中美创新战略规划政策工具比较研究

摘要：基于Rothwell和Zegveld的政策工具理论，以中国《“十三五”科技创新规划》和美国《2015年美国创新战略》的政策文本为研究对象，对中美创新战略规划的政策工具进行比较研究。结果表明:中美两国使用的环境型政策工具最为频繁，同时中国环境型政策工具的使用比率高于美国；两国使用供给型政策工具的比例相当，但中国供给型政策工具的内部机构不尽合理；两国使用最少的为需求型政策工具，中国需求型政策工具的使用比例尤其低。与美国相比，中国在个别政策工具运用方面存在过溢、错位、缺位等不良现象，就此借鉴美国政策工具的运用经验，提出了完善中国创新战略规划政策工具布局的建议。

0 引言

在由世界知识产权组织、美国康奈尔大学、英国国际商学院联合发布的《2016年全球创新指数报告》中，中国位列最具创新力经济体第25名，成为自2007年“全球创新指数报告”首次发布以来,第一个以中等收入水平跻身于全球25强的国家[1]。报告显示，中国创新效率成绩突出，位列世界第7位；同时，在本国人专利申请量、本国人实用新型申请量、本国人工业品外观设计申请量、知识型工人、国内市场规模等10项指标方面高居榜首。这些成绩的取得得益于中国正在构建的激励创新的整体环境，特别是政府出台的一系列促进创新发展的政策，如《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)》《国家创新驱动发展战略纲要》《“十三五”科技创新规划》等，这些政策在推动中国创新能力提升、创新生态建设、创新经济发展等方面发挥了重要作用。

美国在《2016年全球创新指数报告》总排名中位列第4位；同时，其在信贷、投资、引用文献H指数、计算机软件开支在GDP中的占比、文化与创意服务出口在贸易总额中占比等14项指标方面居全球第一位。自2004年提出“创新美国”口号以来，美国出台了一系列与创新相关的政策文件，如《美国竞争力计划：在创新中领导世界》《国家制造业创新网络：一个初步设计》，以及分别于2009年、2011年和2015年颁布的《美国创新战略》等，这些政策文件为美国国家创新生态系统的建设指明了方向，并从整体上促进了美国国家创新能力和经济水平的提高。

鉴于创新战略规划在国家创新发展过程中的突出作用，本文选择中国的《“十三五”科技创新规划》[2]和美国的《2015年美国创新战略》[3]政策文本为研究对象，对中美创新战略规划的政策工具进行比较分析。从政策背景来看，这两个政策文件均在国家强调以创新促发展的大背景下颁布，同时均以承接现有政策文件为基础，以完善相关政策文件为目的。从政策内容来看，两者均涉及发展目标、总体规划、关键任务、重点举措等内容，分别为各国在未来一定时期内的创新发展指明了道路。尽管存在社会制度、政策历史背景等差异，但仅就采用的政策工具而言，这两个政策文件仍具有较强可比性。

1 理论框架

政策工具是政府出台的一系列支持社会经济发展的政策措施的统称，一般包括财政补贴、税收优惠、金融信贷、政府管制、政府采购、公共服务等[4]。从本质上讲，政策工具是实现政策目标的路径和机制；从技术上讲，政策工具是政府运用的多种混合治理技术。国外学者按照不同标准，将政策工具划分为多种不同的具体类型。Howlett和Ramesh[5]以政府在提供物品和服务时的参与程度为标准，将政策工具划分为强制型、自愿型和混合型3类。Rothwell和Zegveld[6]依据政策产生影响的不同层面，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型3类。Klein Wooithuis和Lankhuizen[7]按照政府运用资源的不同，将政策工具划分为信息型、权威型、组织型和财政型4类。Ingram等[8]按照政策目标的不同，将政策工具划分为命令型、劝导型、制度变迁型和能力建设型4类。其中，Rothwell和Zegveld的分类法内容最全、应用最广，因而本文采用他们的政策工具分类方法，对中美创新战略规划的政策工具进行比较分析。

在Rothwell和Zegveld的分类方法中，每类政策工具又可进一步划分为多种操作性层面的具体工具。其中，供给型政策工具是指政府在人力、物力、财力、信息、技术等方面的投入，这种投入直接扩大了政府对创新各要素的供给，为各项创新活动的有效开展奠定了物质基础。供给型政策工具体现出政策对创新发展的推动力，可细分为基础建设、人才培养、资金投入、信息支持、公共服务等。环境型政策工具强调政府通过财政、税收、金融、法规等多种措施为创新发展提供良好的外部环境，从而为创新活动的开展提供有利的宏观保障。环境型政策工具可进一步划分为目标规划、财政金融、税收优惠、法规管制、策略性措施等。需求型政策工具是指政府借助采购、外包、管制等方法降低市场不确定性或创造新市场，从而为新技术、新产品的应用提供舞台。需求型政策工具体现了政策对创新发展的拉动力，可细分为政府采购、服务外包、贸易管制、海外机构等。鉴于此，本文提出政策文本分析框架如图1所示。

2 中美创新战略政策工具比较分析

2.1 政策文本编码及统计

本文在进行政策文本研究时，以具体政策条款为基本分析单元。用字母“C”表示中国的《“十三五”科技创新规划》，用字母“A”表示美国的《2015年美国创新战略》。按照“政策代码-篇代码-章代码-条款代码”进行编码。例如C-3-8-4表示《“十三五”科技创新规划》第3篇第8章第4条内容；A-4-7-3表示《2015年美国创新战略》第4篇第7章第3条内容。按照该原则，分别对两个政策文件进行编码，并剔除无效条款。最后，统计涉及政策工具的政策条款数量，得出中国《“十三五”科技创新规划》含106条，《2015年美国创新战略》含112条，其各自含有政策工具的类型、数量、占比情况如表1所示。

2.2 政策工具比较分析

(1)中美两国制定创新战略规划时使用最多的为环境型政策工具。统计数据显示，制定创新战略规划时，中国使用的环境型政策工具占59.43%，美国占54.46%(见表1)，中国使用比率略高于美国。就具体的环境型政策工具而言，中美两国采用的策略性措施居首位，分别占政策工具总数的37.74%和28.57%。策略性措施是指，为了促进科研创新、产业发展而针对某种情况采取的具体办法，如制定规划、奖励创新、倡导组建联盟等，通常这类政策工具发挥着规划、鼓励、号召、协调的作用。例如，《“十三五”科技创新规划》中提到的“推动跨区域协同创新，紧紧围绕京津冀协同发展需求，打造创新共同体”(C-4-12-1)，以及《2015年美国创新战略》提到的“鼓励国立卫生院、先进创新中心和雅芳女性基金合作建立乳腺癌研究企业”(A-4-15-4)等，均属于策略性措施类政策工具。

作为一种环境型政策工具，目标规划一般是指国家制定的较为全面、长远的发展愿景，例如“研究与实验发展经费投入强度达到2.5%，基础研究占全社会研发投入比例大幅提高，规模以上工业企业研发经费支出与主营业务收入之比达到1.1%”(C-1-2-3)、“设立具有野心的全国教育目标，如把美国学生在科学、技术、工程和数学方面的国际排名从中游提升到前几名”(A-3-9-1)等。统计结果显示，在中美两国使用的政策工具中，目标规划这一政策工具所占比例相当，分别为13.21%、12.50%。在财政金融、税收优惠这两类政策工具方面，中国的使用比率低于美国4.31个百分点。中美两国使用法规管制政策工具的数量相差不多，两国使用比率依次为5.66%、6.25%。法规管制通常是指为规范市场秩序而采取的各项措施，如专利权、知识产权、生产准入标准等。

(2)中美两国创新战略规划中供给型政策工具的使用比率相当。统计数据显示，《“十三五”科技创新规划》中使用的供给型政策工具占37.74%，《2015年美国创新战略》使用的供给型政策工具占39.29%，两者仅相差1.55个百分点(见表1)。就两国使用供给型政策工具的具体类型而言，中国使用最多的是公共服务(14.15%)，如“提升全链条科技服务能力，围绕创新链完善服务链，大力发展专业科技服务和综合科技服务”(C-5-15-1)、“完善创业孵化服务链条，支持知识产权服务机构为创业孵化提供全链条知识产权服务”(C-5-16-3)等；美国使用最多的是资金投入(18.75%)，几乎占全部供给型政策工具的一半，如“2016年美国政府预算决定投入3.25亿美元支持高级能源计划署的能源计划”(A-3-8-1)、“2016年美国政府预算计划投入2.15亿美元支持精准医学计划”(A-7-26-1)。

中国创新战略规划使用的供给型政策工具中，居第二位的为人力资源培养，占12.26%，例如“大力培养和引进创新型科技人才”(C-3-10-2)、“健全科技人才分类评价激励机制”(C-3-10-3)等。中国使用较少的供给型政策工具包括基础设施(6.6%)、资金投入(2.83%)、信息支持(1.89%)。美国使用的供给型政策工具中其它工具的比重远低于资金投入，如美国使用公共服务、信息支持、人力资源培养、基础设施的比例依次为7.14%、6.25%、4.46%、2.68%。需要注意的是，美国这几方面供给型政策工具使用较少，并不意味着美国不重视这些领域，而是因为美国高度发达的社会经济状况使其在科研基础设施建设、科研人力资源培养、科技信息服务等方面具备了较好的基础条件，相对而言，美国创新发展对这方面政策工具的需要不会特别强烈。因此，《2015年美国创新战略》也就减少了相应政策工具的供给。

(3)中美两国创新战略规划中需求型政策工具使用率较低。统计数据显示，美国创新战略中使用需求型政策工具的比例为6.25%，而中国的使用比率仅为2.83%，比美国还要低3.42个百分点(见表1)。需求型政策工具是指政府通过采购、外包、管制等方式积极开拓新技术、新产品应用市场，从而在减少市场不确定性负面作用的同时，拉动技术创新、产品开发的大力发展[9]。在知识经济时代，只有将技术创新成果产业化和规模化，才能更好地发挥创新驱动经济发展的作用。

就中美两国使用需求型政策工具的具体类型而言，美国使用最多的为政府采购，政府采购通常是指中央或地方政府制定的各项采购规定和计划，如美国创新战略中提到的“政府机构要优先采用新开发的先进技术”(A-6-23-8)；其次为贸易管制，一般指在国际贸易中实施的进出口管理措施，如“美国政府致力于和他国或地区建立促进商品出口、消除市场壁垒、保护知识产权的贸易协定”(A-4-19-1)。中国使用最多的为设立海外机构，如“支持企业在海外设立研发中心，并参与国际标准制定，推动装备、技术、标准、服务走出去”(C-4-14-2)。服务外包这一政策工具在两国的政策文件中未得到体现。

3 美国创新战略对中国的启示

从总体上看，中国创新战略规划涉及的政策工具较为全面，但与美国创新战略中政策工具的运用相比还存在一些问题。中国创新战略规划中环境型政策工具的使用存在过溢情况，同时存在过于倚重策略性措施的现象，反映出中国环境型政策工具结构布局的不合理性。在供给型政策工具方面，中国创新战略规划尤其注重公共服务和人力资源培养，而对资金投入和信息支持这两类政策工具重视不足。需求型政策工具是当前中国创新战略规划的软肋，使用类别少、频率低，并没有真正发挥出创新拉动作用。鉴于此，本文提出如下政策建议：

(1)调整创新战略规划政策工具的总体布局，推动不同类型政策工具的协同发展。从整体上看，中国创新规划中供给型、环境型、需求型政策工具占比依次为：37.74%、59.43%、2.87%；而美国创新战略中三者占比分别为：39.29%、54.46%、6.25%。可见，美国政策工具组合模式中不同类型工具比重差距较小，工具运用较为均衡；而中国的政策工具组合则还存在一定欠缺，不同类型政策工具的使用比例差距较大，政策工具的总体结构不合理。环境型政策工具使用比例过高，需求型政策工具使用严重不足，既是中国创新战略规划面临的现实问题，也为中国调整政策工具总体结构、推动政策工具协同发展提供了机遇。

中国创新战略规划在选择具体的政策工具时，出现了过于倚重个别政策工具的现象，如策略性措施；还有一些政策工具虽被提及但未得到足够重视，如资金投入、信息支持、财政金融、税收优惠；同时忽略了一些在美国创新战略中得到良好应用的、行之有效的政策工具，如政府采购、贸易管制。因此，中国在未来的创新战略规划中，需要进一步协调不同政策工具的使用比例，适当降低环境型政策工具的使用率，增加需求型政策工具的使用比例，稳定供给型政策工具所占比重，以更好地发挥不同类型政策工具的协同作用。

(2)优化环境型政策工具的内部结构，逐步强化财政金融和税收优惠的激励作用。从上文统计数据来看，在中国创新规划采用的环境型政策工具中，策略性措施占比高达63.49%，比美国高出11.03个百分点；财务金融和税收优惠这两项政策工具占比合计仅为4.76%，远低于这两项政策工具在美国创新战略中所占比重，后者占比为13.12%(见图2)，这在一定程度上说明了中国环境型政策工具内部结构的不合理性，迫切需要对环境型政策工具的内部结构进行调整，以推动环境型政策工具组合的优化升级。

政策工具中策略性措施的大量运用，体现出政府为促进特定情况下的创新发展积极作为，但策略性措施一般属于政府解决当前问题的短期行为，虽然能够在一定程度上弥补由于制度缺位造成的问题，但不能在整体谋划、长远布局层面发挥作用[10]。财税金融政策工具通过财政拨款、税收优惠、金融服务等措施，能够很好地起到激励创新的作用。从整体上看，中国财政金融和税收优惠方面的激励措施存在缺位现象，目前仅有的加计扣除、股权激励等少数政策，也由于覆盖面小、申报程序繁琐等原因，并未真正起到激励企业创新的作用。同时，中国财税政策多为普适性政策，此类政策功能不专、效能不高，导致政策激励效果不明显[11]。因此，今后在制定创新战略规划时需要统筹考虑，适当减少策略性措施，转而增加财税金融政策的支持，特别是要制定指向性较强的专业领域内的政策，并适当简化申报程序，以优化环境型政策工具的整体布局，增强其对创新发展的促进作用。

中美两国运用目标规划和法规管制的比例相当。但需要注意的是，中国在设立规划目标时，应进一步考虑到规划目标的体系性，采用规范的目标管理方法，并注重完善落实规划目标的细节过程，这样才能真正发挥该政策工具的作用。知识产权是法规管制的一项重要内容，同时也是激励和保护创新最有效的措施之一，但中国目前的知识产权保护还处于薄弱环节，因而政府要在出台和完善知识产权保护法律法规的同时，严厉打击各种侵权行为，从而保护创新者的合法权益，并对他们的创新活动起到激励作用。

(3)完善供给型政策工具的供给模式，不断强化资金投入和信息支持的推动作用。在供给型政策工具使用方面，美国使用的资金投入占47.73%，中国仅占7.50%；美国政策工具中使用信息支持的比例高出中国10.91个百分点(见图3)。与美国相比，中国则更侧重于人力资源培养、公共服务、基础设施方面政策工具的运用。这种情况的出现与两国当前经济和社会发展阶段有关，美国属于全球一流的经济体，在人、财、物等方面已经具备了极高的供给水平；而经济发展处于中等水平的中国，还需要不断完善基础设施建设，加强人力资源培养，并提供更多公共服务，从而为本国创新经济发展提供基础条件。

从创新投入来看，《2016年全球创新指数报告》显示，中国全球创新投入排名中居第29位，而美国则高居第3位；仅就东南亚、东亚、大洋洲区域而言，中国内地的创新投入也排在了新加坡、中国香港、日本、澳大利亚、韩国、新西兰之后。创新投入在促进创新发展方面起着决定性作用，而政府稳定的资金投入具有显著正向效果[12]。政府直接投资能够在一定程度上规避企业面临的创新投入高风险问题，同时能够对企业科研资金投入起到带动作用。要想长期维持经济的稳定增长，应使科技创新投入速度与经济增长速度相匹配(张优智，2014)。因此，中国创新战略规划中还需进一步加大创新资金投入，以解决企业尤其是中小企业创新发展资金缺乏的问题，从而更好地促进中国创新驱动型经济发展。

互联网信息时代的到来，使得信息技术、信息交流、信息安全等变得尤为重要。在中美两国创新战略规划中，中国使用信息支持这一政策工具的比例仅占供给型政策工具的5%，远低于美国的15.91%。从内容来看，美国采用了建设新一代数字化基础设施、推动不同无线网组织之间的合作、公开联邦数据为创新者提供服务等具体措施，为美国创新经济的发展提供信息支持；而中国则提出了发展新一代信息技术、加强基础设施的信息化建设等比较笼统的支持策略。因此，中国未来的信息支持不但要在量上有所强化，同时还应充分考虑到信息支持这一政策工具的可操作性问题。

(4)提升需求型政策工具的使用比率，充分发挥政府采购和贸易管制的拉动作用。从中美两国创新战略规划中使用的需求型政策工具来看，两国使用比率均较低，中国对需求型政策工具的使用尤其少，使用比率仅为2.83%(见表1)，且全部属于为开发国际市场需求而设立海外机构的情况(见图4)，在创新规划中并未涉及政府采购、贸易管制这两类最常见的需求型政策工具。需求型政策工具侧重从市场角度鼓励创新，这是未来政策工具运用的发展方向[13]。需求型政策工具意在刺激现有消费市场或开创新市场，有助于减少创新技术、创新产品等通往市场的障碍。因此，未来中国在调整和优化创新战略规划时，应给予需求型政策工具足够的重视。

政府采购是国家发挥经济调节功能、促进自主创新发展的有力手段，同时也是政府从需求侧支持本国企业创新的一项重要举措。政府作为新技术、新产品的先期用户，能够帮助创新型企业降低创新风险，同时有助于促进自主创新的扩散。甚至有学者研究指出，政府采购是比研发投入更为有效的创新激励工具[14]。如果说政府采购是从增加内需角度拉动创新经济发展，那么贸易管制则是从扩大外需角度拉动国内自主创新的发展。常见的贸易管制措施包括签订贸易协定、调整关税比例、调节货币汇率等，这些措施有助于刺激和扩大国外市场，从而推动本国外向型经济发展。

此外，政府政策鼓励服务外包，推动产学研协同创新，有助于创新的区域化和集群化发展。同时，借助委托研发、专利许可、技术转让等方式，有助于降低单个主体开展创新活动的风险，从而减弱市场不确定性的影响。因此，中国在制定创新战略规划时，应将此类政策工具考虑在内。

4 结语

综上所述，本文选择中国的《“十三五”国家科技创新规划》和美国的《2015年美国创新战略》为样本政策，并基于政策工具理论对其进行了文本分析。研究结果表明，中美两国环境型政策工具使用率较高，其次为供给型政策工具，而需求型政策工具并没有得到很好的体现。同时，与美国相比，中国的政策工具在整体布局方面仍存在一些问题，3类政策工具的运用不协调，应用过溢、应用力度不够、没有应用的情况在具体政策工具上均有体现。因此，未来在制定创新战略规划时，应从整体上优化政策工具的总体结构，完善不同类型政策工具的内部组合，增加短板政策工具的使用比率，从而为中国创新战略实施、创新经济发展以及创新型国家建设提供有力的政策支持。

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A Comparative Study of Policy Tools for Innovation Strategic PlanningBetween China and America

Abstract：Based on the policy tool theory of Rothwell and Zegveld,took the policy text of "13th Five-Year" science and technology innovation planning in China and "America Innovation Strategy 2015" as the research objects,this paper made a comparative study of the policy tools of the two countries innovation strategic planning. The results show that the environmental policy tools are the most frequently used both in China and the US,and the ratio of environmental policy tools in China is higher than that in the United States; the proportion of supply-type policy tools in the two countries is similar,but the internal structure of China's supply-type policy tools is not reasonable; the demand-based policy tools are the least used in both countries,and the demand-based policy instruments in China are particularly low. Compared with the United States,China has some disadvantages such as over-overflow,misplacement and vacancy in the use of individual policy tools. Therefore,this paper draws lessons from the experience of policy tools using in America,and puts forward suggestions for improving the layout of policy tools for China's strategic planning.

Key Words：Innovation Strategy; Innovation Planning; Policy Tool; Innovation Index

收稿日期：2016-12-13 作者简介：董艳春(1985-)，女，河北邢台人，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生，研究方向为科技政策与管理；徐治立(1962-)，男，河南信阳人，博士，北京航空航天大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向为科技哲学与科技政策。