新立法的反思与修正[J].科学管理研究，2016(8)：21-24

[14] [美]P．诺内特，P．塞尔兹尼克．转变中的法律与社会: 迈向回应型法[M]．张志铭，译．北京: 中国政法大学出版社，2004：16

[15] 崔卓兰，张继红.从压制型到回应型: 行政法治理模式的转换[J].社会科学辑刊，2014(6)：58-63.

[16] 徐凤.国家治理现代化与法制转轨[J].首都师范大学学报：社会科学版，2017(3)：91-97

[17] 王孔祥.西方回应型法对我国民事司法改革的启示[J].江苏社会科学，2012(4)：143-150.

[18] 梅传强，张永强.金融刑法的范式转换与立法实现[J].华东政法大学学报，2017(5)： 102-109.

[19] 张小宁.“规制缓和”与自治型金融刑法的构建[J].法学评论，2015(4)：62-74.

[20] 张健.迈向回应型法:我国地震预报立法的反思与完善[J].云南社会科学，2014(1)：132-136.

[21] 赵孟营.现代社会中个人与组织如何联结:理性的行动关联[J].人文杂志，2006(2)：140-146.

[22] [美]霍菲尔德.基本法律概念[M].张书友,译.北京：中国法制出版社，2009：76-77 .

[23] 季卫东.法律程序的意义——对中国法机建设的另一种思考[J].中国社会科学，1993(1)：83-103.

[24] 沈木珠，班小辉.“后危机时代”我国地方科技立法创新研究[J].法学杂志，2010(6)：19-32.

[25] 倪星，王锐.从邀功到避责: 基层政府官员行为变化研究[J].政治学研究，2017(2)： 42-51.

[26] 陶鹏.迟滞、分化及泛化:避责政治与风险规制体制形塑[J].云南社会科学，2016(6)： 89-94.

[27] 于浩.迈向回应型法：转型社会与中国观点[J].东北大学学报:社会科学版，2015(2)： 193-197.

[28] [日]盐野宏.行政法总论[M].杨建顺，译.北京：北京大学出版社，2008：45.

[29] 王万华，宋烁.地方重大行政决策程序立法之规范分析——兼论中央立法与地方立法的关系[J].行政法学研究，2017(1)：24-40.

TowardResponsiveLaw：ReflectionandPerfectionofLegislationofScienceandTechnologyDecisionMakinginChina

Abstract：There are obvious characteristics of “pressing law” in the legislation of science and technology decision-making in china, which is manifested in the external views of scientific experts, the public and other representatives failed to flow into the administrative organs, the administrative discretion lacks effective restraint, the Law on Science and Technology Progress has too strong binding on local legislation. The pressing scientific and technological legislation model has appeared many problems in practice, and has greatly affected the progress of science and technology in our country. It is necessary to reflect on the legislation of science and technology decision-making in China, and try to break the monopoly of the government’s decision-making power and introduce scientific and technological experts and the public as the main body of decision-making; reference to the “Major administrative decision-making procedure system” and establish scientific and technological decision-making procedure mechanism; encourage grass-roots government to standardize itself, and combine the filing review and regulatory documents collateral review system to ensure the coordination of legal order and effective governance, establish a new legislative model, that is, legislative model of “responsive” scientific and technological decision making.

KeyWords:Scientific and Technological Decision; Legislation; Repressive Law; Responsive Law

作者简介：胡若溟(1990-)，男，陕西韩城人，浙江大学光华法学院博士研究生，研究方向为行政法与科技立法。

迈向回应型法：我国科学技术决策立法的反思与完善