汤天波1，2，卢 超1，薛奕曦1，单蒙蒙1，尤建新1,3
(1．上海大学 管理学院，上海 200444；2．上海市科学学研究所，上海 200235；3．同济大学 经济与管理学院，上海 200092)
摘 要：当前，企业研发国际化已成为跨国公司竞相布局、落实“走出去”战略的重要抓手。从政策目标(P)、政策主体(S)、政策客体(O)、政策工具(I)4个维度构建适用于创新政策比较分析的PSOI框架模型，并据此对我国企业研发国际化政策进行比较研究，进一步从优化政府管理体制、加强需求侧政策工具应用、提高公共信息平台建设与运营服务水平等方面提出优化建议。
关键词：跨国公司；研发国际化；PSOI框架；内容分析
当前，研发(R&D)全球化已经成为继贸易全球化、生产全球化、金融资本全球化之后世界经济一体化的重要趋势[1-2]。美国国家科学基金会(NSF)指出，2003-2013年世界研发支出总额增长1倍多[3]。在持续上升的研发投入带动下，跨国公司开始实现地理空间上的扩散，各国企业也逐步加快全球研发布局，研发全球化特征越来越明显[4-5]。2015年全球创新企业1 000强中已有94%的企业在海外开展了研发活动，其中，207家公司在全球共设立2 041个研发中心，跨国研发总投入高达4 800多亿美元，占研发总投入的71%[6]。对于企业而言，构建全球研发网络可以打破自身能力和条件限制，在全球范围内配置技术资源，进行知识、技术和信息等创新资源的重新组合，降低研发成本，迅速占领目标国市场，全面提高研发效率，有效应对越来越复杂的市场变化。
我国企业开展海外研发始于20世纪90年代初，当时以格兰仕、康佳、海尔等家电企业为主要代表[7]。进入21世纪以来，为紧跟研发全球化的时代潮流、响应中央政府深入实施“走出去”开放战略，我国各级政府积极推动企业“走出去”开展研发，并涌现出华为、中兴、联想、海尔等一大批技术实力雄厚的跨国企业[8]。相比20世纪末，我国现有从事海外研发投资活动的机构数量大幅增加，涉及领域也从传统家电行业拓展到IT及通信、生物医药、汽车、移动互联网、新材料等众多高新技术行业，战略目标亦从最初的技术跟踪、信息获取等被动追赶发展到了技术输出、市场拓展、研发储备等主动布局和技术引领相结合的中长期发展[9-10]，总体步入了快速发展期。然而，与发达国家企业相比，我国企业仍然存在研发创新能力不足、跨国经营经验缺乏、跨国资本运作实力弱等诸多问题，迫切需要政府给予相应政策支持，以使企业更加高效地配置全球创新资源、参与国际竞争。
目前，无论是学术研究还是现有政策体系均已滞后于我国企业跨国研发投资所需。基于此，本文拟在全面梳理当前我国企业跨国研发投资政策的基础上，构建创新政策比较分析框架，深入研究现行政策目标、主体、客体、工具特点，从而优化政策设计，以促进我国企业进一步开展跨国研发。
目前国内外针对企业海外研发投资政策的研究主要集中在东道国政策环境对企业跨国研发投资区位选择的影响方面。已有研究表明，东道国政治制度质量和政治环境稳定性是除市场规模、科技发展水平之外，影响企业海外研发投资区位选择的重要因素[11-14]。许多学者通过采用一元线性回归、实证研究等不同方法分析得出，东道国知识产权政策是影响海外研发机构区位选择的主要因素[15-17]。然而，聚焦母国政策支持的研究大多停留在定性分析阶段。如张蕴萍、孙福全等[18-19]指出，政府应当而且可以在推动企业跨国研发投资中发挥更为积极的作用；吕萍等、李凌[20-21]认为，政府应从信息服务、资源整合、产业链投入、产学研合作、技术入股等方面支持企业开展海外研发投资，但对于政策过程、政策文本、政策目标等并没有深入探讨。可见，现有研究主要集中在东道国而非母国的政策环境方面，这与我国企业研发国际化进程不匹配。然而，中国、印度等后发国家企业由于研发与创新能力、国际市场信息获取能力并不强大，再加之缺乏跨国经营与研发管理经验，迫切需要母国政策支持。
从本质上来讲，促进企业跨国研发投资的政策属于技术创新类政策，要对比分析该类政策，需要找到政策核心维度，从而设计分析模型。早期的政策分析主要以目标—手段两维框架为主[22]，后来逐渐过渡为目标—工具—执行三维框架[23-24]。在政策目标方面，Flanagan等[25]将技术创新政策目标分为增加企业R&D需求、支持R&D机构等5大类；在政策工具方面，Borrás & Edquist[26]则将政策工具划分为规制工具、经济转移工具和软性工具3类；在政策执行方面，Hall & O'Toole[27]认为，政策执行就是政府部门有明显作为或不作为意向，但未对外界产生最终影响的过程。在国内，不少学者结合研究对象特点，尝试构建不同维度框架模型，并展开了实证对比研究。如张勇进和王璟璇[28]构建了战略规划、技术能力提升和应用管理3个维度的框架，对主要发达国家的大数据政策进行了对比分析；蔺洁等[29]构建了政策主体—工具—目标三维比较分析框架模型，对中国江苏省和美国加州的创新政策进行了对比研究；李凡等[30]通过构建适合金砖国家技术创新政策的政策目标—政策工具—政策执行三维比较研究框架，遴选25个变量，运用聚类分析和因子分析等定量分析方法，对金砖国家技术创新政策进行了全面比较分析。然而，现有研究很少同时考虑国内外不同复杂环境且企业研发国际化政策的样本量极少，使比较分析框架难以得到有效应用。
自2000年以来，我国相继出台了一系列推动企业海外投资的政策，帮助企业解决海外投资审批与管理等问题，为企业开展海外投资提供支持。然而，企业研发国际化投资并没有在现行政策体系中得到重视，迫切需要理论界、学术界展开深入研究。
据统计，截至2016年底，我国中央政府和省、市地方政府共出台了11份鼓励与促进企业跨国研发投资的相关政策(表1)，总体数量较少，且大部分是提升地区产业竞争力、促进企业走出去的政策，关于跨国研发投资的专门性条款不多。
具体而言，主要分为四大类：①战略指导与制度创新政策，从国家层面提出推进我国企业研发走出去、融入全球创新网络，并提出体制机制改革与创新的具体举措(政策1)；②针对特定产业领域的政策。针对国家及地区重点发展的主导产业，通过多种形式鼓励行业内企业开展海外研发投资，从而提升产业国际竞争力(政策2、3)；③针对各类企业的政策。通过政策引导、资金支持、信息服务等手段鼓励符合条件的企业开展海外研发投资，设立海外研发中心(政策5、8、9)；④针对境外投资的政策。通过完善监管制度、优化政策审批流程、提供便利化服务等手段，突破管理体制障碍，推进国家或地区的境外研发投资，同时，整合全球创新资源进行开放式创新(政策4、6、7、10、11)。
由于本文仅检索到11份关于促进企业跨国研发投资的政策条款，样本量较少，不适合进行量化分析。因此，将在蔺洁等(2015)、李凡等(2016)等学者研究基础上，结合研究对象特点，构建创新政策比较研究框架，采用内容分析法对当前我国各级政府促进企业研发国际化的政策进行系统化分析(图1)。
政策分析可以从政策目标(policy purpose)、政策主体(policy subject)、政策工具(policy instrument)等方面把握[31]，也要充分考虑到政策客体(policy object)的诉求和反应[32]。其中，政策目标是政策制定的初衷和执行方向，主要包括目标方向(推动产业发展、提升创新能力、加强对外开放等)和具体指标(规模、产值、占比、时间等)；政策主体是指决定政策目标、选择政策工具、发布并监督政策执行的机构或组织，如国家和省(市)各级政府主管部门，以及不同级别、类型的政策主体；政策客体是指政策主体出台政策希望能够影响、干预的目标群体，主要包括涉及领域(特定领域或所有领域)和实施对象(部分企业或个人、全部企业或个人等)等方面；政策工具是由政策执行主体掌握和运用，用于干预创新的手段，主要包括供给侧政策工具(公共财政资金投入、科技创新人才培养、R&D支持、税收优惠等)、环境侧政策工具(准入规则、规范条例、公共服务、基础设施等)与需求侧政策工具(财政补贴、政府采购、平台建设、宣传教育等)。
表1 我国促进企业跨国研发投资的政策概况
资料来源：根据各级政府部门网站整理而成
图1 创新政策目标-主体-客体-工具(PSOI)比较分析框架
基于创新政策比较分析的PSOI框架，对表1的11份政策文件进行内容分析。
从目标方向来看，政策2、3的重点在于推进特定产业领域的国际化，提升产业全球竞争力，其它政策主要致力于提升对外贸易能级、培育本土跨国公司和深入实施“走出去”战略等方面，通过推动企业跨国研发投资，促进创新政策主要目标实现。在当前创新全球化浪潮下，通过政策支持广泛布局多个重点产业领域，抓紧培育一批具有国际竞争力、能够整合全球创新资源的跨国公司迫在眉睫。
从具体指标来看，不少政策文本提出了定量考核指标，以保障政策效果。如政策8提出“经过3-5年上海基本形成5～8家达到商务部中国非金融类跨国公司100强入围标准的跨国公司，8～10家境外资产和营销额占比较高的跨国经营企业”；政策9提出“通过3年左右的时间，湖南省培育50户以上年出口额超过1亿美元的重点出口工业企业，全省工业年出口额达到500亿美元以上”。
从主体分布来看，有3项国家级层面政府政策，6项省级政府政策，2项市级政府政策。3项国家级层面政府政策中，有2项由国务院直接发布(政策1和3，以下分别用“政策”+“编号”代表各项政策)，且均为2015年发布，有1项由商务部、发改委、科技部、工信部、财政部等十个部委联合发布(政策2)。从主体地域分布来看，主要分布在东部沿海地区，这与当地经济发展水平、对外开放程度和未来发展需求相吻合。其中，广东省政策最多，有2项省级和1项市级政策。
从政策特点来看，不同主体出台的相关政策存在明显区别。其中，国家层面的政策主要为倡导性政策，重点在于引导各省市加强对企业跨国研发投资的重视，从多方面推进地方优势产业在走出去的同时开展跨国研发投资，设立海外研发中心。而省级和市级层面的政策主要为鼓励性与操作性政策，在给出政策目标和鼓励性意见的同时，提出具体的管理体制改革、资金投入、税收优惠等政策工具，在操作层面保障政策实施效果。
从涉及领域来看，大多数政策能覆盖所有产业类型，少数政策的目标群体有一定针对性和倾向性。其中，国家层面有2项针对战略性新兴产业、国际产能和装备制造领域的政策，如政策2明确提出“鼓励符合条件的企业通过并购、合资、合作、参股等多种方式在海外设立研发中心，重点扶持风能、太阳能、新型平板显示和高性能集成电路、新能源汽车、生物育种等行业与国外研究机构、产业集群建立战略合作关系”。地方层面，湖南省重点针对工业企业实施“走出去”战略。
从实施对象来看，上海只针对国有企业，由国资委出台了培育国有跨国公司的实施意见，而其它10项政策并不区分企业所有制类型。这与上海经济结构以国有企业为主导的国强民弱格局一致；而由浙江省商务厅和科技厅主推的加快企业“走出去”战略实施力度也很大，主要依托具备明显优势的民营企业并取得了显著成效。
从供给侧来看，主要有科研计划项目、直接补贴和科技奖励、创新型人才培育等手段，旨在提高企业开展研发国际化的积极性，提供相应人力、智力和物力支撑。从环境侧来看，主要有管理体制改革、税收优惠、金融支持(信贷、保险)、公共信息平台、知识产权服务、标准化服务等手段，旨在为企业开展研发国际化提供必要管理服务、资金服务、信息服务等支撑。然而，按照Rothwell & Zegveld (1981)对于创新政策工具的分类，以公共采购为主要代表的需求侧政策工具并没有在现行政策体系中得到应用，未来应给予重视(表2)。
表2 11项政策中3个维度政策工具的应用情况
更进一步，对于同一种政策工具，国家、省级和市级3个层面的应用也各有特色。例如，在“管理体制改革”方面，国家层面的政策1重点从国家层面协调商务、科技和税务三大部门，对国际研发合作项目的付汇进行事后并联监管，对科研人员因公出国放宽限制条件，对海关检验检疫管理进行改革；省级层面的政策6、7、8分别从简化审批流程、优先办理审批事项、改革国有资产管理考核办法等方面展开。在金融支持方面，国家层面的政策2对战略性新兴产业出口信贷和出口信用保险方面给予重点支持，政策3从提高企业融资能力角度鼓励商业性金融机构积极参与；省级层面的政策5直接提出每年安排2亿元人民币用于补助企业对外投资合作的前期费用、启动资金、贷款利息、保费以及企业的分类激励，政策6对境外产业园(区)承办单位购置(或租赁)土地的贷款给予贴息支持；市级层面的政策10积极推动企业与金融保险机构在境外投资贷款、保险、风险评估等领域合作。
本文从政策目标、政策主体、政策客体、政策工具4个维度构建了适用于创新政策比较分析的PSOI框架模型，并以我国现行促进企业研发国际化政策为例进行了实证比较与分析。研究发现：无论是中央政府还是地方政府层面，我国亟待加强对推进企业研发国际化、培育具有整合全球创新资源的本土跨国公司的重视，同时，出台推进优势企业开展跨国研发投资的专门性政策。目前来看，我国在促进企业跨国研发投资方面还存在政府管理体制有待优化、公共信息服务平台建设与运营有待加强、需求侧政策工具应用不足、企业研发走出去风险防范机制不健全等问题。因此，可以重点从以下方面改进：
(1)进一步简政放权，为企业跨国研发投资提供便利。当前政府对外研发投资的多头管理现象仍然存在，应利用国家自由贸易区建设契机，开展管理体制改革探索，进一步加强商务、国资、发改、工信等部门的管理协同和信息共享。在监管上应尽量减少事前准入，加强事中和事后的监管与服务。同时，抓紧开展境外投资法律法规建设，使得各项活动有法可依。
(2)加强需求侧政策工具应用。从创新政策体系的角度看，需求侧创新政策具有投入成本低、实施效果好等优势，受到各国政府的广泛重视。而作为企业的自主行为，公共财政资金直接投入等政策工具的效果有限，亟待在需求侧开展政策设计，加强需求侧政策工具的应用。如在创新型产品采购过程中，对国际研发合作产品应给予重点考虑。
(3)提高公共信息平台建设和运营服务水平。目前来看，不少省市构建了对外投资信息服务平台，但运营效果并不理想。应探索建立以服务境外投资企业为目标的具有独立行政法人资格的综合性一站式服务平台，同时，设立境内和境外分支机构，以提供公益性境外投资服务为主，根据企业个性化需求提供分类分级的有偿定制化服务，也可以聘请国内和驻在国当地的专业技术服务人员，在投资目的国开展分行业领域的基础调查和研究，为企业境外投资提供切实有效的服务与指导。此外，积极整合各部门、各行业政策资源，做好行业指导、信息服务、知识产权服务、投资促进、人才培训、风险防范等综合性服务工作。
本文以我国企业研发国际化政策为研究对象，在客观评述、借鉴现有创新政策分析框架的基础上，构建了适用于创新政策比较分析的PSOI框架模型，并据此对现有政策文本进行了全面分析，发现现有政策在专门化、体系化、管理体制、政策工具运用和服务平台等方面存在不足，建议优化管理体制，提升对外研发投资便利性，加强需求侧政策工具应用，以提高政策实施效果、加强公共服务信息平台建设、促进企业研发国际化与本土跨国公司培育。同时，本文也存在一些不足，有待进一步研究：①尽管本文分析的相关政策是目前各级政府推进企业研发国际化的主要手段，但也有项目/资金直接支持、特事特办等非普惠性的点上推进办法，后续研究需更加全面考虑这些特性因素；②政策文本分析在很大程度上反映出当前我国推进企业跨国研发投资的状况，未来可以结合典型案例进行综合分析，以更加形象地描绘我国各级政府推进此项工作的主要手段与成效。
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Tang Tianbo1,2,Lu Chao1,Xue Yixi1,Shan Mengmeng1,You Jianxin1,3
(1.Managemengt School of Shanghai University, Shanghai 200444,China;2.Shanghai Institute for Science of Science, Shanghai 200235,China;3.School of Economics and Management ,Tongji University, Shanghai 200092,China)
Abstract：Nowadays, the internationalization of R&D is a key point for multinational corporations implementing the "go globally" strategy, and is urgently calling for the support from their home countries.This paper, firstly, constructed a PSOI framework model from four dimensions as policy objective (P), the policy subject (S), the policy object (O) and the policy tool (I), and then, made a comparative analysis for the present R&D internationalization policies in China.Further, this paper proposed several suggestions from the perspectives of reforming management system, adopting more policy instruments from the demand side, strengthening public information platform and improving the operation and service.
Key Words:Multinational Corporations;R&D Internationalization;PSOI Framework; Content Analysis
文章编号：1001-7348(2018)13-0118-05
文献标识码：A
中图分类号：F273.1
DOI：10.6049/kjjbydc.2017080297
作者简介：汤天波(1984-),男，内蒙古通辽人，上海大学博士研究生，上海市科学学研究所助理研究员，研究方向为科技管理与政策、知识管理、创新管理；卢超(1986-),男， 山东泰安人，博士，上海大学管理学院讲师，研究方向为科技管理、科技政策、创新管理；薛奕曦(1981-),女，河南焦作人，博士，上海大学管理学院讲师，研究方向为科技管理、电动汽车、产业政策、创新管理；单蒙蒙(1988-),女，山东日照人，博士，上海大学管理学院副教授，研究方向为科技政策、跨国公司、企业管理；尤建新(1961-),男，江苏苏州人，上海大学管理学院院长、教授、博士生导师，同济大学经济与管理学院教授，研究方向为质量管理、科技政策与创新管理。
基金项目：国家社会科学基金项目(15CGL003)
收稿日期：2017-11-28
(责任编辑：胡俊健)