科技扶贫服务体系建设战略研究：实践视角的框架与机制

摘要：分析了我国科技扶贫工作面临的问题，认为其着力点可以放在科技扶贫服务体系建设上，从而有助于推动科技扶贫工作进入脱贫攻坚主战场。在此基础上，设计了“国-省-市-县-村”五级科技服务体系及“科技扶贫在线”建设框架，研究了其运行机制，构建出“以人为核心构建服务体系、以科技服务支撑产业发展、通过产业发展带动脱贫奔小康”的科技扶贫工作路径，其特点是“抓服务、抓人才、抓激励、抓全产业链支撑、抓基层科技职能提升”。

0 引言

科技扶贫是国家的重大战略决策，脱贫攻坚是我国“十三五”时期必须完成的艰巨任务。当前，科技扶贫需要解决的主要问题有3个：

第一，科技扶贫供需渠道不畅。贫困地区有强烈的科技需求，除因病致贫外，排在第二位的就是因缺技术致贫[1-3]，然而受思想观念、教育水平、地理区位等不利因素制约，贫困地区很难提出有效的科技需求。中心城市科技机构有好品种、好人才，但是科技人员的积极性不高，缺乏激励机制，导致科技供给到不了贫困地区。贫困地区生态优势明显，农业资源有特色，但是缺乏市场开发理念和手段，资源优势很难转变成资本优势[4-7]。这就出现了科技资源闲置和贫困地区有效科技供给不足并存的怪象，迫切需要打通贫困地区科技供需渠道，破解这一难题。

第二，贫困地区产业发展面临农技推广“最后一公里”问题。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出要强化贫困地区基层农技推广体系建设，而我国目前的农技推广体系并没有落脚到村级，派驻到村的农技人员待遇差、保障不持续，农业科技园区、农业科技专家大院、科技特派员工作站等农村科技服务体系没有形成合力[8,9]，农技推广“最后一公里”问题没有得到彻底解决[10,11]，贫困地区产业发展面临科技人员“人走茶凉”的老问题。如果没有产业发展，贫困地区的“造血”能力就得不到提高，从而陷入“扶贫、脱贫、返贫、再脱贫”的怪圈。

第三，科技扶贫面临基层“人员荒”的难题。当前，我国基层科技职能普遍弱化，管理服务出现了“人员荒”现象[12,13]，导致科技扶贫项目、人才、技术、信息等很难在贫困地区落地。以四川为例，超过2/3的县级科技部门被合并，仅保留内设股室，一般为2人，加上他们还要同时承担原来的知识产权和地震管理工作等职能，县级科技部门几乎处于瘫痪边缘，没有精力主动开展科技扶贫工作，导致贫困地区基层科技部门申报科技项目不积极现象普遍存在。另外，各村派驻的扶贫工作组出现了应付上面“百份表”、“千条线”的疲态，活力难以激发。

在道路、住房、基础设施等“硬”指标完成后，要增强贫困地区自身“造血”能力，还得依靠产业扶贫。产业扶贫的关键就是科技，解决不好上述三大问题，产业扶贫就是空谈。

本文从实践视角对科技扶贫服务体系建设进行研究，通过构建“国-省-市-县-村”五级科技扶贫服务体系、开发“科技扶贫在线”，推动科技资源向贫困地区流动，将贫困地区资源优势转变成资本优势，形成“以人为核心构建服务体系、以科技服务支撑产业发展、通过产业发展带动脱贫奔小康”的科技扶贫工作路线。

1 科技扶贫服务体系框架设计

一是全国统筹。充分调动全国科研单位、高等院校、推广机构的科技人员，特别是70多万科技特派员构建科技扶贫专家团，整合驻村干部、第一村支书、大学生村官等成立信息服务团。可以分步实施，但试行期不宜超过一年；二是突出重点。以建设“科技扶贫在线”平台及“国-省-市-县-村”五级科技扶贫体系为主要任务，突出信息服务，建立科技需求“专人收集、专业分诊、专家解决”的机制；三是功能统一。网络平台设置“专家帮扶、成果转化、电子商务、信息服务、工作管理”五大统一功能，各级平台统一实施；四是注重实效。科技扶贫的对象既有企业、专合组织、种养大户等具有一定知识的用户，又有知识水平不高的多数贫困户。因此，应突出实用性和操作性，采用“点对点”和“分级分诊”两种服务方式；五是以人为本。抓住农村信息化建设过于倚重信息手段而忽视必要人力资源的不足，以激发科技人员、信息员的活力作为运行关键，同时，“以人为核心”可以一并解决贫困地区科技供需渠道不畅、农技推广“最后一公里”问题、基层科技部门“人员荒”三大问题。

“5个2”建设框架：一是完成2大任务，即构建“国-省-市-县-村”五级科技扶贫服务体系、开发“科技扶贫在线”，线上线下同步；二是组建2支主力军，即分级别、分领域、分专业组建专家队伍，从第一书记、实体经济负责人、驻村农技人员等群体中组建信息员队伍；三是建立2种激励机制，即建立星级评价机制并与通报表扬挂钩，对专家和信息员用“服务券”进行激励；四是采取2种服务方式，即用户可以自主选择专家实现扁平化信息服务，也可以只报需求由各级平台分配专家；五是提供2种项目支持方式，即对科技扶贫项目进行分类管理，根据项目特征采取定向财力转移支付和竞争性分配两种立项方式。

第一，专家帮扶。通过项目、物质和精神激励手段，充分激发科技人员活力，确保贫困地区的科技需求能够精准收集、快速反应、高效解决。在贫困地区开展科技培训，为贫困地区产业发展提供科技支撑；第二，成果转化。摸清贫困地区特色资源，根据资源开发利用需要向贫困地区引入市场主体，为市场主体精准遴选科技成果，撮合对接，促成转化，推动发展；第三，电子商务。提供电商资源，整合平台，在线展示特色农产品，发布产品供需信息，打通技术与市场壁垒；第四，信息服务。提供科普知识、乡村旅游资源开发、扶贫政策、实用技术等相关信息服务，方便返乡创业人员获取创业信息，推动创业式扶贫；第五，工作管理。实现报表在线汇总、信息在线报送与处理、绩效在线考核。

1.4.1 构建五级科技扶贫服务体系

纵向构建“国-省-市-县-村”五级科技扶贫服务体系，横向整合农业科技园区、农村产业技术服务中心、农业科技专家大院、科技特派员工作站等现有农村科技服务机构。平台建设的总体要求是有职能、有机构、有人员、有硬件，具体见表1和图1。

1.4.2 建设“科技扶贫在线”

“科技扶贫在线”包括办公系统、专家服务系统、信息服务系统、资源开发系统，各系统的网站开发框架如图2所示。

(1)办公系统。主要功能有：一是发布新闻动态；二是建立科技脱贫示范户信息数据库，能够按年度、项目、户名、行政名进行综合查询，定制出图表形式，展现精准脱贫情况；三是开展科技扶贫绩效在线考核工作，可参考表2制定考核指标。

(2)专家服务系统。这是“科技扶贫在线”的核心，主要功能有：一是通过APP或电脑填报需求服务单，文字、图片、语音、视频等均可，需求推送人可以从专家库中选择解决专家，也可以推送到县级平台，由分诊员分配专家解决问题；二是没有自主选择专家的需求服务，由平台分配专家，优先分配县级专家，如不能解决，则向上级平台推送，直到问题解决为止；三是专家收到平台推送的短信后，查看需求服务单，可以选择在线、电话或实地解答；四是服务结束，专家与用户互评，评价结果为“满意”或“不满意”，同时,对满意的给予1-5星的评价，不评价的视为无效服务，不进行后续奖励；五是平台在收到专家和用户互评结果后，对本次服务定类(重大或一般)，并根据科技人员专业技术级别给予相应的电子服务券，分别发送给专家和信息员；六是分别对专家和信息员进行星级评价，评价参考“服务平均星数、服务次数”，专家和信息员头像也显示这两项信息。

科技扶贫体系是以人为核心的服务体系，设计了专家、信息员、分诊员等角色，与信息化“点对点”与“扁平化”的技术原则似乎相悖。然而，科技扶贫的对象是贫困户，先进的信息化手段并不一定行得通。以四川巴中市为例，所有行政村都配备了电脑、视频设备，期望农民与专家“扁平化”地解决科技需求问题，经过3年实践证明——这条路不可行，设计者忽略了3个基本问题：一是贫困村民的知识文化水平与信息化设备“不兼容”，农民与专家的语言沟通很不畅；二是贫困地区的科技需求意识是被动接受式的，在未实施精准扶贫之前形成的“坐等靠”思想对实践产生惯性影响；三是科技扶贫是政府的责任，带有很强的公益性，“扁平化”方式不利于整合各级科技资源。即虽然有人力成本但解决了问题总比没有人力成本也解决不了问题好，且科技扶贫绩效不能只看成本，必要的人力资源配备不应当被排斥。

(3)信息服务系统。主要功能有：一是遴选适合贫困地区企业、专合组织等具有较高水平的品种、关键技术、加工技术等，遴选适合贫困地区面上应用的一般生产性技术；二是发布与科技扶贫有关的政策文件；三是提供远程教育资料。

(4)资源开发系统。主要功能有：一是上传特色农业资源信息，提出开发利用的科技需求；二是展示特色产品，如有深度开发意向应提出深度开发的科技需求；三是广泛链接贫困地区已建成的各类电商平台。

1.4.3 五级体系与在线平台关系

从功能定位分析，五级体系主要解决线下科技需求，在线平台主要解决信息需求；从属性关系分析，五级体系是实体，包含在线平台，在线平台是五级体系信息服务功能的载体；从服务对象分析，五级体系重点面向科技示范基地、企业、专合组织的产业发展关键技术需求，在线平台主要面对贫困户、种养大户的适用技术需求；从服务环节分析，两者均提供全产业链的技术服务；从工作职责分析，五级体系具有管理、服务、实施的综合职责，在线平台主要具备服务职责；从保障条件分析，五级体系主要提供科技扶贫项目支持，在线平台主要通过项目和激励补助两种方式支持。

2 科技扶贫服务体系工作机制

2.1 人才保障机制

科技扶贫服务体系涉及三类人群：①提供服务的专家。可从全国科技特派员库、“三区”科技人才数据库中导入，并在此基础上补充，但要注意专家信息与用户自主选择、“服务券”兑现等实现对接。专家的入围门槛宜低不宜高。国家“三区”科技人员专项计划的初衷是好的，但要求从中心城市选派中级以上技术职称的科技人员，这样做一方面人群基数太少，远不能满足需求，另一方面这类人群多提供先进技术，与农村需要适用技术相悖。在四川“三区”科技人员选派工作中，就出现了大专家不愿去、想去的年轻科技人员去不了的尴尬情况[14]。因此，在组建科技扶贫服务专家队伍时，建议放开专业技术职称限制，甚至还要大量吸纳“土专家”；②信息员。可从每个村的驻村干部、第一书记、大学生村官、派村农技人员、企业或专合组织技术员等群体中遴选，专门解决贫困地区科技需求不能精准收集的问题，充当科技需求者和专家之间的桥梁。以四川为例，全省所有贫困村都有第一书记和驻村农技人员，人员数量均超过了10 000名，信息员来源应该不存在问题；③分诊员。对于没有自主选择解决专家的，由平台分诊员解决，并同时承担本级平台管理者的职责。他们可以通过调剂事业编制、依托事业单位、聘用大学生等途径解决。分诊员既可承担分诊任务，又可承担平台管理服务工作，可以缓解基层科技部门“人员荒”的问题。

2.2 经费保障机制

科技扶贫专项分为平台建设类、产业发展类、科技人才类3种。平台建设类经费专门用于科技扶贫服务体系建设，解决各平台办公条件和人员经费，建议采取定向财力转移支付方式；产业发展类用于各线下平台实施科技扶贫项目，解决贫困地区产业发展的技术需求，建议采取竞争立项方式；科技人才类整合“三区”科技人员现有资金，维持现有资金使用渠道不变。科技扶贫服务体系建设经费的支持方式可以参照“三区”科技人员计划方式，即东部地区由省级科技经费解决，中部地区由国家和省级科技经费各承担一半，西部地区由国家科技扶贫专项全额投入[15]。国家测算经费需求时应重点考虑以下方面：一是在线平台一次性开发费和维护费；二是国家、省、市、县四级平台每年活动经费，并解决硬件设施、通信费、人员费；三是信息员等移动终端可与通讯运营商洽谈优惠；四是“三区”科技人员自动纳入科技扶贫专家库，维持原有专项经费；五是设立科技“服务券”奖励经费。

2.3 科技需求快速解决机制

科技需求通过两种方式获得：一是信息员从服务对象处收集科技需求信息，通过移动终端按菜单对需求分类，并录入文字、图片、语音或视频附件；二是对来自社会公众并未经信息员上报的科技需求，由对应级别的分诊员进行分类。科技需求快速解决机制见图3。

平台自动识别信息需求，属于销售、金融、成果类的，自动、实时进入网站模块；属于产业技术类的，由县级分诊员进行专业细分，并根据问题难易程度将需求分配给合适级别的专家，专家通过移动终端接受任务。专家选择“在线解决”的需将解决办法一并反馈至信息员和需求者；选择“实地解决”的要与信息员或需求者约定时间；选择“不能解决”的，需反馈到分配任务的上一级平台(比如由县级平台发出专家不能解决的任务，专家进行反馈操作后由平台反馈到市级平台)。

服务结束后，首先由需求者对专家服务进行评价，再由专家对信息员进行评价。评价结果分为“满意”和“不满意”两种，其中，对满意的还需要给予星级评价。

在提供信息服务时，对于用户自主选择或没有选择专家两种情况，均优先推荐市、县级专家解决，这主要有4点考虑：一是信息需求以适用生产技术为主，市、县级专家更接地气；二是市、县级专家的实践经验并不比中心城区大专家欠缺，并且他们是服务基层最大的科技推广群体；三是相比中心城市大专家的待遇保障条件，同等积极措施可以更加调动市、县级专家的积极性；四是中心城市大专家特别是高校专家，他们承担了很多教学任务和科研任务，服务主动性不如市、县级专家。

建立服务券激励和星级评价机制。将信息服务类型分为重大和一般两类。对于一般服务，由平台认定并发放电子服务券，中级及以下给予100元/每次的奖励，副高及以上给予200元/次的奖励，原则上每人每年获得的一般服务奖励不超过1万元；对于重大服务，要由科技人员申请，经县级平台推荐、市级复核、省级平台审批、国家平台备案后给予2-5万元/次的奖励，原则上每人每年获得的重大奖励不超过2次。服务结束，科技专员对专家的服务效果进行评价，专家对科技专员的精准度进行评价，分别给予1-5星的评价，据此开展通报表扬和有关奖励性补助。每月从3星及以上人员中评出一定数量的“服务明星”，年终选择部分进行通报表扬。

2.5 “服务券”兑现机制

“服务券”采取国家授信、省市分配、属地监管、县级兑现的机制，按5个流程实施：第一，国家平台根据各省贫困人口情况给予一定额度的电子“服务券”预授权，预售额度是下限值，可动态调整；第二，各县提出申请，省级平台在授信额度内分配到市，市再分配到县；第三，专家、信息员完成一次一般信息服务并得到满意的评价后，由专家对应级别的平台发送电子“服务券”；第四，专家个人提出重大技术服务申请，经专家申报、县级推荐、市级审核、省级审批、国家备案，一旦认定为重大技术服务，网上流程参照一般信息服务执行；第五，“服务券”均在所服务的县级平台兑现，定期结算一次，县平台将现金直接划入个人银行卡。

人才是实现科技扶贫服务体系高效运转的核心支撑，而激励又是充分调动人才积极性的关键途径[16]。“服务券”抓住了对人才激励的关键，但可能遇到很大阻力，因为财政拨款对象是法人而非个人。当前科技人员的积极性不高，没有激励措施，贫困地区的科技需求仍然上不来，有效的科技供给还是下不去。财政经费到个人并非没有成功案例，比如，重庆市将“三区”科技人员专项经费划入科技人员个人卡上的做法可以借鉴。

2.6 风险防范机制

第一，加强网络信息安全意识，保护好用户隐私；第二，根据以往农村信息化建设经验，信息员队伍的稳定很难保证[17-19]，选好信息员和调动他们的积极性至关重要。以四川为例，所有贫困村均配备了第一书记、驻村农技人员，他们是最理想的人选，但是这些群体目前仅有任务、没有激励，面对上级“千条线”，已经出现了疲于应付强制行政命令的现象。除此之外，乡村教师、村技术明白人、企业或专合组织的技术人员也是合适人选；第三，在激励环节可能出现串通骗取信息服务奖励的行为。因此，特别是对于重大信息服务，应严格执行专家申报、县级推荐、市级审核、省级审批、国家备案的监管制度，对骗取信息服务奖励的行为要通报批评，并对个人建立“黑名单”制度，对单位建立“黄牌”、“红牌”警告制度。

3 结语

本研究创新了“以人为核心构建服务体系、以科技服务支撑产业发展、通过产业发展带动脱贫奔小康”的科技扶贫工作路线，提出了“抓服务、抓人才、抓激励、抓全产业链支撑、抓基层科技职能提升”的科技扶贫思路，为解决贫困地区科技供需渠道不畅、农技推广“最后一公里”问题、基层科技部门“人员荒”三大问题提供了借鉴与参考，有助于推动科技扶贫进入脱贫攻坚的主战场。具体如下：

(1)组织方式上，抓住了全国联动的关键。全国科技扶贫工作的思路、任务、措施没有形成一盘棋，经费没有拧成一股绳，本研究为全国科技扶贫工作提供了备选方案。

(2)实施主体上，抓住了科技人员这个关键。科技扶贫工作的目标对象是贫困户，但中间环节涉及到各级科技管理部门、科研单位、高等院校，需要企业、专合组织、大户等新型农业经营主体的参与，更离不开农业科技园区、农村产业技术服务中心、农业科技专家大院等科技服务机构的支持，无论是实施项目、提供信息服务，还是搞示范，主角都是科技人员。

(3)推动举措上，抓住了激励这个关键。人力资源是贫困地区的劣势，资源是贫困地区的优势。科技扶贫服务体系建设通过项目、“服务券”、星级评价机制、通报表扬等手段，综合发力，激发人的活力，通过人的活动将贫困地区的资源潜力激发出来。

(4)服务环节上，抓住了产业服务与市场对接的关键。通过信息服务与技术服务，开发特色资源，打造市场产品，链接电商平台，构建了全产业链的科技扶贫机制。

(5)功能拓展上，抓住了提升基层科技职能的关键。通过科技扶贫服务体系建设，至少让县级稳定了科技扶贫机构和人员，如果把这个体系建好了，让其在地方经济发展中发挥重要作用，就是县级落实创新驱动发展战略的创新举措。

[1] 王金营,李竞博.连片贫困地区农村家庭贫困测度及其致贫原因分析——以燕山—太行山和黑龙港地区为例[J].中国人口科学,2013(4):2-13,126.

[2] 刘冬梅,刘伟.秦巴山片区科技扶贫中心的选取及相关建议[J].中国软科学,2014(8):29-37.

[3] 牛国元,俞鸿燕,赵功强.论宁夏六盘山连片特困地区科技扶贫开发工作的着力点选择[J].中国科技论坛,2013(8):110-115.

[4] 周侃,王传胜.中国贫困地区时空格局与差别化脱贫政策研究[J].中国科学院院刊,2016(1):101-111.

[5] 翁伯琦,黄颖,王义祥,等.以科技兴农推动精准扶贫战略实施的对策思考——以福建省建宁县为例[J].中国人口·资源与环境,2015(12):166-169.

[6] 马剑平,卢钦.民族旅游资源开发利用与贫困地区发展——以广西为例[J].贵州民族研究,2015(6):148-152.

[7] 巩前文,穆向丽,谷树忠.扶贫产业开发新思路:打造跨区域扶贫产业区[J].农业现代化研究,2015(5):736-740.

[8] 周华强,王敬东,冯文帅.构建新型农村科技服务体系[J].宏观经济管理,2014(6):43-46.

[9] 余华.新型农村科技创新服务体系构建研究——以大湘西地区为例[J].湖南社会科学,2015(4):103-108.

[10] 刁留彦.我国农技推广体系考核机制的创新与完善[J].农村经济,2013(4):96-98.

[11] 石萍,王雨濛.多元化农技推广服务体系构建研究[J].科技进步与对策,2013(21):15-18.

[12] 孙占,张玉赋,汤淏.基层科技创新体系基本理论研究[J].科技进步与对策,2014(7):26-30.

[13] 肖广岭.基层科技工作的地位、制约因素与发展[J].中国农村科技,2013(1):30-31.

[14] 周华强,王敬东,冯文帅,等.“三区”科技人员专项计划的制度缺陷及优化对策研究[J].科技进步与对策,2015(17):110-115.

[15] 科技部,中央组织部,财政部,等.边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划科技人员专项计划实施方案[EB/OL].(2014-04-23)[2015-03-16].http://www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/fgzc/gfxwj/gfxwj2014/201405/t20140504_112982.htm.

[16] 郭英远,张胜.科技人员参与科技成果转化收益分配的激励机制研究[J].科学学与科学技术管理,2015(7):146-154.

[17] 汪向东,王昕天.电子商务与信息扶贫:互联网时代扶贫工作的新特点[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2015(4):98-104.

[18] 吴飞鸣,李宇飞.我国农村信息化技术支撑体系研究[J].科技进步与对策,2014(18):56-60.

[19] 张博,李思经.我国农村信息化建设现状及对策建议[J].中国农业科技导报,2010(3):62-66.

Strategic Study on Service System of Science and Technology to Alleviate Poverty: Frameworks and Mechanisms in Practice-oriented View

(Rural Technology and Science Development Center of Sichuan, Chengdu 610041, China)

Abstract：The problems, existed in China's poverty alleviation of science and technology, were analyzed. Constructing of SSST (Service System of Science and Technology) was an option to overcome these problems, which might make science and technology plays a more important role in the whole process of poverty alleviation strategies of China's Central government. A five-level SSST framework and its online platform were then proposed to fulfill that goal. The working mechanisms of the SSST were analyzed upon which a new pathway of poverty alleviation via science and technology was then built. The characteristics of this pathway should be depicted as catching of service, experts, stimulation, comprehensive supports to industries, advancement of local departments' function of science and technology, and demonstration. If the SSST was built in the future, industries in poor areas might be developed, and the poor might become richer correspondingly.

Key Words：Poverty Alleviation of Science and Technology; Service System; Strategy; Framework; Mechanism

作者简介：周华强(1979-)，男，四川广安人，四川省农村科技发展中心副研究员，研究方向为农业科技管理与政策、农业经济；冯文帅(1968-)，男，四川成都人，四川省农村科技发展中心副研究员，研究方向为科技管理与政策；刘长柱(1987-)，男，四川达县人，四川省农村科技发展中心职员，研究方向为科技管理；杨柳(1983-)，女，四川德阳人，四川省农村科技发展中心助理研究员，研究方向为科技管理；王敬东(1971-)，男，陕西佳县人，四川省农村科技发展中心研究员，研究方向为科技管理。